少数民族地区社会保障研究，本文主要内容关键词为：社会保障论文,少数民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障是目前公众关注的“热点”问题之一，这是因为社会保障既是社会发展的“安全网”，又是可持续发展的基本前提。同时，在社会转轨的过程中出现了大批失业下岗人员，计划经济时代建立起来的社会保障体系已不堪重负，社会呼唤着新的社会保障体系的建立。然而，却有一个被人们遗忘的角落——少数民族地区的社会保障问题。本文就此立论抛砖引玉，以期引起社会与学术界的关注。
一、问题的提出与研究背景
民族地区社会保障作为一个议题提出来，是由于其本身的特殊性和我们对社会保障问题的研究状况所决定的。90年代以来，社会保障问题成为社会各界议论的热门话题之一，成为众多学科的研究课题，每年都有一批研究论文和著作问世。然而，从总体研究状况来看，研究的深度不够，没有重大的突破，一般处于对一些现象的描述上。研究的特征是一样的，即：(1)研究的背景相同，主要是面对企业在破产和转轨过程中涌现的失业、下岗以及养老、医疗和住房改革中出现的大量问题展开研究，有些是在计划经济时代所没有遇到的。长期以来，国有企事业单位形成了就业、福利、保障三位一体的制度，其中心就是就业。一个人只要在国有企业就业，也就享有养老、医疗、住房等各种福利和保障。如果职工离开了企业，就意味着失去原有的住房、医疗、养老等各种福利和保障，这是职工无法接受的。随着一些企业实施破产、兼并、拍卖、横向联合等，进行资产重组或结构调整时，遇到的最大难题也是解决富余人员的安置和社会保障问题。这些问题处理不好，就可能构成潜在的社会问题。因此，社会保障体系不改革，就会拖建立现代企业制度的后腿。这是研究社会保障问题的主要背景。(2)研究的参照物相同，主要是西方工业化国家的社会保障体系，引证的资料和借鉴的案例都是欧美国家比较成熟的社会保障制度和经验。孰不知我国是一个农业国家，农业人口占总人口的绝大多数，这个状态就是21世纪也不会根本改变。而欧美国家的农业已实现工业化，社会保障基本覆盖全部人口。我们至今所谈的社会保障对象仍然是工薪人口，这种西方国家的经验只可对城镇职工而言。绝大多数农业人口（且是自然经济状态下的农业），特别是少数民族的农（牧）业人口的社会保障，是从西方社会保障经验中无法找到的。因而这些研究具有极大的局限性。
鉴于上述特征，国内社会保障研究可以概括为“四多四少”。就是：(1)研究城镇职工社会保障的多，而研究农村社会保障的少。(2)研究社会保险的多，而研究社会保障其他内容如：社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置的少。(3)研究沿海城市和发达地区社会保障的多，而研究贫困地区和少数民族地区的少。(4)研究社会保障的形式、内容、手段的多，而研究社会保障立法和法律体系的少。
建立具有中国特色的、符合社会主义市场经济要求的新的社会保障体系，基本的前提就是要与我国的社会生产力发展水平和基本国情相适应。我国目前仍然是一个农业国家，农村人口占全国人口的绝对多数，农业地区的经济发展极不平衡，6500万人口至今没有解决温饱问题，城市与农村二元结构的状况，在21世纪也不会消失。同时，我国又是一个多民族国家，55个少数民族大都分布于欠发达的西部边疆地区，人口虽占全国总人口的7%，土地却占国土面积的63.4%，各民族地区发展水平差异极大。由于长期的自然演化和历史发展变化，形成了独具特色的自然生态环境和社会人文环境，6500万贫困人口中，绝大多数是少数民族人口。
另外，55个少数民族无论历史上在对祖国边境地区的开发与建设中，还是在反对外来侵略与分裂祖国的斗争中，以及在社会主义革命和建设中，都做出了不可磨灭的贡献。即使在今天，东部沿海地区经济的飞速发展中，也浸透着民族地区牺牲局部利益的无私支援。从全国情况分析，发达地区的产品结构，以深度加工的、附加值高的制成品为主，精加工产品占有较高比重；而民族地区的产品结构，则是以原材料、一次能源、半成品、初级产品为主，精加工产品比重极低。在不合理的价格体系下，民族地区创造的部分经济效益，以潜在效益、潜在价值的形式转移到了发达地区。所以，民族地区人口因年老、疾病、丧失劳动能力或遭受重大自然灾害的袭击，生活失去基本保障时，从国家获得基本保障是其基本权力之一。
显然，民族地区社会保障体系的建立，是不能与沿海城市和发达地区同步发展和一个模式的，这是由其特殊性所决定的。因此，研究中国社会保障问题时，必需将民族地区社会保障做为一个单独的议题提出来，纳入研究视野，绝不能只以城市或发达地区为“样本”。而且这样的研究结果也是没有普遍意义的，构建的社会保障体系也是不完备和残缺的。剥离开少数民族地区，事实上也不可能建立符合中国特点、具有中国特色的社会保障制度。
二、民族地区社会保障的现状与问题
目前民族地区社会保障的现状，可以用两句话来概括：一是城乡社会保障失衡；二是保障体系脆弱，与东部地区的差距日益拉大。
民族地区城乡社会保障失衡的表现，主要是享受社会保障的一般是城镇在职职工和部分离退休职工。而占民族地区人口绝大多数的农、牧民，除了极有限的低标准、小范围的社会救济外，从未享受其他任何社会保障。原来在“六十条”即1962年党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》基础上建立的、依托集体经济的五保供养制度，在农村实行家庭联产承包责任制以后，已失去了赖以生存和发展的基础。据统计，1984年广西占五保总数26.6%的31564人应保而未保；统计报表中落实各种供养形式的94094个五保对象，人均每月得到集体供养的费用不足2元；有幸进入农村敬老院的老人每月只能从集体统筹中获得7元生活费。（《社会工作研究》1995年第3期载《广西农村社会保障研究》）其他少数民族地区的情况也大体如此。由此可见，绝大多数农、牧民实际上被遗忘在社会保障网络之外。
民族地区社会保障体系极其脆弱，与东部地区的差距日益拉大，也是一个引人注目的现象。有关研究人员从社会保障指标中选择出24个重要的、有代表性指标组成指标体系，共分7个子系统，即社会保障水平、安全面、覆盖面、救济扶贫、社区福利水平、医疗卫生、离退休职工和残废人保障，然后用综合评分法计算出各地区的分类分和综合分，对全国30个省、市、自治区1992年的社会保障水平作出了比较和评估。其结果显示，经济发达的东部沿海地区社会保障水平远远高于西部边远地区（西部边远地区主要是民族地区）。根据24个主要指标计算的综合得分，居前列的是：上海、北京、天津、辽宁、江苏、山东、河北7省市；居最后3位的是广西、贵州、西藏。全国平均综合分是53.5分，8个民族地区除宁夏外，都低于平均线。它们是：宁夏54.5分、新疆53.6分、内蒙古49.4分、云南48.7分、青海47.2分、广西37.5分、贵州37.2分、西藏35.2分。最高是上海72分，高出西藏1倍多。按每个劳动者的社会保障费比较，上海为1326元，贵州为100元，相差12倍。（朱庆芳：《1992各省、市、自治区社会保障水平比较与评价》，刊于《社会工作研究》1994年第3期）
社会保障水平的地区差别，更加剧了经济与生活质量的差别。民族地区社会保障的现状表明，建立和健全民族地区的社会保障体系，是一项极为艰巨的工作，它不可能与全国“同步走，一刀切”，面临着许多目前难以克服的困难。
首先，社会保障体系是一项十分复杂的社会系统工程。纵观全球，经济发展与社会保障呈明显的因果关系，发达的工业化国家和地区，社会保障水平高，覆盖面大；发展中国家和地区，社会保障水平低，覆盖面小；世界上最贫困的国家和地区，则根本谈不上任何社会保障，大多数人面临着失业、疾病、饥饿和死亡的威胁，大批人被迫流离失所背井离乡，成为国际难民。
我国少数民族地区的经济，在改革开放以来，虽然取得了长足的发展，然而与东部发达地区的差距，不但没有缩小，反而日益拉大。这种扩大的趋势至今还看不出有任何回落的迹象。经济落后对社会保障而言，就意味着地方财政汲取能力低、社会集资能力低、个人支付能力低，从而社会保障基金缺口大，筹集资源贫乏。与发达地区相比，民族地区社会保障的物质基础薄弱。同时，经济落后却使社会保障的对象不断增加，保障覆盖面扩大，这就使民族地区健全社会保障制度“心有余而力不足”。
其次，人口压力大，贫困人口多。由于长期以来的片面宣传，一提起民族地区，似乎总是给人们“地广人稀、资源丰富”的感觉。其实这是一个错觉，8个少数民族地区的面积确实占全国总面积的62.7%，虽然人口密度看起来很低，但所处自然环境极其恶劣，土地的人口容量有限。而且人口又多集中于仅有的绿洲与宜农宜牧区，这里的人口密度远高于全国平均水平。令人担忧的是草原、耕地的退化、沙化、盐咸化面积正以每年2000万亩的速度扩大。低于人均350公斤粮食的缺粮省区中，就有西藏、青海、贵州、云南、内蒙古、广西6个民族省区。
社会经济的落后导致人们的生育观仍停滞在自然经济基础上，多胎和早生早育突出。全国一孩率在60%以下的10个省区，民族地区就占了7个。民族地区承受着比内地更为沉重的人口压力，至今仍有几百万人没有解决温饱问题。全国共有551个贫困县，7个民族地区（西藏除外）就占215个，其中国家重点扶贫县119个（全国有331个）。民族地区要完成中央提出的在2000年全部脱贫解困的战略任务尚感困难，更无余地来扩大和提高社会保障的水平。脱贫是民族地区社会保障的重中之重。
第三，民族地区生态环境脆弱，抵御自然灾害的能力低。8个民族省区基本上处于我国四大生态脆弱带：西南石山溶岩地区、南方红壤丘陵地区、北方黄土高原地区、西北荒漠地区。上述地区是自然灾害的多发区，干旱、风沙、冰雪、洪涝、地震、泥石流等，几乎是年年有小灾，几年一大灾。救灾、减灾是民族地区社会保障的一项特殊项目。保障行为具有灾害面积大，救助对象多，社会负担重的特点。每年大量社会保障资金投入救灾、抗灾中，势必影响其他社会保障项目的实施。
第四，城市化程度低，现有的社会保障网络小。民族地区城市化发展水平严重滞后于社会发展，城乡二元结构十分典型。非农业人口占社会总劳动力的比例西藏是16.88%、贵州是9.02%、云南是13.37%、广西是16.25%、内蒙古是30.7%、宁夏是33.47%、新疆是34.9%。现有的社会保障制度主要是在城镇职工中实行，对于广大农、牧区来说，社会保障或者范围很小，或者根本没有。这样，民族地区只靠自身的力量，是无论如何也无法建立起覆盖全社会的社会保障网络。
三、民族地区社会保障模式的设计
民族地区社会保障必须与民族地区的社会经济发展相适应，同时体现国家对民族地区所承担的责任。笔者认为：民族地区社会保障模式应采取“二元结构”形式，即城市社区一体化社会保障制度，与全国接轨力求同步发展；农（牧）村社区多元化社会保障制度，若干年内可逐步向城市模式靠拢。二种制度分轨运行，其内容、层次、目标有同有异，但机制不同。
城市社区一体化社会保障制度，以社会保险、社会福利、社会救济、社会服务为主要内容。社会保险以城镇职工养老保险、失业保险、医疗和工伤保险及其他社会保险项目为主。社会福利以国家救助为主，对象是孤、老、残疾、幼儿、军人和为社会做出贡献而需要特殊照顾的人，其目标是维持必须的生活水平和质量，增强个人的安全感。社会救济以国家和社会自愿团体救助为主，以救助那些暂时陷入困境或因突发性事件与灾害造成困境的人和家庭。社会服务以政府为主导、社区服务为主，主要内容是健康服务、医疗照顾的预防性行为和防止事故、伤残人的康复、残疾人和老年人的专门服务以及计划生育服务等。
农（牧）村社区多元化社会保障制度，原则是重点突出，兼顾其他，求质求稳。中心目标是在2000年前解决贫困问题。可以说，如果农（牧）村社会保障体系的建立，是完善和改革民族地区社会保障制度的难点的话，那么解决贫困则是难点中的难点，任重而道远。多元化社会保障制度，从形式与标准来划分，大致可以分三个层次：一是社会救济和特殊保障。社会救济以扶贫和脱贫，解决温饱，使现在还处于贫困状况的人口，能维持最基本的生活质量为主要目标。这是农（牧）村社会保障较长期的任务。特殊保障是以供养“五保户”、优待军属、抚恤残疾和烈士家属以及计划生育津贴为主要内容，这一层次的保障应以国家各级政府提供为主。二是养老和医疗保障。现阶段民族地区农（牧）村社区养老，仍应以传统的家庭养老为主要形式，发展社会养老保险为辅。当然有条件的乡村可以建立集体养老保障，形成一个以村为本、乡为网、县为纲的养老保障网。三是逐步发展社会保险。前提必须是以自愿入保为原则，主要以灾害保险，家庭财产保险，农、牧、林、种植与饲养风险保险等为主要内容。总之，根据民族地区农（牧）村社区不同状况与发展基础，选择保障模式，只能是以较低水平、低保障力度、多元化为前提。各级政府部门一定要头脑清醒，切忌好大喜功，盲目攀比。
社会保障制度的管理机制，是社会保障实施的组织保证与手段。一般是指它的管理制度和管理方法。它的运行是否可靠有效，是关系到社会保障措施能否实施，制度是否健全，功能能否发挥的问题。显然，民族地区社会保障制度的管理体系，既不可能由中央政府统一包办，也不可能由某一级地方政府一览无余。根据民族地区社会保障制度二元结构模式的选择，应建立一种与之相适应的、统一协调、职责权限合理分工、高效便捷的管理机制与运行系统。改变目前“五龙治水”的局面。初步设想是：
1、城市社区一体化社会保障模式，建立以国家、社会为主导的社会化管理体制。具体结构由三个层次构成：(1)国家宏观调控，通过制定有关法律、法规、政策来控制。各级政府授权民政部门实施具体指导、协调，在非法情况下，如突发性的大规模自然灾害或事件，威胁整个地区安全时，则由国家或省级政府实行集权性统一领导。(2)成立省级专业社会保障基金银行，负责多渠道统一筹集社会保障基金，并从事低风险投资使基金不断增值。基金的再分配与增值过程应严格置于人民代表大会的直接监督下，人民代表大会可设立专门委员会负责此项。(3)解除企、事业单位承担的社会保障职能，组建专业社会保险机构或授权保险公司代理社会保险业务，承办具体的城镇职工及社会养老保险、医疗卫生保险、工伤保险等业务。另外，提倡和支助成立社会自愿服务机构和团体，承担社会救助、社会服务和职工就业培训、介绍等业务。这些机构是非营利组织，接受国家指导和人民代表大会专门委员会的监督、审计。
2、农（牧）村社区多元化社会保障模式，建立政府、社会、集体为主导的多元化管理体制。也由三个层次构成：(1)地方政府通过制定适合本地情况的有关社会保障的地方性法规、政策进行指导协调。致力于大规模自然灾害和突发性事件的保障与总体平衡。(2)建立县级社会保障基金和管理机构。基金可由几方面构成：一是政府财政投入。二是从国家下拨的民族自治地方补助费和民族地区减免税收中划拨一部分。三是从大型资源性开发建设项目的征地、征山林、草原等补偿费中按比例扣除一部分纳入基金。四是从大中型企业的资源税中抽取一部分。五是接受社会捐赠。基金的再分配和增值过程严格置于县人民代表大会的监督下，管理机关要定期向人民代表大会报告工作并接受质询和审计。(3)建立多级社会保障基金合作社，以自愿的原则吸收农（牧）民加入，以筹集养老保险、医疗保险、意外事故保险基金，逐步解决农（牧）村的社会保险问题。入保可采取灵活方式，既可定时、定额入保交付；也可以定期不定额交付，即丰年多交、欠年少交。合作基金可从事国债投资，实现无风险增值。合作社接受社员大会的监督或授权乡人民代表大会监督，实行公开化高透明度管理。
四、民族地区社会保障的立法与法律体系
从世界各国的情况看，完备的社会保障制度的建立，都是立法在前。有关法律完备了，社会保障制度才能建立和完善。最早建立社会保障的是德国，从1881年到1889年间，议会相继通过了一系列有关社会保障的法律、法规。包括疾病保险法、工伤保险法、灾害保险法、老年与残疾保险法等。随后议会依法批准由国家建立健康保险计划、工伤事故保险计划、退休金保险计划。完备的法律体系支撑起德国一个完备的社会保障制度。从此，现代意义上的社会保障在世界各国纷纷兴起。英国于1908年、法国于1910年、瑞典于1913年实行了社会保障。美国1935年颁布了《社会保障法》后，各州先后建立了社会救济制度、社会保险制度、社会福利制度。社会保障制度通过立法来明确赋予公民参加社会保障的义务，以及公民在年老、疾病或者丧失劳动能力、失业等情况下，有从国家获得生活保障的权力。在操作中如何具体体现和调整这一权力与义务的关系，也是通过专门的法律来加以规范，并针对具体情况分别予以立法。
在我国民族地区建立、健全社会保障体系，要体现普遍性与选择性相结合的原则，即公平与效率相结合的原则。效率主要是由市场机制来实现，公平则主要由政府政策来实现。中央政府是承担调节地区间利益分配的唯一角色，要真正做到“合理调节社会分配关系”，只能由国家和各级政府通过立法和法律的保证来实现。因此，民族地区社会保障的立法是21世纪发展的需要和市场经济的要求。研究少数民族地区社会保障法律体系建设问题的基本目的在于：总结我国社会保障立法正反两方面的经验，深刻认识少数民族地区不同类别、不同层次的社会保障法律规范的性质、特点、作用及其相互间的内在联系。同时比较研究和借鉴外国社会保障立法的成功经验，寻求科学的立法方法和途径，提供具有说服力的科学依据。加快立法速度，缩短立法进程，根据少数民族地区改革开放、消灭贫困、共同富裕的实际需要和可能，分别轻重缓急，找出强化社会保障立法的新路子，尽快建立起具有中国社会主义特点、适合少数民族地区实际的比较完善的社会保障法律体系。
民族地区社会保障的法律体系应由三个层面来建构：
一是国家应尽快制定《中华人民共和国社会保障法》。这是一部基本法，它应对社会保障的对象、范围，公民享受社会保障的基本权力和义务，社会保障基金的筹集和管理，社会保障机构的设置，国家与各级政府及法人组织应承担的责任和义务，紧急状态下的社会保障，侵犯公民社会保障权利行为应负的法律责任，以及社会保障实施的监督等问题，作出明确的法律规定。在此基础上，国家还应制定《民族自治地方社会保障法》，着重规定国家对民族自治地区社会保障应承担的责任，民族自治地区应享受的特殊待遇，民族自治机关在制定和实施社会保障制度中享有的自治权等。就民族地区而言，《民族自治地方社会保障法》也具有基本法的法律地位。
二是民族地区制定社会保障的具体法规。制定的法律依据是《中华人民共和国社会保障法》和《民族自治地方社会保障法》，制定的实践依据是民族地区具体的社会、经济情况。如《社会保障条例》、《社会福利条例》、《农、牧区社会救助条例》、《优抚安置条例》、《社会保障基金筹集条例》、《民族地区接受国际、国内社会保障捐赠条例》、《农、牧区少数民族医疗保障条例》、《民族地区自然灾害救援条例》等。这些条例由省级自治机关的人民代表大会制定，作为民族地区社会保障的地方法规。
三是社会保障实施细则。由各级自治地方的人民政府制定，应具有规范性和可操作性的特点。如：《社会保障基金管理授权条例》、《社会救济实施细则》、《社区自愿服务团体规则》等等。
总之，民族地区社会保障法律体系建立之日，才是民族地区社会保障体系建立、健全之始，任重而道远。