从代议民主制到参与式民主制——网络民主能否重塑民主治理，本文主要内容关键词为：民主论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C931〔文献标识码〕A〔文章编号〕1005-3492(2007)03-0119-04
纵观人类历史，民主曾在氏族或部落的层次上存在过，古希腊在城邦国家层次上创立了直接民主。但古雅典的直接民主制的辉煌很快就陨落了，在接下来漫长的历史过程中，人类都生活在非民主的制度中，直至17—18世纪的英国革命、北美革命和法国革命摧毁了传统的等级制和个人专制的社会结构，民主才得到了再生。以代议制形式存在的政治民主的基本框架形成于17-18世纪的西方社会，在西方已经有数百年的历史，并经历了从传统的代议民主制(议会主导代议制)到行政集权民主制(行政主导代议制)的发展。自20世纪80年代西方社会进入信息社会以来，代议民主制遭遇了严重的政治危机，网络民主被视为挽救代议政治危机的一种补救办法。网络民主能解决代议民主制所遭遇到的危机，重塑民主治理吗？本文通过对现代民主制的三种形式即传统的代议民主制、行政集权民主制、共同参与民主制(网络民主制)的解读，对此进行分析。
一、现代代议民主制——从传统的代议民主制到行政集权民主制
现代民主是以代议制形式存在的间接民主，它的基本框架形成于17-18世纪的西方社会，是工业社会的产物。代议民主制度的基本内涵就是人民通过他们自己选举出来的代表制定代表民众利益的法律，然后通过法律实施管理。以代议制形式存在的政治民主在西方已经有数百年的历史，并经历了从传统的代议制民主制(议会主导代议制)到行政集权民主制(行政主导代议制)的发展。
1.传统代议民主制的特点
传统代议民主制具有以下特点和内容：①议会至上的代议制政府。由于封建君主专制王权对社会的严重侵害，传统民主思想家对行政权力都存在疑虑，传统代议制民主强调议会在国家政治制度中的核心权力地位，认为议会是代表人民意志和利益的主要工具。比如英国的政府内阁是由议会多数产生的，并受议会的监督。国家最高立法权属于议会，内阁是议会所制定的法律的执行者。内阁一旦失去议会的信任，就要倒台。②普选制是代议民主制实现的基础。普选意味着任何选举制度与实践都不能受选民的性别、种族、宗教、政治立场、经济状况和文化程度的限制，选举必须是定期的、公平的、自由的。普选制的本质意义在于使人民主权原则落到实处，它意味着只有公民选举产生的政府才具有合法性。虽说普选权的实现经历了漫长的历史过程，直到20世纪，普选制才在西方国家陆续建立，但普选制是代议民主制的基础。③“保护型”的民主。传统代议制民主是建立在有限政府的原则上，强调个人的自由和权利应受到保护，使之不受来自国家和社会其他成员的侵犯。所以这种民主也被人称之为“保护型民主”[1]。传统代议制民主的制度设置围绕着保护个人自由和对政府权力的制约而进行，强调分权和法治。分权的目的是为了权力之间的相互制衡，防止权力的滥用和腐败的发生。法治要求对国家权力和政府权力的运用必须依照明确的法律，而不能由掌权者随心所欲地进行统治。
2.传统代议民主制的衰弱
传统代议民主制的政治哲学基础是小政府理论，民主政治的主要功能是限制政府滥用权力，防止政府行为不轨，保护公民的自由和权利。但随着资本主义的发展和市场缺陷的逐渐暴露，社会政治力量的配置和国家政府的权力结构发生了相应的重大的变化，西方传统的代议民主制度受到了严峻的挑战。在政府行政权力与国家其他主要权力形式的关系上，20世纪几乎所有的西方民主国家都发展了强行政，政府行政权力逐渐发展成为国家权力体系中最主要的一种权力形式，行政集权民主制基本形成，主要表现是作为行政首脑的首相或总统的权力的扩张。
传统代议民主制度衰弱和行政集权民主形成的原因是：①行政集权民主制的产生是垄断资本取代自由资本统治地位的产物。垄断代替自由竞争，要求国家权力高度集中，要通过削弱议会的传统权力来加强政府的地位和作用。②在科学技术高度发达，社会化大生产日趋复杂的现代社会条件下，议会民主制不能适应现代政治的发展：一方面立法的速度跟不上时代发展，另一方面立法者的素质无法完成专门化的任务。③现代社会的发展为行政机构的扩张提供了可能。随着社会化大生产的发展，阶级分化与阶级矛盾的增加，民族国家国际竞争的日趋激烈，政府职能急剧扩大。此外，行政机构自身也具有组织规模庞大、知识和技术上的优势、信息的垄断、直接掌握和运用资源的便利条件以及对事变反应相对快速等优势。
3.行政集权民主制的特点
与传统的代议民主制相比，行政集权民主制具有以下新的特征：
①行政主导的政治体制。在国家各种政治权力形式的相互关系上，尤其是在立法权力和行政权力这两种最主要的权力的相互关系上，行政权力成为主导性的权力。例如美国的三权分立制度已经演化为一个行政主导的强总统制。首相主导是当代英国政府体制的最典型的特征，以至有学者认为，英国的首相是选举出来的独裁者。②制度安排中强调政府能力和政府的有效性。传统的代议制民主关注的是如何限制政府权力，防止政府权力越轨和保护公民的权利。而行政集权民主制的着眼点在于如何提高政府的决策能力和行动能力，是一种“可治理型的民主”。[2] ③团体政治的空前发展。行政集权民主过程中民主的互动是各种组织起来的利益之间的互动，普通公民的利益是由组织来代表的。传统的原子社会被无数个相互交叉的组织构成的团体社会所取代，团体主义取代个人主义，团体政治成为政府政策过程中一种主要的影响因素。④实行建立在严格的官僚组织模式基础上的公共行政模式。官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。行政官员是一些政治中立和无个性特征的事务性和技术性官员，执行政策而不参与政策制定。
行政集权民主制取代传统的代议民主制，并不意味着传统代议制民主的各种价值在行政集权民主制中已不再发挥作用，应该说行政集权民主制是西方的民主政治得以实现的另一种形式。在这种民主制中，代议制的外壳仍然存在：作为民意机构的议会仍然保留了制定正式法律、批准预决算、控制和监督高级官员等重要权力；行政首脑仍然需要通过一定的选举产生，民主产生的行政首脑对各级行政官员拥有控制权。更为重要的是：作为民主主要成果的宪法具有至高无上的地位，宪政为行政集权划定了性质及其范围。
二、代议制民主模式面临的问题
1.代议民主制的局限
无论是议会主导的传统代议民主制还是行政集权民主制尽管在理论上确认了人民统治的原则，但在实际操作上则是间接的民主。间接民主制存在的理由是：与古代希腊城邦相比，近代民族国家无论是地域还是人口都有明显的扩大，人们直接参与政治在实际操作上是不可能的。所以代议民主制被解释为民众在不可能直接参与决策的庞大而复杂的社会体系中如何实现民主理想的一种实际办法。
但代议制民主并非是无懈可击的。即使是在西方，对它的批评也没有间断过，认为它不能也不可能体现人民主权的实质，是一种初级的民主，是一种因直接民主一时不具备实现条件而采取的不得已的、凑合的权宜之计。代议制民主的局限之处在于：公众政治参与的间接性和有限性以及民主的精英性。代议民主制度的基本内涵就是人民通过他们自己选举出来的代表制定代表民众利益的法律，然后通过法律实施管理。这种制度的缺点就是公民只有选举代表的权利，对涉及他们切身利益的重大事务却不能直接参与决策，政治精英控制了政治决策过程。在代议制民主下，人民的作用不过在于产生一个政府，选出社会精英来治理国家。在精英与民众之间，权力的分配不可能是均等的。代议制民主的这种间接、有限、精英的特性导致了公民普遍的政治冷漠与低程度的政治参与的情形，公民对政治参与的热情与兴趣不高。
2.行政集权民主制受到的挑战
除了作为一种间接民主制所存在的局限之外行政集权民主制还有其明显的局限性。这集中体现在行政官僚制形式上的理性、严格和等级制导致的官僚与民主之间的矛盾和冲突。行政官僚制是以下组织结构、管理方式和组织文化三位一体的结合：在组织结构上是一个高度集权、等级森严、自上而下垂直控制和管理的官僚科层等级制度；在管理方式上以专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化为特征；在组织文化上具有重视契约、规则的理性精神。这使行政官僚制在实践上产生了与民主精神相悖的局面：①民主所要求的平等价值被严格的行政等级所窒息；②行政集权的灵活应变特点被行政体制的墨守成规、思维僵化所窒息；③行政集权过分强调行政效率和政府生产力，而忽视了由此导致的社会不公平的后果；④在民主运作中，对民众负责的是民选官员，而对民众做出回应的却是行政官员。行政官员与民众之间的责任链条，不仅是间接的，甚至还是断裂的，因为行政官员与民选官员之间存在着政治中立的关系。政治领袖对行政的控制在严密的科层官僚制中往往化为虚无，反而沦为行政所实际支配的傀儡。
进入20世纪80年代以来，西方发达国家从工业社会进入信息社会，以信息为基础的新文明改变了原有的政治、经济和社会运行方式，世界政治、经济、文化的巨变给官僚制带来了前所未有的挑战，使它与时代发展不适应的方面日渐暴露：①过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视社会环境对组织的影响，使组织缺乏适应社会发展变化的能力，并压抑组织成员的个性发展和情感交流。②政府官僚体制过分崇尚专业化、缺乏灵活性与应变能力，引起了低效率、官僚主义、政府规模膨胀等问题，国家财政负担加重，民众对政府的信任危机日益严重。③现代社会网络信息技术的发展与冲击：一是陈旧的层级管理和控制系统照章办事、循规蹈矩地履行职能已无法满足信息时代公众对政府提供个性化、柔性化、多元化的公共服务的要求；二是信息时代的来临和网络技术的高速发展打破了长期以来政府对公共信息的垄断并要求政府对迅速变化的经济和社会作出反应。
以上说明，行政集权民主制在社会转型和技术变革中出现了不符合社会发展的情形，产生了官僚制的政治危机。不过，信息社会里新的通讯手段“因特网”的出现为民主提供了新的动力源泉，一种新型社会民主政治形式——网络民主出现了。人们对网络民主的发展前景给予了很高的期望，认为借助于网络技术，真正的直接民主可以取代代议制民主在巨型邦国中实现，一个民众充分参与的高度民主社会可以实现。
三、网络民主制——共同参与式民主制
1.共同参与式民主制的含义
代议民主制通过两百多年的政治实践，解决了统治规模问题，能够在公民众多、疆域广大的国家实施。但是，间接民主具有内在的缺陷，在实践上往往为少数政治精英所把持，在操作中还容易为金钱所操纵。所以对间接民主制的批评一直没有间断过，无论是现代民主先驱的卢梭，还是马克思主义的经典作家，都主张人民自己掌握权力，实行直接民主制。
针对代议民主制下公民普遍的政治冷漠与低程度的政治参与，帕特曼和麦克弗森等人提出了参与民主模式。认为公民只有直接不断地参与社会与国家的管理，自由和个人发展才能充分实现。共同参与式民主制就其本意而言，就是直接民主制。人们习惯上将代议民主制下公民各种形式的直接参与都视为参与制民主，主要的形式有“公民创制”，“复决”，“罢免”等。共同参与式民主制在历史上、局部上都曾出现过，并不是创举。但由于传统的人类传播信息技术手段的限制，“屋子装不下”的问题难以解决，在国家层面上的直接民主制已经消失了二千多年。用公民普遍参与的参与式民主取代代议制民主需要两个条件：其一，个人信息化程度的提高；第二，社会信息通讯网络性能的提高和使用范围的普及。而网络政治传播的技术手段使这两个条件得到了满足。网络这种信息传播手段能使人们的参与式民主在更大的范围更普及地、经常性地使用，人们用“电子民主”、“网络民主”等来称呼以网络传播技术为基础的新的共同参与式民主制，它是试图挽救代议政治危机的一种补救办法。下面就这种网络民主与代议制的民主政治作个比较。
2.网络民主制的优势特点
与代议制民主的间接、有限、精英的特性相比，网络民主具有直接性、平等性、便捷性等特点：网络使更多的人通过参加电子市政厅会议或通过电子邮件等方式直接与官员对话、向政府提出某项要求和建议、参与政府的某项选举和决策，而无须由别人来代表自己参政议政；网络创造了全新的、平等的、没有强权和中心的信息空间，在互联网上所有人参与政治的机会是均等的，任何人只要具有必要的设备和入网的手段都可以发表言论，参与讨论；政治事件的发生、你的意见、政治家的态度以及政府决策和相关的表决结果，一系列与政治有关的活动和内容，在网络上都是以光速在传播的。
网络民主具有的直接性、平等性和便捷性等特点使其与代议民主制相比，具有以下优点：①网络民主为公众的政治参与营造和发展了新的公共空间。在公民如何参与政治交流、影响政治进程方面，德国著名哲学家哈贝马斯提出了“公共空间”的重要概念。“公共空间”是指在相对独立于国家政权之外的公民社会中，各种利益团体可以就关系自身利益的问题进行广泛的政治辩论、交流，从而影响政治进程。网络媒体极大地延展了公共空间。网络传播的特性使以往在传统大众传媒无法实现的个人表达自由和言论自由得到展现，从而分解了传统媒体的话语权。网络媒体的快速与公开特性，为不同社会群体利益诉求的提供了一个表达渠道。目前在中国新闻媒体或政府网站中的论坛，如人民网的“强国论坛”、新华网的“发展论坛”、“统一论坛”、外交部网站的“外交论坛”等，都颇具影响力。②网络民主为公众的政治参与提供了新的途径与方式。传统的政治参与仅限于投票、官民个别接触或信访等几种简单的途径，并且在很大程度上依赖于报纸、电视、电台等传统的信息传递渠道。而网络技术则大大改善了政治参与的这种状况。公众通过电子邮件(Email)、公告板(BBS)、讨论组(Usernet)和网络会议(Conference)等方式参与政治生活。③网络民主提高了民众政治参与的兴趣和能力。政府上网突破了传统媒介由于时空间隔而造成的信息传输的种种障碍，为民众的政治参与提供了更加便捷的渠道；政府上网引发的教育革命使更多的民众能接受更好的教育，提升了民众政治参与的能力；网络的开放性和平等性也极大地激发了民众政治参与的热情。美国俄勒冈州最近的一次参议员选举允许通过邮件进行投票，结果投票率达到67％，几乎达到了近20年来非总统选举中参议员选举的两倍。
四、网络民主制能否重塑民主治理
与传统的民主相比，网络民主的确有许多优势，它突破了传统民主在地理上的局限、信息沟通方式的局限、信息获取途径的局限。但我们在看到网络对民主政治发展积极推动的同时，也应看到网络对民主发展可能造成的消极效应。
1.数字鸿沟导致的政治参与的不均衡性
人们利用互联网参与政治需要一个前提：参与者有上网的能力并懂得如何收集、分析、利用信息。事实上，在现实生活中人们利用网络获取信息和利用信息的能力是不平等的。信息时代存在一个不容低估的难题——数字鸿沟问题，即由于性别、阶层、收入、年龄、学历和居住的地理区域以及个人兴趣习惯的差异，使得人们在接近、使用信息等机会上产生差异，导致信息富有者和信息贫瘠者的社会分化。
信息富有者和贫瘠者的社会分化导致了人们政治参与能力的巨大反差，从而使得人们的政治参与呈现出不均衡性。这种不均衡性体现在以下几方面：首先，网络民主的选民只局限于有实力使用网络的人。其次，网络民主的选民只局限于有能力使用网络的人。第三，网络民主只局限于偏好于网络的人。网络民主，应该是所有相关人士通过网络参与公共事务讨论和决策，而不应该是有机会、有能力并且用得起网络的人士参与公共事务讨论和决策。有学者指出：如果让一部分网民来替代其他人来讨论和决策，这就类似历史上曾存在过的贵族民主即有产者代替所有人决策的有产者民主，其局限性比当今社会普遍实行的代议制民主还要大。这种民主不应该叫做网络民主，而应该叫做“网络贵族民主”。[3] 这说明，网络技术尽管为实现普遍的直接民主提供了技术条件，但只要数字鸿沟的存在，那么就不可能有真正的平等民主。
2.网络信息的无限性和可操纵性有可能导致民主的非理性
上网者以低廉的代价就可以在广大的范围发布信息，在某种意义上都可以成为全球范围的媒体制造者，因而网络信息具有无限性。所以有人说，网络空间已经变成了不需要护照、没有边防检查站、出入境畅通的“数字化王国”。[4] 面对网络信息的海量递增和信息传递渠道的极度多元化所造成的“信息轰炸”，相当多的公众是缺乏驾驭信息风暴的能力的，甚至没有足够的时间和精力去消化这些信息。除了“信息轰炸”外，还存在大量的“信息伪造”，导致其缺乏权威性和公信力。据调查表明，人们最信任的媒体依次是报纸、广播、电视和网络。在信息传播时代，网络媒体作为新媒体与传统媒体相比，在拥有公信力上还存在一定差距，这是因为“网络信息的发布者通过网络上载信息，从登陆到发布，都是由服务器自动完成，不受到像传统媒体里编辑那样的内容审核(当然，传统媒体也存在信息失真的状况)，这势必无法对信息的发布者、信息的真实性等进行监控，其信息的可信度也就无法保障。”[5] 面对海量的信息再加上真假难辨，人们开始反思这个建立在新技术基础上的“虚拟的广场议政”，究竟在多大程度上公平地反映了民众理性的呼声。
3.网络政治中政治参与的非规范性可能导致的政治不稳定
网络政治民主具有强大的优势和力量，但我们也需看到网络民主潜藏的巨大危险即网络中政治参与存在的非规范性可能导致的政治不稳定。美国政治学家亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中用“政治参与/政治制度化=政治动乱”的公式来说明，当一个国家的政治制度化还不够成熟时，失去控制的政治参与必然导致政治动乱的来临。互联网的虚拟性和开放性有可能促成非常规政治参与，尤其是非法参与的扩大。网络空间有可能被真伪难辨的信息垃圾以及有意制造的政治流言和谎言所充斥。当政府无法以其信息发布的权威性来有效地控制信息的真伪时，那么对政治稳定的危害是不言而喻的。此外，网络容易形成的情绪性民主也具有潜在的危险性。当民众的利益和国家的利益出现不一致时，民众一般会倾向考虑自己的利益；一般的公众与民选代表相比具有易情绪化的特点，他们相对而言缺乏理性，网上投票或网上参与，使得公众自由表达自己的各种看法，国家决策一旦为大众情绪左右，就会产生不利的后果。
总之，网络民主的确有许多优势，它突破了传统民主在地理上的局限、信息沟通方式的局限、信息获取途径的局限，提高了民众政治参与的兴趣和能力，较好地体现了民主的理性价值，但它同样不能成为国家形态。网络民主制只是部分地取代了代议制民主的功能，在某些方面改变了代议制民主的功能和运作方式。不论今后公民政治参与借助网络传播技术有多么发达，象古希腊城邦那样的直接民主制都难以再现，换句话说，代议制政府不是最理想的民主制度，但它是最现实的民主制度。
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