论我国地域型与城市经济型政区，本文主要内容关键词为：政区论文,经济型论文,地域论文,论我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 地域型与城市经济型政区是我国目前行政区域划分上的两种主体区域形式，这既同历史遗传因素有关，又同当前经济发展状况相吻合。它们今后如何存在和发展，是由经济基础决定的：1.随着改革开放和商品经济发展，地域型政区应不断向城市经济型政区转化；2.地域型政区存在是一个长期过程；3.经济区应力求与行政区的统一和协调。
关键词 地域型政区 自然地理区域型政区 军事政治区域型政区 城市经济型政区
政区是国家为便于管理和行使各种职能，参照地理条件、民族分布、经济联系等状况进行的各级管理区域划分。实质上在国家政权确立稳固后，各级政区的最根本社会职能是发展地域经济、促进生产力的发展。科学地确定行政区域管辖范围，在改革开放、大力发展经济形势下更具有重要意义。
在当前情况下，政区形式如何发展，笔者认为：地域型与城市经济型政区的合理并存和随着商品经济不断发展，现代化程度加深，地域型政区应不断向城市经济型政区过渡。
地域型政区是在以农业经济为主体的社会里用等级不同的区域来划分的行政管理区。在我国当前阶段主要表现为从历史上继承下来的省、地、县三级政区制。
城市经济型政区是在经济较为发达的以工商业为主要经济基础的经济地域，因乡村与中心城市经济联系的相互需要，发挥城市对乡村经济带动作用，加强城乡经济网络一体化结合，而实行的市管（带）县和县改市体制。
一、地域型政区沿革及作用
在我国以农业经济为主体的封建社会里，政区都是地域型的，辽阔疆域和众多分散人口是用等级不同的地域来划分的。据二十五史地理志记载和《中国历史地图集》各个朝代全图分析，起自于春秋战国时的郡县，唐宋时的道、路，元代以后的行省，直到今天，总的来看，政区划分多为地域型，政区界线基本有两种形式。
一是“山川形便”，以自然界山川为区划边界，即行政区管辖范围与自然区相对吻合。自然区就是自然地貌及环境各要素，如水文、原隰、气候、山脉等在地球表面的结合上存在明显地域差异，人们根据地域综合体之间的相似性及差异性对人类生活的地表空间进行区域划分，从而形成自然区。
秦汉时期的一级政区郡，多同自然区相融合，且多以肥沃自然平原为核心。如内史同关中平原，南阳郡与南阳盆地，太原郡与太原盆地，河东郡与汾河下游平原，南海郡与珠江三角洲。对较大平原又多一分为二或更多，四川盆地析置巴、蜀二郡，河套平原析置云中、九原二郡，华北大平原析置临淄、东郡、薛郡、东海、砀郡、泗水等等。唐宋时期的道、路制亦多同秦汉，以自然区划界者占绝大多数，如河南道、河东道、河北道、山南道、江南道；河东路、淮南东路、江南东路、江南西路、成都府路等，正如名称所示，以自然地理区界为政区界线。从目前我国现行省界来看，符合自然地理区域界线者很多，如陕西、山西以黄河为界，河北、山西以太行山为界，福建、江西以武夷山为界，甘肃、青海以祁连山为界等。由于自然区与行政区的相对吻合，“山川形便”自然为政区界线。
二是为防割据实行军事政治区域型政区，政区界线有意犬牙交错，打破自然山川界线。行政区划具有浓厚政治行为，自然地理因素不是决定政区划分唯一因素。在我国历史上，各个王朝为了巩固统治之需，防止地方势力据险割据，以抗中央，在进行政区划分时多采用军事政治区域型。秦始皇二十五年（前222年）所置长沙郡向南伸入岭南地区，达今两广之地，以防割据。秦末汉初时赵佗及其后代以五岭为北部门户，在岭南实行割据90余年，恰好证明秦始皇的正确决策。这种军事政治区域型划分法，汉、唐、宋各朝亦常有之，尤其是在边远地区。若将封建社会前后对照比较，元代以前政区划分多重自然区，军事政治区域型的犬牙交错制所占比例不足1/3。
蒙古族建立元朝后吸取了历代地方军阀据险割据，对抗中央的教训，十一行省划分完全打破自然地理区域，纯属军事政治区域型。秦岭自古以来为四川盆地之屏障，元将秦岭以南划入陕西行省，使四川行省北向门户洞开，无险可守。河南行省辖境相当今豫、鄂、皖、苏四省部分之地，北部省界西段位于黄河中游划河而治，东段则在黄河下游北部沂蒙山区南麓与中书省为邻；南部省界直伸长江下游与江浙、江西行省隔江相望，但在长江中游又将宜昌、沙市一段江南地区划归河南行省管辖，使江南各省不倚长江之险而割据称雄。其他各省域划分与上举二例基本相同。正如《圣武纪》卷12所记，“合江南江北为一而长江之险失，合河南河北为一而黄河之险失，合湖南湖北为一而洞庭之险失，合浙东浙西为一而钱塘之险失。汉中隶秦，归川隶楚，又合内江外江为一而蜀之险失”。元朝在省域划分上采取的这种军事政治区域型，虽然有效避免了分裂割据，维系200多年有效统治，但人为破坏了自然区完整与统一，影响了经济发展。明清时期省级政区虽多有变动，但省域划分仍未摆脱元代胎模。
全国解放后对省级区划作了较大调整，矫正沿革下来省制地域划分上的不合理性，恢复其固有性质和作用，适应新时代需要，对稳定社会，建设新生的社会主义国家，摆正中央与地方关系等方面起了不可忽视的重大作用。但地域划分上的不合理因素直到现在并未完全消除。
地域型政区两种界线划分形式之所以在我国沿续2700多年，表现出巨大存在价值，自有其历史的合理性。从经济角度看，是“社会经济形态决定行政区划”地域形式客观规律的反映，与占优势的自给自足自然经济相适应。分散的以家庭村落为单位的小农经济决定了地域型政区的长期性、稳定性、封闭性。从政治角度看，它是适应皇权专制统治需要，不仅强化了中央对地方的控制，而且理顺了地方政区的上下关系，使国家行政层次和秩序合理化，成为密不可分的整体。其主要功绩表现在有效统治和凝聚力上，防止地方割据，保障了拥有亿万人口和众多民族的中华大家庭聚而不散和疆域辽阔的国土不可分离。而社会进入当前改革开放，商品流通不断加快，在宏观和微观上更加具有多环节复杂动态联系情况下，历史时期沿袭下来的不符合自然经济区域的行政区划，究竟应如何发展，下文再谈。
二、城市经济型政区兴起及作用
城市经济型政区的萌芽，在我国漫长的古代社会中即已出现。
随着古代社会政治、经济、文化的发展，形成了各级不同的政治统治中心——国都（有时不止一个）、州、郡、府、县等治所，古书称其为：“自邦国至都鄙莫不有建置，特大小繁简不齐耳”。这种自上而下各级不同的政治中心，在一定程度上就是不同地域范围的经济中心，一般都具有一定的地理条件和区域经济基础的。《管子·揆度》篇说：“百乘之国，中而立市，东西南北度五十里。千乘之国，中而立市，东西南北度百五里。万乘之国，中而立市，东西南北度五百里”。战国时尉缭子曾言道：“量土地肥硗而立邑建城，以城称地，以地称人，以人称粟。”（《尉缭子》卷1）其意为要根据土地肥瘠情况来设邑建城。建城要与土地情况相适应，城邑大小要与人口多少相适应，人口多少要同粮食供应相适应。
封建社会的国都选择则典型说明了与周围地域的关系。秦统一全国，建都咸阳后，把位居京畿周围地区的关中等地同国都咸阳划为内史。内史既为政区名，又为官名，掌管国都及周围地区，治所咸阳，领县达37。西汉武帝年间在国都长安周围所划分的京兆尹、左冯翊、右扶风三辅之地，其作用、性质完全类同于秦内史。三辅同治长安城，京兆尹还兼有长安市长的职能。唐代国都长安及附近地区被划为京畿道，治长安城，辖区达46县以上。元代中书省既为中央首脑机关，又兼辖今河北、山西、山东腹里地区。明代位于南京和北京的南北二直隶。清代的直隶省以及在北京周围地区设立的顺天府，顺天府尹辖19州县，府尹列为京卿。所有这些京城及周围地区划在一个行政区体内，统一管辖，目的在于通过行政力量使乡村为京城服务，保证京城物资、经济的来源和消费。这正说明了古代立城建都与区域经济基础的具体依存关系。
以上这些区域范围中的乡村为城市服务，供给中心城市物资所需的经济腹地可视为早期城市经济型政区的雏型。不过那时的城市经济腹地内涵与我们今天城市经济网络型政区有所不同。前者是因封建社会的自给自足、商品经济极不发达的经济基础下，通过行政力量，结合一定的地域关系而成，只是单纯的乡村为城市服务，城市完全属消费型的。后者是因商品经济的发展，生产力水平提高，城市为生产型的，城市需要乡村，乡村经济发展离不开城市，城乡经济发展互为补充和依赖，相互间关系主要是靠经济纽带来联系，而不是靠行政的力量来维系。
依靠经济纽带联系的城市经济型政区在我国正式兴起，是进入现代社会以后因经济结构发生变化，在工商业发达，人口密集的地域型政区中首先形成了新的独立管理城市后而出现的。旧的地域型政区管理形式不能适应城市管理机制和运转模式。从本世纪初开始，市作为行政管理区划名称出现，将市从原来政区辖境中划分出来，成为政区的一级，或与省相当而成为直辖市，或与县相当而成为省辖市。1914年北京成立了“京都市政公所”，1921年广州设“市政厅”，1925年正式设立广州为省辖市。1926年在汉口设立特别市，次年又确定南京、上海为特别市。到1929年时设有与省级相当的六直辖市：北京、天津、上海、西安、青岛、南京。
全国解放后随着工业化、现代化迅速发展，新城市不断增多，并随着经济实力的不断增强，城市的性质和作用越来越受到重视。经济现代化过程，实质就是城市化过程。为进一步真正发挥中心城市在经济建设中的龙头作用，新型的地方行政体制——市管县这一城市经济型政区逐渐形成，这反映了由自然经济到商品经济的变动。
我国市管县体制最早产生于建国初期的大连市辖金山、长山两县；杭州市辖杭县。到1958年时随着大中城市经济实力巨增，江苏省的宝山、嘉定、上海三县划归上海市管辖，以后各大城市相继效法。1959年全国人大常委会通过《关于直辖市和较大市可以领导县、自治县决定》，以法律形式确认了市管县这一城市经济型政区体制。1960年全国有领县市52个，辖县243，约占当时全国县数1/8。辽宁、河北两省撤销专区，全省统一实行市管县，这一阶段为市管县发展较快时期。1961至1964年因暂时经济困难，市管县停止发展并不断裁减。1966年全国辖县市25个，辖县72。1967至1976年十年动乱期间，市管县体制发展缓慢，步履维艰。1978年十一届三中全会后随着改革开放和商品经济活跃发展，尤其是1983年党中央、国务院充分肯定了辽宁省在经济发达地区实行市管县体制的经验，又批准了江苏全省市管县体制，从此全国各省、自治区都扩大了试点，出现市管县新高潮。地级市由1978年的99个发展到1992年底的191个，增长了一倍多；县级市由91个发展到323个，增长了两倍多；市的总数由193个增加到517个，14年增加了324个，为1978年前设市总数的2.5倍。①
市管县和县改市这一城市经济型政区体制是经济发展的产物。改革开放十多年来，农村农、工、商业的发展，一方面使农村经济急需获得城市在技术力量、经济信息、财力支援等方面援助，对城市依赖大为加深；另一方面城市的工业生产、开放式经济发展迫切需要将自己的经济力量辐射到农村腹地，保障城市的市场、劳务、原料及副食品供应，以获得新的活力。城乡一体化反映了商品经济条件下城乡关系的辩证依赖规律。市管县的不断增多正是这一客观经济规律作用下的产物，对我国经济迅猛发展起了助产婆作用。1979至1989年国民生产总值由3588亿元增加到15789亿元，增长了304%；工业总产值由4237亿元增长到21880亿元，增长了416%。②应该说这一成绩的取得正是改革开放、经济和社会大发展的结果，亦是市管县这一上层建筑领域适应经济发展规律，对经济发展促进的产物。
三、两种政区转化与并存
地域型政区与城市经济型政区为我国当前计划经济向市场经济转换过程中两种主要行政区划形式。随着商品经济不断发展，城市发育成长，现代化程度加深，地域型政区将不断向城市经济型政区转化，这是经济发展决定上层建筑的必然规律。当前如何求得两种政区的合理并存与发展转化，各自发挥其促使经济发展的作用呢？
1.认真做好地域型政区向城市经济型政区的转化工作
对此问题首先必须从指导思想上明确城市是国民经济纵向和横向发展的结合部，是发展社会生产力的动力区和主要体现区。作为一个省或自治区先应从政治、经济和社会发展的角度以及现在城市的位置状况，全面研究设市总体规划，注意空间布局、梯度发展。如一个省要设立多少大城市、多少中等城市和小城市，如何分布，各个城市有什么特色及发展方向，只有在全面研究论证的基础上才能增加科学性。并随着经济发展，逐步形成大、中、小相配套，各具特色的城市网络。
任何一个城市的兴起都是区域经济发展的产物，它在空间上是一个经济中心。在转化过程中核心问题是所管（带）县范围和城市经济实力。对中心城市应首先健全和尽快完善城市综合功能及基础设施。要做到这一点必须逐步建立以经济区域内中心城市为核心，以小城镇为纽带，广大农村集镇为基础的不同层次、不同规模，各具特点的网络型经济区域城镇体系，使小城镇经济发展为中心城市服务，尽力培植，使其充分发展，先走一步，真正具备管（带）县功能。
再则根据中心城市经济实力辐射区和与城乡经济联系状况，科学合理确定带县范围，这是至关重要问题，对此国务院早已有明文规定。但自改革开放，实行市带县体制后在这方面存在问题较多。总体说来，缺少科学设市标准体系，缺少设立模式深层探讨，在推行这一体制中多采取简单的地市合一形式，出现了带县问题上的一刀切，原来地区管多少县，新市就带多少县。从我国市带县数看，少至二三个县，多则八九个县，平均达5县以上，带县范围普遍偏大，且从地域划分上也不尽合理。有些中心城市年工业总产值不足2亿元，财政收入数千万元，也带二三个县，这能带动县内经济发展吗？不但发挥不出优势，反而增加了市县矛盾，出现“小马拉大车”、“市吃县”等状况，严重干扰国家经济发展总体规划，反倒阻滞县内农、工、商经济正常发展。对带县范围一定应根据中心城市经济实力大小来确定，城市实力有多大，与周围县经济联系有多少，就带多少县，不可强求。
对已带县的中心城市政府部门来说，应从指导思想和服务管理方法上及时转换过来，树立城乡一体化观念，以平等互利的开放原则发展横向经济联系。切忌只把县作为城市副食品和工业原料基地，只重视城市工商业，忽视县乡工商业及农业生产与农村发展。切实加强对农村工作服务指导，发挥中心城市在技术、人才、资金、信息等方面优势来带动和服务农村，增强农村发展功能。县乡也应积极支援城市，这样城乡经济才能共同兴旺发达。但也要看到这种转化的长期性，对经济的依赖性，不是短期内人为所能解决的问题。
2.明确认识地域型政区存在还是一个长期过程
历史时期遗留下来的地域型政区在我国目前情况下继续存在，还有其一定的社会和经济基础。就当前商品经济发展形势而言，全国也未必等驾齐驱，同步发展，在占面积一半以上的西部地区和占人口3/5的多数中，仍然是纯粹从事农田作务的农业人口，经济来源主要是以农业为主体，所以地域政区在很长时期内不会失去作用。
经济区是处在不断发展过程中，因区内经济中心不断壮大以及交通网络的发展，其范围也会相应发生动态变化。行政区界线一经划定则处于定态状况，行政区与经济区只能力求基本吻合，不可苛求完全一致。若单纯强调通过调整行政区划来适应商品经济发展需要，那将会困难重重，永无至境，不可能全部实现。再则行政区划不仅关系到经济方面，而且涉及政治、文化、民族、社会心理各方面，具有“牵一发而动全身”特点，因历史遗传因素观念影响的存在，行政区适应经济区划分只有当经济发展到一定阶段，人们的思想、心理意识等方面达到统一认识后，才能依据经济发展规律需要自然形成。如海南从广东省划出成为一个独立经济特区，这是经济发展的结果，瓜熟蒂落，自然而然。从地域型政区管辖区域进行调整以适应经济发展需要，即行政区与经济区相统一，是一个长期过程，只能从各个方面积极促使经济发展，使其早日达到合理与统一。
收稿日期：1994-05-23
注释：
①《中国方域》1993年第4期。
②《中国方域》1993年第1期。