论政府行政行为的规范化，本文主要内容关键词为：政府论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国社会正处在一个伟大的变革与发展历史时期。从计划经济体制向市场经济体制转轨的历史过程，政府作为社会公共活动的管理主体，其行政行为也将经历一个从传统规范的逐步打破、废止到新规范的逐步塑造、建设和确立的过程。这是一个宏伟的创新过程，也是一个伟大的建设过程。如何在这新旧体制转型时期，有所摒弃，不断开拓，形成具有特色、符合国情的政府行政行为规范化理论框架，以配合改革的深化，指导实践，这既是历史发展的基本要求，也是行政管理学研究不容忽视与回避的迫切而具有战略意义的历史性课题。
一、政府行政行为概念的涵义
政府行政行为的概念有两方面的含义，一个是从行政法学的角度，行政行为作为一个法律术语。一个是从行政科学的角度，把行政行为作为一个行政学的术语。本文指的政府行政行为不是行政法意义上的行政行为，而是行政学意义上的行政行为。
行政学意义上的行政行为概念，最早出现于美国当代最著名的行政学家赫伯特·亚里山大·西蒙（Herbert Alexander Simon）1947年出版的《行政行为》一书。该书作为划分行政学传统派与行业派的里程碑，广泛运用心理学、社会学等其他学科的研究成果，开拓了行政学研究的新视野，为行政学研究提供了非常重要的决策研究途径，但是，对“行政行为”这一概念西蒙并没有作出具体的界定。1987年，美国E·R·克鲁斯克和B·M·杰克逊合著的《公共政策词典》一书对“行政行为”的界定是“实施法律和执行政策的活动。”
在中国，至今为止行政学界对“行政行为”的概念尚未形成一致的解释。笔者认为，行政行为，是指行政组织系统及其成员在公共行政管理活动中与外部环境的相互作用所形成的态度和行为，是政府作为一个抽象的组织的整体行为与代表政府某个机构出现的个人行为的有机结合。这个概念包括两层含义：一方面，具体的、不同层级、不同部门及不同公职人员集体或个人的单个行为都直接或间接地表达着政府行政行为的某些方面，构成一级政府整体意义上的行政行为。另一方面，政府行政行为是在特定条件下形成的，即在公共行政管理活动中与外部环境相互作用而形成的。这就揭示了政府行政行为，是履行政府公共行政管理职能的活动，由于它与外部环境具有相互作用的关系，因而，政府行政行为在履行国家行政管理职能、行使行政权力时就不仅仅是表达国家意志的单方面行为，而且还具有与外部环境的互动性，即社会性、群众性等。政府行政行为在整个社会行为体系中处于主导和核心地位，对社会与公民的行为有着导向作用。一般说来，政府行政行为愈有序、规范，社会的活动和社会的发展也愈有序、规范，社会中各种组织、各种团体和个人活动也会较为有序、规范，反之，则会导致社会活动的无序、混乱，甚至阻碍社会的发展。
二、政府行政行为规范化的现实意义
规范化就是符合一定的标准。在行政管理中，规范化起着将理论与实践相联结的重要作用——理论的构思通过规范化而在具体的行政管理中得以实施。然而，科学、完备的，具有内在自我完善机制的管理规范，只有在抓住行政管理的内外环境变化的大态势，抓住不同行政层次管理工作的实质，并从理论上加以阐明，才具有实践意义。
70年代末开始的改革和开放，把中国社会的发展推进到一个新的历史起点，在这一历史进程中，政府行政行为的规范化具有极其重要的意义：
首先，从社会的运行和发展来看。中国社会的大变革已引起了社会各种利益格局和社会关系的变化，社会各方面旧的约束力正在打破，新的约束机制还未健全。政府机构中的各个层面及个人也都受到变革的影响和压力，各种利益和机会的诱惑。一方面，社会在转型时期的运行与发展更依赖于政府行政行为的规范、有序，另一方面，由于行政权力和市场机制同时发生作用，政府行政行为在这一时期往往容易失范。政府行政行为的失范主要表现在以下几方面：一是政企不分的行政行为。有的地方政府仍直接办公司，从事微观经济管理活动；有的在机构改革中，将后勤部门转为公司，两块牌子、两个职能；有的将分流出的机关富余人员组建成与原机关业务相近的公司或企业；有的政府职能部门仍沿用传统方法千方百计控制企业领导层的人事权，外贸进出口权、各种审查权等，干预企业的经营管理。二是部门主义的行政行为。在政府角色转换和职能转变中，一些该下放的权力或迟迟不下放，或明放暗收。有的上级政府职能部门甚至通过各种渠道，施加压力干预下级政府中对口部门的职能转变。有的部门甚至以红头文件或其他合法渠道排斥阻挠公平竞争，部门垄断或行业垄断造成服务质量低下。三是地方主义行政行为。在发展地方经济的动力和利益驱动下，一部分地方政府的行政行为表现出地方主义倾向：生产原料的地方保护，商品市场的地方保护，经济诈骗的地方保护，假冒伪劣的地方保护，偷漏国税的地方保护，走私贩私及经济审判的地方保护等，严重损害了国家的整体利益，违反了国家的政策法令，导致了政令不通的无序。四是导致“寻租活动”的行政行为。部分地方政府通过行政手段对市场进行过度干预，使个别行业或部门从垄断或经济特权中得到了巨额“租金”，这种示范效益导致更多的人效仿，破坏了市场经济的公平竞争原则。五是严重侵害农民利益的行政行为。一些政府部门为了自身的利益制定文件向农民群众进行摊派，有的甚至层层搭车摊派，侵占了农民群众的正当利益，影响了农民发展经济的积极性。这些不规范的政府行政行为如任其发展，不仅导致官僚主义和腐败，损坏政府形象，误导和扭曲社会与人们的行为，而且将会给改革带来巨大的阻力，给社会的发展和进步带来严重的危害。因此，规范政府行政行为是社会运行和发展有序性的客观需要和基本保证。
再次，从我国体制转型的规定性来看。首先，我国的经济体制和政治体制改革是社会主义制度的自我完善，体制转型的基点始终立足于“自我完善”之上。因此，在转型的过程中，政府行政行为不可能也不允许以全盘推倒目前的管理关系为代价，否则只会欲速则不达，造成宏观失控的局面，政府行政行为的规范化便是必然要求和基本前提。其次，经济体制、政治体制改革是一个长期的系统整体化的改革过程，政府行政行为规范化的建设也要求在这一过程中得到实现。一方面，市场机制的引进和建立已经引起人们观念的变化，带动了社会的变革，为政府行政行为的规范提供了契机，促使政府对行政权力、利益重新认识和重新分配，以适应改革的系统整体化的推进；另一方面，旧的体系被打破并不意味着新的体系已经建立，传统规范的打破、废止也不意味着新的规范已经塑造、确立，这也正是目前普遍存在的政府行政行为失范的原因之一。因此，这就内在地包含着对规范化的客观要求。再次，体制转型是重大的社会变革，也是克服阻力的过程。改革的每一突破性进展，都会引起社会的振荡。政府作为公共行政事务的管理主体，有责任在积极推进改革的同时，通过自身行政行为的调整，使改革引起的振荡幅度减少到最低限度。政府行政行为规范化，正是具有自我完善机制的管理规范，因而，它在新旧体制转型时期可以既使旧体制中的合理部分得以继续发挥作用并在新体制中得到继承，又能使旧体制中的不合理部分得到必要的抑制，最后摒弃于新体制之外。所以，这种立足于“自我完善”机制之上的规范化，客观上是与我国体制转型的规定性相吻合的，在克服阻力的过程中，能起到一种积极的、有建设性的缓冲作用：既适应改革的需要，快速、主动地调整政府行政行为，又力图使社会公共事务管理有序、规范，减少改革的阻力，将改革所引起的社会振荡的幅度减少到最低限度，增强政府活力，达成政府行政管理目标的实现。这正是讨论政府行政行为规范化的现实意义之所在。
三、政府行政行为规范化的价值取向
任何一种管理理论，管理体制在实施中都在不同程度上需要使其规范化，符合一定的标准，这是由它本身所追求的相对稳定性所决定的。所谓自我完善的内在机制，即使政府行政组织系统随着外部环境的变化，在相对稳定的过程中，有意识、主动地对自身的构成要素、结构、功能、行为方式和政策等进行局部调整和改变，以更趋完善。这种调整具有适应外部环境变化和内部理顺关系的双重压力要求。从行政管理学的角度来看，在政府内部运转中对外界的刺激有敏感的反应，自发地保持这种压力要求是十分重要的，而且，使其中的绝大部分具有合理性、科学性更为重要，这首先是一个价值判断问题。在社会发生巨大变革，体制转型的非常时期，自我完善的压力要求是否合理、科学，其价值判断标准与政府行政行为规范化的价值取向密切相关。
在体制转型时期，政府行政行为规范化是有特定价值取向的动态过程。首先，政府行政行为规范化的目的是为体制的顺利转型、行政决策的科学化、民主化的实现提供制度上的保障。这是政府进行社会公共行政管理的实质所在。从这个意义上说，行政行为规范化即是一种目的——对行政管理实质的认识。这种认识贯穿于政府行政行为规范化建设的总体设计中，也贯穿于政府行政行为规范体系的各个层次、各个方面。其次，政府行政行为规范化价值观念的核心是行政效率标准。行政效率是政府行政管理活动的起点，也是落脚点，研究政府行政行为的规范化，就是提高对行政管理实质与规律的认识，最终找到提高行政效率的方法，实现管理高效化。离开行政效率标准推行规范化，只能导致僵化、文牍、官僚的产生。从这个意义上说，行政行为规范化也是一种方法——追求行政效率，这种方法表现在政府行政行为规范化建设的各个层次、各个方面、各个阶段的具体实施之中。再次，政府行政行为规范化不仅要立足于政府系统自身的活力和效能，而且要着眼于行政权力关系的调整和体制的创新。行政行为实质上就是政府行使行政权力，履行行政职能的过程。所以，政府行政行为规范化必须围绕政府职能结构、行政权力结构、行政组织结构、领导体制及运行机制等构成要素的变化，调整政府行政行为的准则、内容与方式，建立新的规范，转变到新的形态，以实现政府的行政效能。在社会体制转型时期，要弱化行政权力对经济生活的直接干预，杜绝权力经商、权钱交易。
政府行政行为规范化的效率是一种规模效率。这种规模效率体现在政府整个组织机构的运行机制之中，是政府行政管理活动各个环节、各层次中诸多因素的综合反映。单个环节、某一层次的效率可以依靠该环节、该层次的管理人员，具有较强的主观因素。而规模效率却不是这种单个效率的算术迭加，而是几何迭加。产生这种质变的原因，正在于规范化的自我完善的内在机制。规范化一经实施就必须具备这种机制，这不仅是为了抑制“文牍”和“官僚”等不利因素，为了保证行政效率，更重要的是，不断适应外部环境的变化与压力，谋取政府系统与环境之间的动态平衡，从而维系行政系统的生存与发展。从这个意义上说，政府行政行为规范化的活力就取决于在设计、实施时，能否成功的利用行政效率标准抑制住不利因素，促成规模效率的实现。显然，社会大环境的客观基础是一个根本性的制约因素，使得政府行政行为必须具备内在的自我完善机制、体现效率。也正是从这一点讲，客观基础产生的约束条件是针对政府整个组织结构的，具体的管理人员既是这个组织中的管理主体、规范主体，又是这个组织中管理和规范的客体。这两重性也表明了，规范化所追求的规模效率，使人的因素在一定的约束下得到合理发挥，是一种规范化的发挥。“人治现象”被拒绝，能级不相称必须调整，不允许任何一种不合理因素长期存在于组织机构内部。从广义理解，这是一种规律或趋势，从狭义理解，这是一个时机与方法的问题。总之，政府行政行为的调整将始终处于良性循环之中，这种良性循环的过程就是规范化的活力发挥的具体表现。
政府行政行为规范化始终处于动态发展之中。但这种发展、变化是具有规范性质的发展、变化，即有目的、有规律、处于良性循环之中的发展、变化。在不同的时期，不同的行政层级，政府行政为规范的内容、幅度和形式不尽相同而已。
四、政府行政行为规范化建设
在社会转型过程中，各级政府行政行为规范化的建设摆到了十分重要的位置。社会转型过程的历史特性既规定了政府行政行为规范化建设的限度，又内在地包含着对政府行政行为规范化的迫切要求。当前，抑制政府的某些失范行为，加强政府行政行为规范化建设应从以下几方面着手：
（一）加强行政立法，以行政法规支持和指导政府行政行为规范化建设
依法行政是现代政府的显著特征。在政府行政行为规范的众多形式中，法律化是最高形式，也是最主要的形式。法律规范是最具强制性、最不受任何个人意志左右的行为规范。因此，用法律的形式对转型时期出现的各种行政行为和关系进行及时规范，是十分重要的。当前，首先要加强行政立法，建立和完善国家行政组织规范。结合改革的实践和社会主义市场体制的客观要求，对宪法的有关内容进行必要的调整和修订，对政府组织法的内容也要进行调整和修改，使政府组织结构功能的分化能依法规范。其次，要加快经济行政法规的研究和制订工作。通过制订适应社会主义市场经济的行政法规和规章，明确在市场经济条件下国家、政府、企业及个人的角色、职责、权利和义务，调整政府在市场经济活动中的行政行为，使政府行政行为尽快朝着适应市场经济的体制过渡。再次，要尽快完善与《行政诉讼法》相配套的《行政处罚条例》、《行政赔偿条例》和《行政强制执行条例》等法规，使政府行政行为在法律的程序和轨道上有规则地运行，为规范政府行政行为创造必要的条件。
（二）科学设计组织结构，为政府行政行为规范化建设提供组织保障
行政组织结构是行政权力运行的载体，也是行政行为规范的组织基础。从一定意义上说，政府行政效率的实现是由组织结构本身的特点所决定的。因此，在转型时期，规范行政组织结构是客观的必然。改革开放以来，我国所进行的几次机构改革正是这种尝试。然而，仅着眼于政府体制、政府机制本身，改革是不可能达到预期目标的。应在整个社会重建的基础上，从政府行政行为规范化的角度，重新科学设计政府组织结构：
首先，加快公务员制度的实施，尊重公职人员的发展。历史经验已证明，任何管理制度、管理规则本身只是空的外壳。如果执行和运用这些制度、规则的人，自身的态度、行为方式没有规范，那么再完善的制度、规则也是不能取得成功的。因此，使政府各级公职人员的思想观念、业务能力适应岗位要求，对前途充满信心，情绪稳定，有提高、发展自己的内在动力，是保证政府行政管理质量和效能的基础，也是设计政府组织结构时要给予充分考虑的重要方面。
其次，转变政府职能，使政府组织结构功能分化。组织结构功能分化就意味着行政权力的分散。政府要以转变职能为关键，在纵向上，向地方、企业放权，凡是不需要、不必由政府直接管的，政府不要、也不必去直接管；横向上，把综合经济部门调整为职能统一、具有权威的宏观调控部门，专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位，或改为行业管理组织，对其他政府部门也要在合理配置职能的基础上进行调整，使政府组织结构与转型时期行政权力要求相适应。
再次，划分基本业务圈和非常规性业务，分类规范。在转型时期，政府行政行为规范具有不确定性和渐进性。然而，在这一时期的任何一级的行政管理幅度内，又都有一些常见因素、有变化规律的可变因素以及重复性事务工作（含变量因素），这是政府行政管理的基本业务圈。同时，还有很多非常规性、过渡性、非常量因素和无变化规律的突发因素及典型、偶然、复杂性事务工作，我们把它称做非常规性业务圈。划分这两类业务圈的目的在于：基本业务圈具有较强的兼容性和相对稳定性，对外界的冲击有缓冲作用和迅速消化功能，可以利用经济而科学的规范程序形成政府管理基础，减少非理性因素的干扰，保证一定的效率水准，控制住该管理层次的全局或主要管理对象，为非常规性管理工作提供基础。对非常规性业务，规范化主要体现在两方面：一是多种替代性。即适应外界环境的要求，政府有关部门通过一定的规范程序提供多种可供选择的方法，以便政府正确决策，既避免外界刺激冲击政府行政系统内部机制的稳定和连续，又能保证一定的效率标准。二是通过制定政策，及时规范“不能”行政行为。在社会体制转型时期，客观上存在着一定的过渡时期、过渡组织和过渡手段，在法律规范还不完备的情况下，“政策”作为政府的产品，可以及时规范“不能”行政行为，明确各行政层级、各职能部门、各公职人员“不能”的规范和约束，不能跨越的雷池。这样，可以使非常规性业务管理有序、规范，提高政府的行政效率。在政策、制度规范的基础上，条件成熟的可以逐步过渡到法律规范。改革开放以来，党中央、国务院制定的一系列政策大都属于这一类型。
总之，对政府组织结构的设计与重构，正是为了追求行政管理的规模效率。
（三）加强政府职业道德规范教育，为政府行政行为规范化建设提供精神动力
政府职业道德是政府公职人员在行使公共行政权力和从事公务中的行为道德准则。政府职业道德在整个社会道德体系中处于主导和核心地位。职业道德是通过公职人员的内在价值观念、公众舆论和传统习俗来调节的一种内在约束力。在改革开放的新时期，政府一些部门、公职人员的官僚主义、拜金主义和腐化行为导致了职业道德失范和滑坡，败坏了社会风气。因此，政府行政行为规范化建设，必须从政府职业道德抓起，为整个规范化建设提供精神动力和思想保证：第一，要树立正确的行政道德价值导向。政府职业道德价值的基点应是谋取公共利益的最大化，行政人员对自身的权力价值、权力地位应有这一基本认识，要以承担公共责任，维护社会公正等为行政道德价值的取向。第二，要继承和弘扬传统行政道德中的精华。我国传统行政道德中一些合理的精华部分，如克己奉公，清正廉明，天下为公等，在新的形势下要继承和弘扬其合理的内核。第三，要明确并遵守政府公职人员的基本行政道德规范，忠于政府，忠于职守，清正廉洁，遵法守纪，实事求是，团结协作。第四，要加强个人道德修养。政府公职人员的自律行为来源于其自律的意识。所以，行政道德人格的最终形成，取决于公职人员道德品格的自我锻炼和自我教育，所谓“正气存内，邪不可干”正是如此。只有通过加强政府职业道德规范教育，为公职人员的行政行为提供正确的导向，调节和控制公职人员的行为模式，激励公职人员塑造和形成健康、完善的行政道德人格，才能从观念意识上、行政人格上规范各公职人员的行政行为，使政府行政行为规范化建设通过各“个体”达到政府整体行为、达到对社会、公民行为的规范、调整。
（四）强化行政监督，保障政府行政行为规范化建设的顺利实施
行政监督既是当代国家政治生活的一个重要内容，也是实现行政管理法制化、高效化的重要保证。在政府行政行为规范化建设中，强化行政监督应从以下几方面努力：第一，建立健全行政监督体系。政府行政行为具有社会性、广泛性，建立健全内外相结合的行政监督体系，完善监督制约机构，已是十分紧迫的任务。外部监督体系包括党群机关、权力机关、司法机关、新闻舆论、群众监督等；内部监督体系包括审计机关、监督机关、复议机关等。第二，扩大行政监督的范围。行政监督的范围是否与行政管理的范围相同，是衡量行政监督体系是否完备、发达的一个重要标志。可借鉴国外通行的行政申诉专员制度，将公民对行政机关的行政申诉依法纳入行政监督之中，保护公民和社会团体、企事业单位的合法权益，使政府行政行为的失范现象减少到最低限度。第三，行政监督要制度化、具体化。要完善行政监督的制度，如重大决策的咨询、论证制度，规范性文件备案制度，行政执法统计分析制度，决策实施情况的检查报告制度，廉政制度等。同时，要对政府各职能部门和“前沿”机构，即最基层政府及其职能部门与执法人员的行政行为，进行具体的规范和监督，要定期或不定期地检查其具体行政行为是否合法、适当，公职人员是否廉洁等。可采用自查与组织检查相结合的方法，内容上可以是专项检查、个别检查或全面检查。总之，通过强化行政监督，既为各级政府有效行使职权创造了条件，也利于保证政府行政行为规范化建设的顺利实施，提高行政效率，促进社会的稳定、发展。
综上所述，政府行政行为规范化建设是一个广阔的、立体的、综合的复杂系统，也是一个发展变化的动态系统。由于社会还在不断发展、变化，因而，政府行政行为也需要不断调整、规范，这是一个无止境的过程。但无论如何，政府行政行为规范化建设作为一个系统工程，已成为行政实践中的一种具有特定作用的行政内容，值得我们从理论和实践上对它进行深入地研究。
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