如何认识国有资产三级授权经营体制，本文主要内容关键词为：国有资产论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产权制度改革是建立市场经济体制的重点和难点，是建立现代企业制度的核心内容，是转换企业经营机制、增强国有企业活力的关键。近年来，根据政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开、国有资产经营和国有资产管理职能分开、出资者所有权与法人财产权分开的原则，不少地方加快了国有资产授权经营步伐，即由政府或国有资产管理委员会（简称国资委）授权国有控股公司经营其管理的国有资产，基本形成了国有资产三级授权经营体制。
“三级授权经营体制”的实施造成了国有资产内产权多元化趋势，因而在相当大的程度上确立了国有企业自主经营的地位，迫使国有企业走上自负盈亏之路，尤为关键的是寻找到了国有资产所有者的代表人物。这种制度上的创新不仅改革了作为上层建筑的政府管理体制，而且更主要的是从根本上塑造了市场经济的微观主体——真正的企业，从而为市场经济的良好运行奠定了基础。近年来“三级授权经营体制”的推行，标志着现代企业制度的“委托—代理”制度中的一种新的产权形式诞生（苏东斌，1995年）。
如何认识三级授权经营体制，这是当前推进国有企业改革中迫切需要解决的问题，本文就此谈谈看法。
一、国有资产三级授权经营体制的目标和可行性分析
我国实行国有资产三级授权经营的目标有两个：首先是实现政企分开。通过国有资产三级授权经营，将“行政附属”关系转变为授权经营国有资产的关系。于是，国有企业有了一个“老板”，而摆脱了许多“婆婆”的管束。其次是节约交易成本。政府面对众多国有企业直接履行所有者职能的交易成本太大。因此，需要建立若干个控股公司从事国有资产的经营活动，以降低交易成本。
实现第一个目标的有效性值得怀疑。通过三级授权经营和国有资产管理立法可以在一定程度上实现政企分开，在所有权关系上国家与企业通过产权联系起来，对政府的经济管理职能通过法律手段来加以规范；但是，即使企业与政府的经济管理职能与行政职能可以在国资委界面上分离，国有企业依然无法完全摆脱冗员和一些社会性职能等问题。
从理论上讲，国资委作为国有资产的托管者，对国有资产的保值与增值负有责任。但是，在政府兼顾效率与公平甚至还有稳定的目标下，实物资本与人力资源的流动障碍仍旧存在；在社会保障体系尚未完善的情况下，国资委不可能把追求企业价值最大化的目标放在首位。从制度上看，虽然国资委和控股公司未被要求承担社会性职能，但事实上无法拒绝这一角色。
从实际运行看，作为国有资产所有权总代表的国资委对控股公司授权经营，委托控股公司行使所有权，对授权范围内的国有资产进行经营管理；控股公司对授权范围内的国有资产，根据生产经营需要，以出资者的身份分别投入到各生产经营性企业，使之成为自己的全资、控股和参股公司，形成以产权为纽带的母子公司关系，各自按照国家法律规定行使所有权和企业法人财产权。其中，国资委负责对授权国有控股公司进行考核。
这种体制将过去多部门负责变成由政府领导挂帅、各部门参与组成的班子，管理企业的部门少了，相应地减少了部门间的掣肘，减低了行政组织经济的成本；而且，依托一部分职能部门能够比较自然地剥离其部分权力（利），也为部门内一部分人员找到了出路，从而减少了部门改革的阻力。实行管人与管资产相结合，把企业主要领导的任命权从组织部门转移到国资委、控股公司，相应减少了政出多门的弊端。但应看到，就政企关系而言，问题的根本不在于有几个部门管企业，而在于谁来管、管什么。在这种体制下，国有资产所有权职能行使主体仍是政府机构，最终管理企业并对企业人事、重大活动作最后裁决。例如，国有资产管理办公室也是政府管理国有资产的主要职能机构，列入政府序列。因此，这种做法与过去的体制似乎并没有实质性的区别。总的看来，这种体制仍未能解决政企分开问题（银温泉，1998）。
对于第二个目标，我们从成本核算与收益两个方面进行分析。在分析过程中我们采用比较分析的方法来比较控股公司治理模式和无控股公司的治理模式，以及英美式“外部”治理模式与德日式“内部”治理模式的相对效率。
我们首先比较存在控股公司的治理模式与没有控股公司的治理模式。这两种治理模式皆表现为层级制。莱德纳(Roy Radner)在《层级制：管理经济学》一文中从信息成本的角度分析了层级制的效率。他首先提出，从信息处理的角度看，层级制具有效率；接着又说，由于认知能力的限制，信息处理存在规模经济递减效应。因此，随着信息量的增多，必须增加信息处理者，相当于初始委托人、国有资产管理委员会和控股公司。我国国有企业为数众多，依靠政府直接管理国有企业，从信息处理角度看缺乏效率。根据Radner的理论，控股公司治理模式要优于无控股公司治理模式。
在我国目前的国有资产管理体制中，国有资产存量由于种种原因，仍缺乏流动性。实行控股公司模式可以在一定程度上和一定范围内实现资产存量的合理流动和合理配置。控股公司负责国有资产的保值、增值，而国有资产的保值、增值是个价值量指标，并不是实物量指标。控股公司可以在公司范围内实现资产在企业间的合理配置，也可以在控股公司之间进行资产流动。公司可以变卖闲置资产，如根据公司发展战略出售非核心资产或企业，或者购买具有互补性的资产或企业，只要国有资产在价值上不受损失。
国有资产三级授权经营体制本身也包含成本。首先是多层委托代理关系引致的代理成本。其次，在控股公司对国有资产管理委员会负责的情况下，容易诱致地方政府实行地方保护主义政策，设置市场进入壁垒。再者，在现行的国有资产三级授权经营体制下，虽然控股公司担负着保证国有资产保值增值的责任，但并没有明确的投资收益分配机制规定控股公司必须以现金红利的形式向国有资产管理委员会缴纳国有资本的投资收益（即使存在这种机制，似乎也只是国有资产管理委员会与控股公司间的谈判协商，这种做法随意性大）。这可能是因为目前国有企业效率普遍低下，资产负债率高，为了补充企业资本金，国有投资的收益以再投资形式用于企业的扩大再生产。詹森(Jensen)指出，由于企业经理有内在的扩大企业规模的动机，一些持有大量“闲置资金流量”的国有企业可能会投资于资金报酬率低的项目，这是股权投资导致的另一种代理成本。在我国，相对于外部融资如股票融资，债券或贷款融资的成本相对较低，在这种情况下，国有资本的收益可能会被控股公司用于投资报酬率低甚至净现值为负的项目。
在西方国家，占据市场主导地位的企业是私营企业。私营企业的治理模式可以分为两类：英美式的外部治理和日德式的内部治理。在英国和美国，由于资本市场高度发达并相对而言具有效率，资本市场成为公司治理的关键机制。在德国和日本，承担这一职能的是主银行。在这两类模式中，企业的治理通过直接融资市场或间接融资市场来实现，避免了控股公司治理模式的弊端。纯粹的控股公司并不稳定，它只是生产和销售活动从业主企业向现代公司演进中的一种过渡性的组织形式。如果控股公司只是市场经济发展过程中特定阶段的一种经济性机体，那么我国实行的控股公司模式也必将进而转变为一体化的现代工商企业。
层级管理体系有效运转的关键是各层管理者必须受到激励。否则，层级结构具有的信息处理效率就无法实现。国有资产的三层级授权体制，虽然从名义上解决了以往存在的所有者虚位问题，又解决了经营者选择问题，即国有资产由实际上无人负责变成了有人负责，但仍没有从根本上摆脱多层委托—代理关系并建立必要的所有权约束，没有形成完善的委托—代理关系中的激励机制和约束机制。
首先，在“三级授权经营体制”中，国有资产管理委员会（包括国资办）、国有控股公司以及企业中的产权代表，从某种意义说，其实都是不同层次的代理者。只有作为初始委托人的“全民”才是国有资产的真正所有者。但是，“全民”又是相当广泛而分散的，它实际上并无行为能力，它既不能在市场上进行决策、签订契约，也不能决定收益的分配。在这种情况下，“全民”不但谈不上如何监督的问题，而且根本无监督动机。如果初始委托人几乎不可能对企业经营者的行为产生直接影响。
第二，各委托人都是独立的利益主体，而他们的利益却与国有企业经营好坏并不直接挂钩，故而对企业经营进行有效监督的积极性不高。并且这些委托人本身还缺乏有效的选择机制及约束制衡机制。这些人都是由政府委派，而不是通过某种有效的选择机制选出的，况且一旦被委派，成为国有企业的委托人，只要不得罪上司，国有资产即使没有被保值增值甚至流失或被侵害、他们没有起到委托人应起的作用，也仍能稳坐钓鱼台，这就严重弱化了委托人对国有企业的责任心。再加上其自身利益与国有企业并不直接挂钩，这就可能出现这些委托人设租，而企业经营者寻租，二者合谋侵吞国有资产的情况。在三级授权经营体制下，委托人不会认真选择有能力的经营者，而可能会去选择能给自己带来最大利益的经营者。
第三，委托人的责任没有量化到人，从而弱化了责任感。比如说国资办及国有控股公司，都是委托人，都对国有企业的盈亏负责，但是国资办及国有控股公司都是一个机构，是由许多人组成的。如果国有企业经营得不好，即使作为委托人的这些机构要负责，但要机构中的谁来负责？如果没有具体的人负责，责任没有量化到人，而由整个机构来负责，则会存在严重的外部性问题，即相对于机构中的每个成员来说，他负责所带来的收益不由他个人独享，而由大家共享；他不负责所带来的损失也不由他个人承担，而由大家共同承担。这就与产权制度中的一个基本原理即“外部性内部化”相矛盾，从而严重弱化委托人的责任感。
在三级授权经营体制中，委托人问题的关键就是委托人是否真正负责的问题。目前情况是要么对国有企业经营好坏不负实质性的责任，要么负责但到底具体由谁来负责不清楚，因而产权仍然是不明晰的。
因此，在国有资产管理体制设计中，现阶段，我们可以把设立国资委及相应的层级制作为一种过渡措施；在今后一个较长的时期，一方面简化国有资产管理层次，使控股公司权能职责到位，另一方面企业的治理机制逐步向日德模式或英美模式或两种模式的混合形式过渡。
世界银行的一份关于中国国有企业资产管理的报告，对我国各地实行的“三层次”授权经营体制的改革方案提出了不同的意见，认为按照目前实行的三级授权国有资产管理体制，很难保证国有资产的安全，他们的建议是：必须简化国有资产的管理体制，减少中间层次，由政府最高层机构直接向国有企业派出监管人员或董事（世界银行，1997）。
二、国有资产三级授权经营体制的进一步研究和反思
如何改革现行的国有资产管理体制，建立起新型的高效的国有资产管理委托—代理经营机制？在这一点上，可以借鉴现代西方经济学中的委托—代理理论。委托—代理理论，其目的就在于设计一种有效的机制，来促使代理人按照委托人的利益目标行事，同时努力降低代理经营成本。显然，国有资产的委托—代理与之相比，既有差异，又有许多相似之处。
两者之间的差异表现在：其一，国有资产委托—代理的层次比私人资产的委托—代理层次多。层次多，意味着信息的传输更易滞后、失真，更易偏离委托人的利益目标，总的代理经营成本也会更大。其二，在国有资产的委托—代理中，一系列的中间代理机构居于垄断地位，而个人资产的委托人完全可以在不同的代理人之间进行选择，代理人也可对不同的委托人进行选择。与此相应的是，国有资产的委托—代理是一种集体决策行为。第三，两种委托—代理的监督、约束与激励机制是不同的。私人资本的委托—代理是通过市场机制实现的，委托人对代理人的监督和约束，可以通过“手脚并用”的投票机制来实现；激励机制则通过明晰产权、合理分割企业剩余来实现；而国有资产的委托—代理主要是通过行政机制来实现的，委托人对代理人的监督和约束是通过内部化的、非市场化的行政性措施，同样对代理人的激励也主要是依靠行政性措施，虽然改革以来采取了部分经济利益的激励措施，但不起主要作用。
国有资产与私人资产委托—代理机制的共同点，主要表现在两者都面临着代理人会侵蚀委托人利益的问题，为了解决这一问题，都必须采取相应的激励与约束机制。而究竟采取何种形式的激励与约束机制，取决于各种机制所需的成本核算与所带来的收益的比较，这一点亦即委托人的行为符合“经济人”理性。
资产委托—代理经营的效率无疑取决于资产利润与代理经营成本的比较：利润高，代理成本低，则效率高。为提高国有资产委托—代理的经营效率，应根据国民经济的状况调整国有资产的分布结构。在调整国有产权结构上，应主要坚持效率原则，亦即只有当采取国有资产的经营方式的效率大于采取非国有资产的经营方式的效率时，国有资产的分布才是合理的。
一些国家如意大利、新加坡采用国家控股公司对国有资本进行管理。1986年世界银行的一份研究报告指出，利用控股公司管理国有企业的优点是：可以缓冲政治干预；有效协调决策、提供战略指导和完善财务纪律；集中稀缺管理人才，提高企业管理水平，可以得到合作的规模效益（如大量采购）。这份报告认为，奥地利、瑞典的控股公司，总部人数不多，管理有效；而意大利的控股公司规模庞大，管理层次多，效益不太好。80年代以后，这些国有控股公司已经愈来愈多地采用资本运作的方式与民间企业混合参股投资，以提高效益（陈小洪，1998）。
在我国，国有控股公司作为政府的代理人，可以直接对各级政府负责，其主要职责是经营国有资产并使之增值；作为企业的委托人之一，其职责是正确行使股东的权利，防止国有资产及其利润的流失。国有企业在改制后其职责就是追求企业利润的最大化，实现股东资产收益，而不是承担各种宏观经济职能和社会职能。控股公司与企业都应是独立的市场经济微观主体，而不是行政机构。
在实现国有资产的各层次代理机构的职能转换后，新的激励与制衡机制就易于建立了。
在国有制委托—代理中，由于全民所有制的属性否定了公民“用脚投票”的可能性；因而要加强对代理人的监督和约束，只能通过完善“用手投票”的机制来实现。利用现行的人民代表大会制度可以实现公民对政府的监督和约束，当代理成本过高、国有资产效益不理想时，可以更换国有资产的经营管理人员。对代理人的激励则主要依靠剩余索取权的分割，这一剩余水平则由资本市场和代理人市场共同决定。
在政府—控股公司的委托—代理关系中，控股公司是独立的市场主体，政府对它的约束既可采取“用手投票”的机制，即重新选聘控股公司总经理，又可采取“用脚投票”的机制，即在资本市场上重新选择其他控股公司作为代理机构。同样，也只能依靠剩余索取权的合理分割来激励代理人，剩余索取权的大小，亦由资本市场和代理人（控股公司经理人员）市场决定。
在控股公司—企业的委托—代理关系中，由于企业被国家的控股公司控股，实质上也否定了“用脚投票”的机制，因此，也只能通过经理市场来实施“用手投票”，以达到约束目的。对企业经营者的激励同样也依靠剩余索取权的分割，进而也同样取决于经理市场与资本市场之间的制衡，这与西方股份公司中的委托—代理制一样。
三、结论性的评论
三级授权经营体制把国有资产委托—代理关系更加复杂化，在整个委托代理过程中，委托人包括国资委及其办公室、控股公司、企业中的产权代表，从某种意义上说，其实都是不同层次的代理者。其权责是不清的，既缺乏监督，也缺乏激励。而且由于层次过多，使得中间层国有控股公司作为出资者权能根本到不了位，变成既不像政府又不像企业的机构。设立国资委及建立相应的层级制在国有资产管理体制改革中有一定的积极意义，但更多地应把三级授权经营体制看成是一个建立现代企业制度的过渡措施，而非目标模式。因此，必须改革国有资产的管理体制，减少中间层次，让国有控股公司真正发挥作用。
鉴于代理人与委托人的经济目标不可能一致，所以在现代市场经济中，如何建立健全激励约束机制，从而形成有力的监控系统，是当代一个世界性的难题。我们的方向只应是尽量把国有企业的产权改革引向市场化，使之更贴近国际惯例。这种改革的基本内容就是国有企业逐步从竞争性领域退出。
在具体操作上，可针对不同类型的国有企业选择不同的改革思路。对于那些关系到国计民生的垄断性行业（如能源、交通）可由中央政府采用各种方式（国控、国营等）直接管理；对于提供城市公共产品（如城市自来水及煤气）的行业，可由地方政府直接管理；一般竞争性国有企业则改造为以盈利为目标的现代公司，引入产权交易市场及资本市场的兼并和破产机制，充分发挥股东所有者对企业代理人的“用手投票”和“用脚投票”的双重约束机制。
政企分开并非国有企业改革的必要条件。改革国有企业，就是要将那些需要政府直接任命企业主要负责人的企业分流出去，仍然由政府严格控制，在政府直接控制下经营；而对其他需要政企分开的企业，则应尽快使其实现产权主体多元化（何诚颖，1998）。
标签：委托人论文; 国企论文; 国有资产管理论文; 国内宏观论文; 激励模式论文; 委托经营论文; 产权理论论文; 治理理论论文; 企业经营论文; 资产经营论文; 国有资产保值增值论文; 企业资产论文; 代理问题论文; 代理模式论文; 三级市场论文; 宏观经济论文; 国资委论文;