改革开放以来党的民意资源现状分析，本文主要内容关键词为：民意论文,改革开放以来论文,现状分析论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2013)03-0121-04
民意资源就是政党为获取政权、巩固执政地位，从公众的评价、意愿、诉求中获取的资源，是执政资源体系中的基础性、决定性资源。[1]中国共产党以雄厚的民意资源，获取了执政地位，并在长期的执政中注重民意资源的培育、运用和积累，赢得了人民群众的高度支持和认可。但我们也要看到，改革开放以来，由于社会结构复杂化、群众需求多元化、诉求渠道多样化，民意资源出现流失与积累、削弱与增强共存的现象。
一、公众参与评价增多、内容形式多样，但独立的政党评价体系尚未形成
改革开放以来，我国政党评价是与政府绩效评价连在一起的，大致经历了三种形式的逐渐演变[2]，即“政府主持—政府评价”模式、“政府主持—公众参与”模式、“专业评价机构主持—公众参与”独立第三方的新模式。在其发展过程中，公众评价发生了重大变化：一是评价主体转变。改革开放之初，主要是以内部系统的自我评价、上级对下级评价、组织宣传人事部门等对其他部门评价为主。随着评价活动的广泛开展，无论是政府直接主持或政府主导的评价，还是民间组织、新闻媒体等机构主持的评价，都是以公众直接参与评价为主体，并把其代表性、广泛性作为评价活动的重要衡量标准。二是评价内容广泛。最初的评价主要是以单项评价或是经济方面为主，逐渐趋向综合或是政治社会发展中的热点问题，并开始走向政治民意，如对党和政府形象的评价、党的方针政策的评价、领导机关绩效的评价、干部满意度评价等。三是评价形式多样。由最初简单的评选活动为主，逐渐走向问卷调查、网上调查与论坛、新闻媒体采访调查、电话辅助系统调查等多种形式。从中组部委托国家统计局在全国范围内所做的连续五年的组织工作满意度民意调查可看出其变化，每次都采用多阶段、分层、随机等抽样方法，涉及不同地区、不同层次的干部和群众8万人。评价活动的深入开展，特别是公众参与到评价活动中来，对执政党及时发现问题、改进工作，制定、修订党的方针政策，培育运用民意资源提供了有效的平台。
形成科学完善的评价体系是评价活动的前提，但由于评价活动在我国开展的时间短、国情复杂等因素，至今还没有形成独立的评价体系，特别是没有形成独立的政党评价体系。主要表现在：一是评价指标不够科学。政党组织与政府机关的职能、运作方式等是不同的，所以在评价体系中的指标要素是不同的，即使有相同的要素其权重也不会相同，应该有独立的评价体系。政党评价指标体系应是从理念、过程、结果不同层面量化的载体。但有些地方在对各级党委、各基层党组织的评价中，或是同行政组织采用相同的评价指标，或是简单地加以修订，体现不出政党评价体系的要求、特点。二是评价主体未达多元。目前，对党组织的评价还主要停留在内部系统的评价上，而群众的评价还没有形成规模，其结果是正向评价多负向评价少，评价有时缺少客观性、公正性，也很难对党组织形成监督制约。三是评价规则仍需完善规范。各级党委在已开展的评价活动中，其具体的评价原则、规则、程序等，缺少明确的规定，其评价取决于各级党委的态度，而不是依据相关规定，定时定期地、按照程序对党组织进行评价，以矫正工作中的偏颇和失误。四是评价结果尚欠应用落实。评价结果的应用直接关系到评价的意义、价值以及目标的实现。很多地方党委往往把评价的结果仅作为奖惩的措施，而没有透过评价对问题进行深入分析，进而将评价作为了解人民群众需求、检验提供服务质量的积极手段，严重影响民众积极参与评价活动的热情。独立的政党评价体系尚未形成，不利于规避党执政的风险，对党执政的合法性基础也将带来冲击。
二、公众诉求表达渠道增多、诉求滞障改善，但民意诉求表达仍不够充分
改革开放以来，由于社会结构急剧多变、人们需求趋向多样、诉求主体呈现多元，一段时间内群众利益诉求出现滞障，为此，党和政府着力从多方面解决这一问题。一是建立完善民意诉求表达制度，提供利益诉求表达的制度保障。公众利益诉求表达的制度化，是全面推进民主和法治进步的重要基础。我国的公众利益表达制度主要有两大类：一类是代议制的间接表达制度，主要有人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度等。改革开放以来，为更好地发挥人大代表、政协委员反映民意的作用，进行了一系列重要改革。在人大代表的选举上，扩大直选范围、完善确定候选人制度、扩大选民和代表的提名权、普遍实行差额选举、改进选举方式实行无记名投票、实行城乡按相同人口比例选举等；在人大代表的履职上，完善人大代表联系群众制度、建立完善议案规范管理规则、强化提高议案质量措施等。党的十八大报告提出要健全社会主义协商民主制度，其规划和部署既关注多种协商形式，拓展协商民主的宽度，又关注民主的过程、结果，提升民主的深度，有利于在更广范围、更高层次推进公民有序政治参与。另一类是原生态的公众直接表达制度。主要有：基层群众自治制度，开辟了人民群众依法直接行使民主权利的渠道，是人民当家做主最有效、最广泛的途径，丰富了我国社会主义民主政治制度体系的基本内容；社情民意运行机制，民意的征集、报送、分析、解决等，疏通了群众利益诉求的渠道；改革信访制度，重视了信访的监督、信息汇集的政治功能。二是培育引导人民团体和社会组织，发挥公众利益诉求表达的桥梁作用。政治制度内的人民团体主要是共青团、妇联、工会，它们遍布中国每一个行政层级，直接深入到基层。改革开放以来，中国的社会组织急剧增多，据民政部门统计，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，其中社会团体25.5万个，民办非企业单位20.4万个，基金会2 614个。这些团体和组织与特定的群体联系紧密，在政治生活中起到表达、协调、综合公众意愿的举足轻重的作用，发挥了党组织和政府与公众之间沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用。三是营造宽松的大众传媒环境，建立公众利益诉求表达的平台。广播、电视、报纸、杂志、互联网等大众媒体，具有信息传播快、传播直接、大容量和交互性、影响广泛等特点，是实现自主利益表达的有效平台，避免了因中间环节过多造成的信息失真。随着信息技术日新月异的发展，大众传媒越来越发挥了利益诉求表达、收集信息、引导舆论和社会监督的职能，为党和政府了解、收集民意提供了更为广阔的平台。
党和政府尽管一直致力于拓宽诉求渠道，但仍存在民意诉求表达不畅、不充分的问题。一是民意诉求表达主体未能充分发挥作用。从个体来看，尽管公众的民主意识、参与意识逐渐增强，但仍有一部分公民付诸行动的民主诉求缺少自觉性、主动性。而作为民意代表的人大代表和政协委员，由于长期以来在选举规则、程序等方面存在的问题，真正来自基层的工人、下岗工人、农民、农民工的代表(委员)很少，在一定程度上，难以肩负起反映最基层广大群众意愿的职责，致使弱势群体诉求严重不畅，出现民意表达的非均衡性。从社会组织来看，由于人民团体带有官办的性质，具有较重的行政化倾向，在表达民意方面有时存在着功能错位和缺位的问题。而新型的社会组织，由于相对刚性的制度环境，特别是由于结社登记门槛高、程序复杂，甚至绝大部分社团组织处在事实上的非法地位，在收集民意、向党和政府系统输送民意上，缺乏制度化、规范化的渠道，使其难以进到党和政府的视野。二是已经建立起来的制度化渠道尚未完全发挥民意表达功能。人民代表大会制度、基层群众自治制度在实践推进中取得明显成效同时，也还存在着不容忽视的问题：人民代表大会制度由于有的人大代表选举中存在形式主义，难以选出敢于说真话的群众代表；代表结构不够优化，官员代表比例过高，难以做到真正表达民意；多数代表因工作忙，而不能深入基层调查研究，难以提交高质量议案；等等。基层群众自治制度由于一些群众的自治、参与等意识不强，难以达到预期效果；自治制度配套法规特别是居民自治、企业职工自治法规的欠缺，使之无法发挥最佳效应；基层组织管理体制如乡镇与村委会、村委会与村党支部、街道办事处与居民委员会、职工代表大会与工会的关系中存在行政化倾向，弱化了基层群众自治的发展；等等。此外，其他具体制度如社情民意征集制度、领导干部接待群众制度等也因存在某些问题而影响群众的民意表达。三是新闻媒体反映民意和舆论监督的功能仍受某些因素制约。改革开放以来，新闻媒体在贴近百姓生活、重视民生、反映民意上具有很强的影响力，但由于一些地方或部门过分强调审查、管制等，更多的是注重传达公共权力部门的声音，使公众的诉求仍显微弱，甚至出现对新闻媒体打压的现象。总之，由于民意诉求表达渠道在某些方面、某些地方存在“梗阻”问题，使民意征集缺乏普遍性、广泛性，特别是民意征集缺少真实性，即民意征集中正向评价多、负向评价少，原生态的民意不能顺畅地进入到执政党视野。
三、民意纳入决策明显、形式多样，但公众参与度有限影响民意资源运行
改革开放以来，党和政府为保证公共决策惠及绝大多数人群，协调好不同的利益群体和个人的不同利益要求，实现了由不透明决策向透明决策、由传统精英型决策向现代民意型决策的转变。一是开辟决策前民意征集的多种形式。民意是决策的基础，民意采集情况决定着决策的质量。为实现决策方案的最佳选择，各地在坚持传统的征求意见方式基础上，开辟了一些新形式：通过各种传播媒体释放有关信息、设立专栏、开辟绿色通道等，大力推进公民代表直接听证与群众利益密切相关的立法、公共政策等形式的听证会，完善新形势下如民主恳谈等方式的民主协商制度。这些方式既最大限度地反映了民意，也提升了群众对党和政府的方针政策理解力、认同度，减少了政策执行过程中的障碍。二是加大决策中的民意分量。民意如何进入决策、影响决策，是现代民意型决策要解决的主要问题。改革开放以来，我国主要是通过提高“两会”代表议案、提案的质量，着力解决政治、经济、社会、文化和生态文明发展中具有代表性、迫切性的问题；成立民意调查中心，开展各项民意调查工作，重视民意调查结果的运用；关注引起社会反响的重要事件，把经过公开讨论、形成具有倾向性的民意及时转化为政策；建立完善领导、专家和群众相结合的决策机制，把群众的意见作为决策的重要参考和依据；等等。这些使民意在一定程度上能够进入党和政府的决策视野，且能影响甚至改变党和政府的决策。三是重视决策后的民意回应。回应民意是政府应尽职责，也是党和政府与公众实现良性互动的重要手段之一。近几年，我国及各省、市建立了新闻发言人制度，增加政府、媒体和公众之间的信息沟通渠道，对国内外关注的事情予以回应；建立了重大事项社会公示制度，对公示后的群众反映、建议和举报予以答复、解决，特别是政府工作报告的社会公示及意见征求引起社会关注；建立完善了社会舆情汇集和分析制度，及时全面准确地搜集分析人民群众带倾向性的思想、心理动态；等等。这些有利于修订党的方针政策、监督党和政府的行为、矫正工作中的不足，避免造成严重的社会现实问题或遗留问题，从而减少社会摩擦。
改革开放以来，我国公民参与水平已有很大提升，公民参与法规政策制定进入新的发展时期，但还远没有达到社会主义民主政治发展的要求。一是公民参与公共政策的权利没有得到切实落实，缺乏广泛性参与。我国公民享有对政府的知情权、参与权和议政权，有权按照一定的程序和法规了解与群众利益相关的法律法规、重大公共政策的产生、执行情况，并进行有效监督。但在现实生活中，公共政策的制定往往高度依赖政府相关部门，而一些部门在具体政策的制定过程中，由于群众意识淡漠、限于决策成本、维护部门利益等因素影响，往往忽视、漠视公众民意，甚至阻挠和变相阻挠公众参与公共政策制定，因此，实际还没有实现广泛的群众参与。公众的参与往往是有限范围内的参与，是否让公众参与决策实际上还是主要取决于主要领导者的态度，没有形成决策集团与群众的良性互动。现代政治体系的合法性，很大程度上来自于公民对法律法规、公共政策的感受和认同，如果党和政府无法满足民众的需求，将会动摇党和政府的公信力。二是既有的一些参与实践多停留在形式上，缺乏实质性参与。现在有许多公民参与公共政策的案例，但这与公民参与的普遍性要求相比只能算特例，有的甚至是迫于情势。而且在公众参与过程中，由于公众往往无法获得参与所必需的信息，常常处于信息不对称的劣势，许多时候出现“被代表”的情况，很难改变决策主体设计好的逻辑和结果，其终审权仍在决策主体手中，特别是具有实质性的重大决策。如近年来引起广泛关注的各种公共政策听证会，听证的主动权始终没有掌握在普通百姓手里，民意根本无法左右决策主体的意图。三是公民参与公共政策不够规范，缺乏制度化组织化参与。虽然我国的基本社会制度为公民参与提供了根本保证，但具体的关于规范参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度还不是很健全，法律并未将公民参与作为程序中必不可少的内容。在现实中当某些政策不能充分体现某些群体的利益时，或是在政策执行过程中感到有必要加以改变时，许多公民首先想到的不是制度和法律上的正式救济途径，而是动用一切可以利用的社会资源，想方设法与有关政策执行者进行直接或间接的“私人交易”，甚至更多的是选择非制度化的途径来寻求利益的实现。
四、民意调查机构势头良好、内容多元，但民调事业的发展仍需推进
中国进入社会转型的关键时期，也是各种矛盾相互交织的凸显期。党和政府要科学、真实地系统收集民意，仅仅依靠原有来自体制内部的自下而上、单一收集、汇报渠道是不够的。在此种情况下，各类民意调查机构应势而生。一是各具特色的民意调查机构多元互补，调查内容各具特色。改革开放以来，采用民意调查方法，以民意调查为主要特征的机构如雨后春笋般涌现。目前在我国的民意调查机构，按其性质可划分为5大类型[3]，其调查内容也各有侧重。政府型主要是官办或半官办机构，主要是国家以及各省统计系统的社情民意调查中心，形成了以各阶层思想动态、群众安全感、干部评议、行风评议和民生问题五大调查为支柱及自主调查项目的民意调查结构[4]；高校学术型，如北京大学中国社会科学调查中心、复旦大学传媒与舆情调查中心等，主要开展与教学科研相关的调查和项目开发；媒体型，如中国青年报社会调查中心、人民论坛问卷调查中心等，主要是以社会关注的热点问题为主，包括政治、经济、文化、生活等方面；民营型，如广州社情民意研究中心、零点研究咨询集团等；外资型，如盖洛普(中国)咨询有限公司、AC尼尔森等。民营型、外资型这两类主要是以市场调查为主，把民意调查仅仅作为副业，而且80%[5]的业务量集中在零点研究咨询集团。民意调查机构形成多维互补的格局，有利于民意调查事业的发展。二是调查手段主要以CATI为主，多种手段并行。在民意调查机构的所有调查手段里，CATI以其简便、成本低、真实性强、样本覆盖大等最为普遍。如零点的调查方式，仅计算机辅助电话调查就占40%，美兰德占20%，新生代占30%，而全国统计系统民意调查机构高达80%，拥有1 500多部计算机辅助电话访问设备。尽管网络调查已成为人们关注、普遍的手段，但很多民意调查机构仅把网络调查作为辅助调查手段，因为网络不能覆盖全人口，且具有不清楚被访者真实背景的特征。三是党和政府开始注重运用民意调查结果。自服务型政府建设以来，执政党积极转变执政方式，更加注重倾听民声、征集民意，民意调查机构的成果更加受到党和政府的重视。目前，一些部门直接委托“第三方”进行民意调查，如南京建邺委托江苏省民意调查中心承担一年4次的民意调查，其结果纳入干部的年度考核指标体系，民意分值逐年提升。这旨在运用“民意”指挥棒，引导党员干部切实强化民生意识，真心诚意关注和解决民生问题。
民意调查机构尽管有长足发展，但与通过民意调查了解民意、把握群众脉搏，及时把群众的意愿纳入决策主体视野，影响公共决策的走向，还存在一定的距离。一是民意调查机构获得长足发展存在瓶颈。各类不同的民意调查机构，在其发展中存在不同的瓶颈。政府下设的民意调查机构专业能力很强，具有明显优势，如能获得充足的人力、财力、物力支持，经由行政命令能获得很多行政力量衍生的资源等，但其调查结果很难保证有时不被相关利益部门“修正”，严重影响群众的认同度。民营调查机构的群众认可度较高，但因其缺钱少人发展很艰难，大多数独立民调机构采用“依托市场做公益”的运作模式，从商业项目运作获得资金进行相关的无偿民意调查，以此在公众当中提高影响力。媒体型的民调机构主要依托网络调查，因其速度快、成本低、宣传力度大，具有很大的影响力，但要为决策者提供有效参考价值的数据，还要在真实性、客观性上有所突破。二是缺乏公众的有效配合。民意调查是我国政治生活中的新生事物，由于受长期以来公民参与意识不强、民调结果影响决策走向较弱等因素影响，很多调查的抽样(指随机抽样)已具有系统偏差的特点。在进行调查过程，很多人经常以没有时间、不了解情况、个人隐私等加以拒绝。只有让民意调查成为中国社会的常态，有更多的人参与、认真地参与，民调结果也才具有决策的参考价值。三是管理不够规范。民意调查机构是一种特殊的机构，它所承担的项目、公布的数据，具有引导市场走向、民意走向的作用，应该对这类机构的注册提出严格要求。目前，民意调查机构进入门槛太低，政府对民意调查机构还缺乏科学、规范的管理。四是调查结果不能充分体现价值。民意调查结果是否在决策中发挥作用，目前尚没有明确的制度规定，还主要取决于决策者个人的民主观念和民主作风。有些地方政府即使做了民意调查，也是作为内部决策参考，特别是当调查结果与决策主体的意图发生冲突，民意调查结果往往是不公布的。民意调查结果只有公布后转化为公共压力，才具有现实意义。在我国600多个城市中，使用过独立民意调查机构结果的仅占10%左右，北京、上海、广州、青岛、深圳等地用得较多，中西部城市及二、三线城市用得比较少[6]。