政党建设与道德要求--领导干部道德规范体系的构建_道德论文

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       在全球治理主体多元化的背景下,任何政党的政治认同和执政基础都有可能受到冲击从而遭遇合法性危机。加强政党建设,提高政党的感召力、凝聚力、动员力,是摆脱危机的必由之路。中国共产党作为非竞争性政党体制下长期执掌政权的执政党,面对纷繁复杂、瞬息万变的执政条件,更需高度重视政党建设。政党建设有多种途径,从保障政党的政治认同和政治合法性角度看,加强政党伦理建设是其重要内容。而构建系统完整的政治行为主体道德规范体系,是推进政党伦理建设的一项基础性工作,也是落实党的十八大和十八届三中全会提出的全面提高党的建设科学化水平的重要举措,应该引起足够的重视。在我国民众约定俗成的现实语境以及各级党政机关的正式文件当中,政党伦理视阈下的政治行为主体通常被称为党政领导干部,简称领导干部。由于党政机关的正式文件是本文对政治行为主体道德规范进行提炼和概括的重要来源,为行文及表述方便,本文以“领导干部道德规范”代替“政治行为主体道德规范”。

       一、领导干部道德规范的内涵与结构

       道德规范是人们的共同社会生活及行为的准则,如职业道德规范、公民道德规范,与法律规范一起,构成社会生活中两种最基本的规范形式。任何道德都是通过特定的道德范畴、道德规范来表达它的价值诉求和行为导向、评价具体的道德现象和人的行为的。所以,道德和道德规范实际上是合二为一的。相对于内隐性的道德观念、道德情感、道德意志而言,道德规范具有客观性、可操作性和可识别性等特点,既有助于道德主体的认同和践行,又便于社会公众的评价和监督。道德建设的一个基本前提是构建具体而明确的道德规范,以此来实施道德教育和实践。当然,无论对组织还是对个人来说,其道德规范都不可能是单一的,而是一个包含多种要素、有一定层次或结构的整体,即道德规范体系。①

       在我国,领导干部道德规范是指领导干部任职期间行政用权、管理服务、为人处世所应该遵循的行为准则,体现着党、政府和社会对领导干部道德上的根本要求。领导干部道德规范是领导干部选拔任用考评的主要依据,是社会舆论评价和监督领导干部行为善恶的基本准则,也是领导干部自觉自警自励的一面“镜子”。

       领导干部道德的主体是担任领导职务的具体的“社会人”,而不是具体的行政职能或行政行为,因而领导干部道德与一般的职业道德、行政道德并不完全等同。这就意味着,领导干部道德规范必须涵盖领导干部职务内外、工作生活的所有方面,即便在职业职务之外的家庭生活、社会生活的行为准则也应该属于领导干部道德规范的范畴。同时,其与一般公务员道德规范也有区别,领导干部是公务员群体中掌握更多公共权力和公共资源、担任一定领导职务的人,自然也承担着更大的道德责任,其道德规范理应更加全面和严格。另外,执政党的价值理念、中国特色社会主义政治制度和马克思主义指导思想又对领导干部提出明确的政治道德规范,即掌握科学理论、坚定理想信念、坚持执政为民,始终在政治上与党中央保持一致。因此,领导干部道德规范应该是一个领导干部作为“好官”与作为“好人”②完美结合的道德规范体系。2013年6月的全国组织工作会议上,习近平明确提出“好干部”的标准是“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”,要求领导干部“老老实实做人,踏踏实实干事,清清白白为官”。这里“做人”、“干事”、“为官”三者的统一,就鲜明地体现着领导干部道德规范的体系性和完整性。

       从结构上看,一个完整的领导干部道德规范体系主要涉及政治道德规范、职业道德规范和社会道德规范三个层面的内容(见表1)。其中,政治道德规范是对领导干部在理想信念、政治态度和政治纪律方面的道德要求。党的“全心全意为人民服务”和“立党为公、执政为民”的根本宗旨就是从政治道德上规范领导干部行为的,正如党的十八大报告指出的:“对马克思主义的信仰,对社会主义和共产主义的信念,是共产党人的政治灵魂,是共产党人经受住任何考验的精神支柱。”③职业道德是领导干部在履行领导职能、行使公共权力的过程中所应遵循的行为准则,如勤政、廉洁、守法、公正等。社会道德规范是领导干部在社会公德、家庭美德、个人品德等职业之外的社会生活中应该遵循的行为规范,如诚信、友善、文明等。这里,政治道德规范是领导干部“为官”的根本原则,是总纲;职业道德规范是领导干部“干事”的基本准则,是主体;社会道德规范是领导干部“做人”的基本要求,是基础,三者相互联结,构成一个结构互补、内容完整的领导干部道德规范体系。

      

       二、领导干部道德规范的现状分析

       领导干部道德建设的前提是“有德可循”,“以德为先、德才兼备”的领导干部选任和考评原则也需要明确道德标准,这些都离不开领导干部道德规范。近年来,党和政府在推进新时期领导干部道德建设过程中,日益重视制度和规范的基础性作用,制定和颁布了一系列具体的关于党内政治生活、组织生活、反腐倡廉、工作作风、行政问责乃至个人日常生活等方面的制度规范和实施细则,领导干部道德规范日益具体化,特别是党的十八大以来加强了对领导干部“失德败德”行为的曝光和惩治力度,有关领导干部道德规范的执行力和约束力显著增强,包括道德建设在内的领导干部队伍建设正在深度推进之中。

       当然,党和政府还没有制定或颁布一部正式的领导干部道德规范或伦理守则之类的独立规章,领导干部道德规范的内容实际上体现在党和政府制定和实施的不同的规定或法规之中。2002年原人事部制定的《公务员行为规范》、2006年实施的《公务员法》中包含着对领导干部行为规范的规定;中共中央2003年颁布的《中国共产党党内监督条例》、2005年制定的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、中纪委2011年制定的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》在党内监督和反腐倡廉方面对领导干部提出了初步的规范体系;中共中央组织部2011年制定的《关于加强对干部德的考核意见》,对历来被认为难以操作的道德考评做出具体的规定④;2012年12月,十八大后新一届党中央领导集体作出改进工作作风、密切联系群众的八项规定,严厉反对“四风”(官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风),铁腕惩戒贪腐行为,重拳破除各种潜规则,对领导干部道德上的要求和行为上的规范日益严厉而明确⑤;2014年,中共中央修订颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》,重新规范领导干部选拔任用的标准和程序,从选人用人这一关键环节上规范领导干部行为。特别是十八大以来党和政府在收受礼品礼金、公务用车、公务接待、办公用房、出国考察、业余生活、家庭成员状况等许多历来被认为习以为常的问题上做出了各种细致具体的规定,为领导干部从工作到生活确立了明确的行为准则。这些都充分体现出道德规范在领导干部道德建设中日益凸显的作用,反映着领导干部道德建设特别是制度化建设的明显提速,也为领导干部道德规范体系的系统构建奠定了充分的基础。

       但是,从推进新时期领导干部道德建设的要求看,特别是领导干部队伍中依然存在的“信念动摇、道德滑坡、行为失范的问题”和“‘艳照门’、‘赌博门’、‘风水门’等失德失范事件”⑥看,当前领导干部道德规范体系仍需进一步完善,特别是要强化道德规范的执行效果和约束作用。

       首先,现行道德规范“规出多门”所产生的“碎片化”问题不利于道德规范的权威性。在我国,领导干部涉及党组织、政府部门、国有企事业单位、社会组织等众多部门担任一定领导职务的公务人员,领导干部的选任、管理和监督涉及党的纪检、组织部门以及政府系统的人事、监察、司法及其相应的上下级部门等,这些不同类型或层级的组织都制定实施了一系列涉及领导干部道德的规章制度和行为准则。如党的组织层面上的党内监督条例、领导干部选拔任用条例、廉洁从政准则、惩治和预防腐败体系等,国家层面的公务员法、公务员职业道德规范、各行业部门的行为准则等,它们各自都提出对领导干部道德的规范性要求,并且这些规章制度或行为准则往往随着形势、任务或领导干部换届而不断变换,缺乏内容的统一性和相对的稳定性。这种道德规范方面的“碎片化”现象,既不利于确立领导干部道德规范的严肃性和权威性,也不利于领导干部经由持续性的教育学习来增强道德自觉性。

       其次,领导干部道德规范体系结构、内容上存在不完善之处。如前所述,领导干部道德规范是领导干部作为一个现实“主体”的人在工作、生活中所应遵循的行为准则,涉及领导干部为官从政、干事担当、做人交往、家庭生活的各个方面规范,体现着党和政府对领导干部道德的全面要求。但是,从现行党和政府规章中涉及的领导干部道德规范看,有的偏重于政治道德,有的偏重于职业道德,有的偏重于社会道德,也有些与职业道德、行政道德等规范划界不清;有些强调守法廉洁,有些强调敬业务实,有些注重公正公开,还有些偏重于政治道德规范而相对忽视专业、能力方面的要求等等,再加上对道德规范表述概念上的差异,尽管看起来规范领导干部道德行为的规章很多,但是并没有一个结构合理、要素完备、内容周全的领导干部道德规范体系,给领导干部道德建设带来了不利影响。

       再次,领导干部道德“失范败德”现象频发所显示的道德规范弱化问题。道德规范重在践行,领导干部要“讲道德”,更要“尊道德、守道德”。但是,由于种种复杂的原因,近年来部分领导干部甚至高级领导干部身上违纪违法、失德败德案件的频繁发生,不断挑战公众心理承受的极限。如自十八大到2014年8月底不到两年的时间内受到查处的省部级以上领导干部就达48位,其中包括周永康、徐才厚等国家级领导干部,同期受到查处惩治的其他级别领导干部更多。这些案件当事人不仅在政治道德上让党纪蒙羞,在职业道德上让国法失效,而且在社会道德上屡屡突破底线(如相当多的违纪违法领导干部存在“不正当男女关系”或“与他人通奸”问题)。而更多类似讲人情、走后门、情趣低俗、精神懈怠、弄虚作假等官场不正之风,依然广泛存在、经常性发生,显示领导干部道德“失范”问题严重,毒化着社会风气,损害了干群关系,也是造成当前社会道德领域混乱现象的重要诱因。⑦这些都在很大程度上表明,现有的领导干部道德相关规范尽管名目繁多、要求严格,但是缺乏具体的操作性和执行的严格性,许多高标准的道德规范停留在宣传倡导层面而流于形式,难以发挥其应有的规范作用。

       最后,领导干部道德规范的硬约束不强的问题。规范即约束。对掌握一定权力的领导干部来说,权力诱致腐败失德仍是普遍的公理,仅仅依靠教育引导、内心信念和典型示范等发挥其引导领导干部自觉自律的“软约束”作用是远远不够的。我国现行的各种领导干部道德规范,总体上仍以内部教育、自律自觉为主,重教育倡导轻监督惩治,特别是缺乏来自社会的公开监督,规范的硬性约束力不强。当今世界各国普遍采用的将公务员道德或行政伦理法制化,依靠法律的细则、强制的执行和严格的监督来确保公务员严守道德规范,无疑是值得我国借鉴的一条成功经验。十八大以来,党中央以“八项规定”和反对“四风”为抓手,重典反贪、严惩违法败德行为,领导干部作风政风为之一新,也充分彰显了不打折扣的执行力对领导干部严守道德规范的关键作用,昭示着领导干部道德建设的未来方向。

       三、党和政府规章中领导干部道德规范相关“关键词”的归纳

       到目前为止,党和政府都没有颁布“领导干部道德规范”或“行为准则”方面的正式文件,新时期领导干部道德规范体系的构建只能通过对党内的决定、章程、条例或政府系统的法律、准则(本文简称为党和政府规章)涉及领导干部道德要求或行为准则相关内容的归纳与梳理来进行,因为这些规章在理想信念、思想道德素质、政治纪律、职业工作、业绩考核、个人日常生活等方面都对领导干部提出不同的要求或规定,如党章中对党员和领导干部分别提出有所区别、内容全面的要求,《中国共产党党内监督条例》重在遵纪守法、反腐倡廉方面的规范,《党政领导干部选拔任用工作条件》强调领导干部选任的基本标准,《公务员法》、《公务员行为准则》主要是从职业道德的角度规范公务员行为等等,这些不同的要求或规范都通过特定的“关键词”具体呈现出来,而且这些规章都是经过广泛讨论、认真研究和正式程序予以确认的,无论在内容上还是表述的“关键词”上都具有充分的权威性和严肃性。因此,通过对“关键词”及其相应频率的归纳就成为构建领导干部道德规范体系的一条便捷而有效的途径。⑧(见表2)

      

      

       表2所列出的是2002年以来党和政府层面颁布的重要规章及其所涉及的领导干部道德规范方面的内容。显然,这些规章中领导干部道德方面要求的侧重点各有不同,“关键词”表述也有差异。为了更集中地梳理领导干部道德规范体系各个构成要素,本文一方面从政治道德、职业道德、社会道德方面对各个规章中相同相近内容的“关键词”进行结构性归纳,以此来确立相应层面的道德规范;另一方面,对上述规章中表述各异的“关键词”进行必要的合并和归纳,以更为精炼的两个字组成的“关键词”(共11个)来表述领导干部道德规范各方面的内容,如勤政、务实、公正、守法等,并把表2所列各个规章中与这些“关键词”相同相近的内容归于其下,以此反映这一关键词在各规章中出现的频率,为确立各具体道德规范提供参照。具体归纳结果如下(见表3)。

      

       说明:(1)表中括弧内的数字表示该“关键词”在表2列出的各规章中出现的次数,未加注括号内数字的表示仅出现一次;(2)社会主义核心价值观的内容因其指向不同而没有统计在内,列入表1以为对照。

       由表3可以看出,现行党和政府规章中涉及领导干部政治道德规范的内容比较明确和集中,它们是体现在党的根本宗旨和领导干部政治信念方面的“政治坚定、立党为公、对党忠诚、忠于国家(人民)、执政为民”等,可以归结为“忠诚”和“为民”这两个核心关键词;涉及职业道德规范的内容各有侧重,但在“勤政”、“清廉”、“务实”、“守法”这几个“关键词”上具有高度的一致性,可见这些属于最基本的职业道德规范。其他还有“民主、团结、创新、担当、公正”等职业道德规范的重要内容。当然,严格说来,“为民”兼有政治道德与职业道德双重规范的特点,“执政为民”、“为人民服务”既是领导干部必须履行的政治承诺,也是具体行政、管理、服务过程中必须遵循的基本准则;相对而言,涉及社会道德方面的“关键词”相对较少,这方面的要求更多地体现在各类规章对领导干部“老老实实做人”、遵守社会公德之类的普遍性道德要求上。基于上述对党和政府规章中相关“关键词”的梳理,这里可以确定的领导干部道德规范体系要素主要有“忠诚、为民、清廉、勤政、务实、守法、民主、团结、创新、担当、公正”。(具体结构分布见表4)

       当然,领导干部道德规范体系的构建必须与时俱进地反映党和国家对领导干部思想政治品德和职业道德的新要求。十八大以来,与领导干部道德规范构建直接相关的重要进展主要表现在两个方面:一是社会主义核心价值观的重新确立,不仅为领导干部道德建设提供了指导思想,而且也是领导干部应该率先垂范的新的行为准则;二是习近平总书记提出的“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的“好干部”标准,这其实也是为领导干部确立的更为明确而严格的道德规范。这些大多数都已体现在前面归纳出来的十一个道德规范之中,反映出党和政府对领导干部一以贯之的道德要求。但是,有两个重要内容需要在领导干部道德规范体系中加以充分体现,一个是习近平针对当前领导干部的思想状态和工作作风,根据新时期面临的改革发展任务,反复强调的领导干部的“担当”精神,意在强化领导干部的责任意识和使命意识,而这一方面恰恰是以往相关规章中所缺失的内容,应该纳入到新时期领导干部道德规范体系之中;另一个是社会主义核心价值观中个人层面的“爱国、敬业、诚信、友善”,领导干部无疑应该成为践行这些价值观的楷模。“爱国”、“敬业”方面已经包含在上述政治道德和职业道德规范方面的内容中;“诚信”、“友善”作为公民最基本的道德规范,也应该是领导干部在社会公德、家庭美德、个人品德等社会道德方面的规范,特别是“诚信”可以看成是核心价值观与社会道德规范在领导干部身上的一个结合点。而“诚信”恰好可以弥补现有的党和政府规章在社会道德规范方面的不足,构成一个结构完整的道德规范体系,更重要的是,借此可以更好地规范当前领导干部队伍中存在的社会道德方面的“失德败德”问题,达成以社会道德提升来促进政治道德和职业道德养成的效果。

       基于以上对党和政府规章中“关键词”的归纳与分析,以社会主义核心价值观为依据,结合十八大以来领导干部队伍建设的新形势和新要求,可以初步确立领导干部道德规范体系的十二个构成要素(关键词),即“忠诚、为民、清廉、勤政、务实、守法、民主、团结、创新、担当、公正、诚信”。这十二个道德规范要素涵盖领导干部政治道德、职业道德、社会道德各个方面,既相互区别又相互联系,构成一个内容全面、结构合理的领导干部道德规范体系。(见表4)

      

       四、结语

       “忠诚、为民、清廉、勤政、务实、守法、民主、团结、创新、担当、公正、诚信”这十二个“关键词”以高度浓缩的形式反映着领导干部道德深刻而具体的内涵,构成一个完整的领导干部道德规范体系。首先,“忠诚”、“为民”是政治道德规范,领导干部必须忠诚于党的理想、信念和组织,忠诚于国家和人民,“对党忠诚老实”始终是党员领导干部必须履行的政治义务。与此紧密相联,“立党为公、执政为民”是党的根本宗旨,也是政府行政的根本理念和工作路线;“为官”本质上是“为民”,就要永做人民公仆,全心全意为人民服务。“忠诚”、“为民”的政治道德规范是执政党的根本性质和中国特色社会主义政治制度的必然要求。其次,“清廉、勤政、务实、守法、民主、团结、创新、担当、公正”作为领导干部职业道德规范,涉及领导干部行政、用权、管理、服务以及工作态度、工作方式等方面,充分体现着领导干部这一独特社会阶层的职业道德特点。其中,“清廉”、“守法”、“公正”直接涉及领导干部权力的合法合理使用,“勤政、务实、创新”属于对领导干部工作态度和工作方式方法的要求,“民主、团结”是领导干部团队协调与合作的工作伦理,而“担当”则强调领导干部的职业精神和工作责任。这些内容共同构成一个内容周全的职业道德规范体系;再次,“诚信”作为社会道德规范,体现着领导干部在社会生活和日常交往中的道德品质,是社会公德、家庭美德、个人品德在领导干部身上的一个最佳结合点,也是领导干部引领社会诚信风尚的必然要求。这里,“忠诚、为民”的政治道德规范是灵魂,“清廉、勤政、务实、守法、民主、团结、创新、担当、公正”的职业道德规范是基础,“诚信”的社会道德规范是保障,三者纲举目张、经纬交织,构成一张严密而清晰的领导干部道德规范体系之网。

       注释:

       ①韩东屏:《论道德规范系统的层级结构》,载《河南师范大学学报》2011年第5期。

       ②周文彰:《好人不一定是好官,但好官必须是好人》,国家行政学院出版社2011年版第3页。

       ③胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,人民出版社2012年版第45页。

       ④蓝志勇等:《领导干部考核中“德”之解读》,载《中国行政管理》2012年第5期。

       ⑤刘俊杰、徐玉生:《习近平反腐思想初探》,载《理论探索》2014年第7期。

       ⑥李源潮:《党的干部要做全社会思想道德的模范》,载《中国浦东干部学院学报》2012年第2期。

       ⑦蓝志勇等:《领导干部作风建设理论与实践的东西方比较》,载《中国行政管理》2013年第1期。

       ⑧萧鸣政、张满:《公务员职业道德及其内容标准的分析》,载《东北师大学报》2012年第5期。

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