广州市番禺城市规划设计院 广东广州 511400
摘要：城乡统筹规划是在国家提出统筹城乡发展的大背景下，针对传统规划缺乏对城乡空间的协调安排和快速城镇化造成城乡建设无序等问题，出现的一种规划类型。本文以番禺城乡发展规划为例，论述了番禺区城乡统筹空间分区方面的相关内容。
关键词：城乡统筹；规划；空间
城乡统筹发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社会发展思路，以全面实现小康社会为总目标，以发展的眼光，统筹的思路，解决城市和农村存在的问题。
城乡统筹规划是指对未来一定时间和城乡空间范围内经济社会发展、环境保护和项目建设等所做的总体部署，其实质就是把城市和农村的发展作为整体统一规划，对城乡建设中涉及的土地利用、生态环境等进行统一规划和空间布局。广义的城乡统筹规划是指对人口、资源与环境存在功能、结构等差异的区间整体发展的部署。广大的郊区、落后的县域中心城市和重点镇等均可以看作是农村地区，城乡统筹规划属于区域规划范畴，也是典型的空间规划。从内容上，它包括以下方面：产业布局、村镇布局、土地统筹和指标的协调、基础设施布局和公共服务布局、保障措施。
番禺区在2013年开始组织了《广州市番禺区城乡发展规划》的编制，其中对城乡统筹规划方面进行了认真的研究，提出了城乡统筹的发展模式及空间分区的概念。在维护城乡各自特点的前提下，实现城乡空间边界清晰且品质均优、城乡产业功能互补、城乡基础设施共享、城乡差距不断缩小的城乡一体化发展新格局，推动土地和人口彻底转换，实施新型城镇化的发展路径。确定相对明确的发展范围与边界是番禺空间体系构建的战略方向。在空间区划综合评价结果的基础之上，通过区分不同区域的管制政策导向，强调资源分配的空间格局，并与番禺村、镇级主体相衔接，将番禺区划分为不同的空间管制分区，在此基础上落实相关用地功能规划和专项规划等规划内容，并制定支撑规划实施的配套政策体系。
1、番禺区概况
番禺区位于广州市中心城区南部，辖区面积529.94平方公里，下辖10街6镇。历史上，番禺农业较为特色，是著名的鱼米之乡。经过多年的经济发展和努力，全区的城镇化已取得一定的成绩，城市环境及建设发生了巨大的改变，但仍存在旧村、旧工业区等，城乡结合部形态突显。以往番禺区编制了片区规划，但当时的片区规划虽然考虑了城乡统筹的因素，但在规划的某些方面却并未充分体现，如在用地规模预测和用地布局中，仅考虑了城镇用地，未涉及农村用地；仅对片区内部分区域的村镇工业用地和农村居民点进行规划导控，没有对不同类型的村庄提出相应的发展策略，也未涉及“三旧”改造方面的内容。
2、番禺区城乡发展现状
2.1居农收入差距大
根据近几年的统计数据的分析，虽然农民的收入近几年的增长率高于城镇居民可支配收入增长率，但是城乡居民之间的收入差距仍然存在较大差距，而且农村居民纯收入增长率呈现下降趋势，意味着城乡居民收入差距仍将维持较大差距。
2.2城乡分异趋于明显
在番禺区转型发展的大背景下，城乡出现分异，存在深度城市化和因大型项目带动而导致的快速城市化地区。如市桥街等地区经过长期的城市建设和发展基本已经具备较好的城市发展基础。如大石街、南村镇等自上而下投入较多的财政支出，原本的乡村面貌和空间格局迅速向城市转变。上述区域总体呈现出城市的风貌特征。而东部多数地区由于缺乏大型项目带动，且不属于广州主城区主要的功能外溢地区，城镇化进程相对缓慢，尚且依然保持着传统的农村风貌和空间形态。从GDP、服务业增加值上看，形成市桥—大龙和大石—南村两个增长极，东部在GDP总值和服务业发展上稍微落后；从工业增加值上看，随着东部镇街的工业园的建设，东部镇街工业开始形成规模。
2.3村庄差异显著
从村庄建设用地占村域的比重上看，整个番禺区多数村庄的建设用地占村域面积大于30%，尤其是中西部部分村庄建设用地占村域面积超过60%；而建设用地占村域面积小于30%集中在东部，说明村庄开发建设上西部动力及需求比东部村庄强烈。从村的总体收入情况上看，也存在差距较大的情况。
2.4村庄地租经济依赖严重
但由于“地租经济”是完全依赖于土地的经济模式，因此村庄地区的经济发展诉求基本集中在“要地”的层面。根据2013年广州市村庄现状摸查数据，对番禺村集体经济发展需求调研过程中，154个行政村中有116个（75%）的村庄要求增加建设用地规模。
2.5村庄发展诉求趋于多样化
在镇街经济的快速带动下，各村都积极地参与市场式运作，但是由于镇街区位及经济状况发展存在差异，各村发展情况也存在差异。部分村庄以传统制造业发展为经济动力的村庄感受到市场形势带来的压力。因此，该部分村庄开始寻求新的增长方式，希望将部分工业转为商业；而一些村庄由于历史用地遗留问题较多，希望将村集体用地合法化，以利于入地入股或产业升级；多数村庄则希望推动产业转型升级，发展都市型产业。
2.6城乡公共服务和建设标准存在较大差异
从公共服务设施的密度评价分析可以看出，基础设施和公共服务实施仍然集中在以城镇、重大项目和大型房地产为中心的地区周围。且越接近城镇中心地区，服务设施数量越多。虽然服务设施基本上全覆盖，但是服务品质还有待加强。另外，城乡人力资源配置不合理。文化、教育、医疗、卫生、体育等方面的人力资源主要集中在城市中心区，农村人力资源配置严重缺乏。
3、番禺区城乡统筹发展目标
坚持城乡统筹发展，以经济、社会和空间的整体协调为核心，基础设施、社会服务设施网络为支撑，突出城区、乡村的各自特色，建设成为国家发展改革和城乡一体化发展的示范地区，到2030年城镇化率达到90%以上。
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4、番禺区城乡统筹规划理念
4.1一体化与差异化相结合
事实上，不平衡的增长与和谐性的发展往往可以并行不悖。实施一体化和差异化相结合的统筹思路，即“一体化的思路、差异化的策略”，就是一方面要关注不同区域的发展重点和城镇化模式，遵循不同地区的资源禀赋和发展条件，通过识别空间类型和空间特征，实施差异化引导和“不平衡增长”；另一方面，在差异化的基础上，通过构建统一的城乡地域空间管理体系，并促进不同地区间经济一体化进程，实现发达地区与落后地区之间、城乡之间在生活品质的趋同和公共服务设施均等化。
4.2引导城市空间集聚，明晰城市空间拓展边界
番禺区位于环主城区核心圈层发展片区，未来发展将以组团结构为核心，通过组团和重要轴带形成城市空间增长结构，明晰城市空间的集中拓展边界。城市拓展边界外围应保护的乡村肌理和主要的城市生态安全空间。参考广州村庄地区整体特征，结合番禺区空间要素，明确番禺区的结构性空间分区，包括城市集聚区、乡村保育区和城乡共建区。
4.3结合空间分区，分类指导村庄地区发展
结合空间分区下城乡发展的现状特征和发展条件，分别引导城乡空间的统筹发展，对村庄进行分类发展指引。对于城市发展地区，村庄发展的重点是明确需要保护的传统村庄风貌及生态廊道空间，结合各片区发展定位、开发时序等要求对村庄地区的功能布局和发展模式进行针性指导；于城乡共建区内的村庄发展，应抓住核心问题（规模总量、配套设施等）加以控制引导，其余给予村庄更多的自主开发权。其他地区完善各片区内城镇体系空间组织、职能分工等规划引导，充分发挥各镇、中心村的带动作用，依托不同地区资源特色实现差异化发展，促进城乡空间的共同提升和发展。
5.番禺区城乡一体化空间分区
5.1发展要求
5.1.1城乡生态环境建设
加快建设生态城镇和生态村庄，发展生态经济，完善防灾减灾体系，促进人与自然和谐发展；全面开展城乡环境保护和污染治理，建立和完善生态补偿机制；加大生态公益林、森林公园、湿地资源保护力度，加快区域生态廊道建设，确保区域生态安全。
4.1.2城乡产业发展
完善城乡产业布局，积极推进高效生态农业的专业化生产、集约化经营和区域化布局，大力推进农村工业向城镇集聚，推进农村服务业网络化，发挥区域生产要素和自然资源禀赋优势。
5.1.3城乡公共服务设施均等化
这是城乡一体化最核心的内容，是消灭城乡差别最重要的举措。教育、医疗、文化、卫生等要按照统筹城乡发展的要求，均衡合理配置公共服务资源，按照合理的服务半径布点建设公共服务设施，并向农村地区延伸、开放，使城乡居民共享现代文明。
5.1.4城乡基础设施建设
做好重大基础设施规划的衔接，在公共交通、供水供电、通信邮电、垃圾处理、污染治理、环境保护等各类基础设施规划方面，做好城乡规划的衔接；加强城乡之间有关基础设施的整合与协作，合理配置区域基础设施建设规模化和服务区域化，实现共建共有、共管共享。
5.2城乡一体化空间分区
基于番禺区城乡空间具有多样化和差异性的特征，不同地区资源禀赋、发展基础和条件都不一样，面临的问题也大相径庭，必须摈弃简单划一的解决方法。遵循“一体化和差异化相结合”的统筹思路，规划划定城乡统筹空间分区，作为番禺区统筹城乡发展的实施路径。
一方面，建立于城乡空间类型差异巨大的现实环境，明确不同城市化类型地区的空间界限，划定空间分区，并以此为基础，明确不同地域空间的政策导向，实施差异化的引导策略；
另一方面，在城乡统筹空间分区的基础上，以城乡空间分区为平台，落实连接不同地区的交通基础设施以及针对于不同分区的干预措施和政策设计，推进区域一体化，实现不同区域在生活品质、基本公共服务设施等的趋同与均等。
以现状空间特征为基础，结合现行政策以及未来发展，通过现状多因子（人口、经济、产业等）及规划多因子（包括空间管制、交通系统、重点平台及重点产业园区、旅游资源分布等）叠加分析，划分城乡发展空间分区，并对不同功能分区制定针对性的用途管制、产业指引、政策方向等发展指引。
整体上将番禺区划分为生态敏感区、乡村发展区、城镇转型区和城市集聚区四类。
生态敏感区：禁建区（即莲花山、大夫山、滴水岩等景区核心区），一级水源保护区。
乡村发展区：主要位于边远石楼镇、石碁镇、沙湾镇等村庄地区未来按照村庄规划管理发放乡村规划许可证（含经营性设施）。
城镇转型区：分为城市建成区、重大平台周边村庄以及生态廊道，建议只对村民住宅、村公益设施进行乡村规划许可，经营设施仍然按照城市控规管理，生态廊道按照原相关要求进行控制。
城市集聚区：主要是城市化成熟地区、及未来重大平台地区的村庄，逐步纳入三旧改造，建议完全按照城市控规管理区域。
6.小结
城乡统筹的目的是缩小城乡差距，提高乡村农民的生活水平，这有利于国家安定。从内容上，它包括以下方面：产业布局、村镇布局、土地统筹和指标的协调、基础设施布局和公共服务布局、保障措施等等。另一个角度来说，上述每个方面都可以做成一个子规划。本文仅以番禺区城乡发展规划中对城乡统筹空间分区的相关内容做了阐述，下一步围绕城乡统筹其他方面相关内容，值得进行更进一步的研究和探讨。
参考文献：
[1]广州市城市总规规划（2011-2020年）
[2]广州市番禺区城乡发展规划（2014-2030）
[3]郭建军.我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议.经济研究参考.2007年01期
[4]杜文龙.陕南产业链构建与统筹城乡发展研究，西安建筑科技大学.2014
[5]吴先华，王志燕.城乡统筹发展水平评价——以山东省为例，经济地理.2010
论文作者:莫方明
论文发表刊物:《基层建设》2016年17期
论文发表时间:2016/11/21
标签：城乡论文; 村庄论文; 番禺论文; 空间论文; 地区论文; 城市论文; 分区论文; 《基层建设》2016年17期论文;