制约国家公务员制度的社会生态环境分析，本文主要内容关键词为：生态环境论文,公务员制度论文,社会论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
生态环境(ecological enviroment)本是自然科学术语，主要是用来描述生物的生存环境。到本世纪20年代，社会科学家借用了动植物生态学的概念，对人类社会生活进行分析。“从功能理论之生态观点而言，任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间，以及生物与环境之间都有一种功能的相互依赖关系。”（注：彭文贤（台湾）：《行政生态学》。三民书局1988年版第14页。）这种与自然环境相对称的一种社会客观存在，就称之为社会生态环境，它主要包括三大社会系统：社会政治系统，社会经济系统，社会文化系统。
公务员制度是反映现代人事行政规律的管理体制，是现代政府和现代行政体制中最有价值的部分。这一制度必须在一定母体内孕育成长，也就是说社会生态环境是国家公务员制度赖以生存和发展的基础和前提。“公务员制度从一开始提出到形成《国家公务员暂行条例》和确定出推行的方针和措施，都受这一生态环境的影响和制约，而且在推行中社会生态环境影响的因素更加明显，立体时空性更强，难度更大。不注意社会生态环境对推行公务员制度的影响，对推行工作的难度估计不足，就难以保证推行工作的速度，甚至使推行工作走向失败，历史上这样的教训是不少的。”（注：朱庆芳：《要重视研究推行国家公务员制度的“生态环境”》，《新视野》1994年第2期。）限于篇幅，本文仅讨论当前我国社会生态环境中对推行国家公务员制度的现实制约因素。
一、政治生态环境
国家公务员制度是政治制度的一部分，其基本功能就是通过行政队伍的优化和优化组合来实现国家行政管理的科学化、高效化，从而实现统治阶级的意志，服从和服务于政治统治的方向。因此，政治环境对国家公务员制度的影响最为直接，也最为明显。
1.二元体制下的政治民主化进程 我国是一个发展中国家，目前尚处于社会主义初级阶段，以自给自足的农业为主要特征的传统社会与以现代大工业为主要特征的现代社会并存，形成了中国社会的二元体制。这个体制把城市和农村分成截然不同的两个部分：一方面强化农村传统的运行机制，使农村的城市化进程受到以户籍制度为主的城乡流动壁垒以及与此紧密相联的城市户籍居民刚性利益的限制；另一方面又迅速建立起现代化工业城市的运行机制。二元体制下的社会，带有鲜明的身份社会的特征，户口成了一种身份证明，把公民分成两个利益集团，即“农业人口”和“非农业人口”，阻止农村城市化的进程，从而严重地阻碍着我国向现代社会转变，阻碍着我国的社会主义民主政治建设的进程。
公务员制度是现代社会大工业的产物，其核心是民主、公开、公平和竞争，与现行的人事制度相比，最明显也是最根本的区别莫过于公务员队伍和职务升降实行公开考试、考核，竞争择优。其核心在此，难点也在此。我国二元体制下的政治民主化和公开化只是开始，人事管理上的神秘主义、主观主义、任人唯亲、荐人唯派的传统社会的人治色彩还大量存在。尤其在我国广大的农村，农民家庭平均每百个劳动力中有近15人为文盲和半文盲，小学和初中文化程度占78%，（注：许明主编：《关键时刻：当代中国亟待解决的27个问题》；今日中国出版社1997年版第230页。）农民受教育程度偏低，缺乏主体意识、民主意识和法制意识，农民所具有的分散、缺乏纪律、分工不明确等与工业社会不相容的习性不可避免地将带入国家公务员队伍。同时，为了适应社会，国家公务员制度本身也将在某些方面变形，如重义务轻权利，重责任轻保障，公务员管理偏重集权而缺乏制衡，政治领导人对公务员管理的作用明显大于制度所起的作用等。“民主若不能成为转型社会的价值取向，公务员制度的推行、人事行政的转换不但交易费用无限上升，而且也不可能真正实现。”（注：孔繁斌：《九十年代中国人事行政的发展》，《江苏社会科学》1995年第3期。）
2.政治体制的两难困境 我国的经济体制改革，从总体上来说是由上而下推进的，改革是由政府主动引发的，政府是改革的主角和主要的推进力量，如改革的方针政策是由政府制订，改革的诸项具体措施是由各级政府来贯彻落实。目前，改革开始向“难点”挺进，进入“攻坚”阶段，政府不得不向自身的痈疽开刀：党政职能要分开，政府机构要精简，政府行为要规范，政府的权力和影响要削弱，为数不少的政府官员的许多既得利益要放弃。这样，政府及其官员既是改革的动力，又是改革的对象。
为了减小改革的风险和成本，避免长期现代化过程中的结构性矛盾同政治体制与经济体制改革的不配套过程中积淀的问题纠缠过多，积重难返，政府必须在保持经济持续增长和社会稳定有序的前提下，以果断的魄力进行政治体制改革以开辟前进的道路。但是政治体制改革较之经济体制改革，一个最困难之处是前者关系到利益的得失和政治资源的重新分配组合，直接触及到上层建筑的最核心部分。其结果不可避免地会遇到重重阻力，从而增加改革的复杂性和困难程度，增加改革的不确定性和不可控性，弄得不好，还可能会引起社会动荡。因此，尽管我国的政治体制进行了一系列的改革，但是并未从根本上改革现行体制。从中央到地方，党的系统都建立了一批与政府对口或功能交叉的业务机构，政府系统又设置了党的工作机构。党和政府重复设置机构，同居管理前台，共同发挥管理主体的作用，形成二元管理主体结构。二元管理主体的存在，既造成了政出多门，权责不清，弱化政策权威，而且机构重叠设置，人浮于事，效率低下，又成为官僚主义滋生的渊薮。正如邓小平指出的：“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。（注：《邓小平文选》（第三卷）第179页。）
我国原有的干部人事制度是在革命战争时期发展和形成的，建国以后又继续延续下来。这种制度集中到一点就是党管干部，这也是体现党的执政地位和发挥领导作用的组织保证。按照党管干部原则，各级党委及其组织部门除对各级各类干部进行宏观管理外，还直接管理包括国家公务员在内的相当一部分干部。但是根据《国家公务员暂行条例》的规定，各级政府人事部门是国家公务员的综合管理部门。按照依法管理原则，人事部门应依法对国家公务员进行综合管理。可见，在公务员管理上存在党政权力边界含糊不清的问题，而这个问题不解决，党的组织部门与政府的人事部门如何具体分工也就不能解决，干部的推荐权、任免权、管理权、提名权、批准权等问题就无法明确，用人与治事必将继续脱节。可以说，不解决好党政分开问题，国家公务员制度本身的管理将难以进行，其职能也无法明晰，即使它建立了，也不能达到预期的效果，相反，却会成为原体制下的畸形发展物。
二、经济生态环境
经济生态因素是指社会的经济活动方式及其经济力量。作为上层建筑一部分的国家公务员制度，其体制结构和运行机制，归根结蒂，总是植根于特定的经济基础，并受制于生产力发展水平。当前，在我国主要表现为诸多前现代社会的因素和经济秩序制度创新利益刚性的制约。
1.诸多前现代社会因素（注：参阅田培炎：《公务员制度的理论与实践》，中国社会科学出版社1993年版。） 新中国脱胎于半殖民地半封建社会。解放前，中国各民族社会发展很不平衡，汉族和一些少数民族处在封建社会阶段，有些少数民族处在封建农奴制阶段，有的则处在奴隶社会阶段，还有的尚处于原始社会状态。新中国建立后，我国各民族人民在不同的历史阶段起点上都跨入社会主义。社会主义的实践表明，一些国家尽管跨越了资本主义“卡夫丁峡谷”，但并没有赶上或接近资本主义典型发展形态所达到的文明程度。马克思主义东方社会理论提醒人们，跨越资本主义“卡夫丁峡谷”，这只是为避免资本主义典型发展所造成的痛苦以及积极地吸收资本主义文明成果提供了前提，至于社会经济发展本身则仍然有诸多客观因素是无法跨越的，比如贫困、生产力水平、商品经济、科学技术的发展等等则不可能跨越。时至今日，中国仍然存在大量的前现代社会的因素，当我们在这种条件下，借鉴西方公务员制度的积极成果，创立中国的公务员制度时，就不能不受其影响和制约。这种制约具体表现在：第一、生产力水平低下，国家经济实力不足。所谓的“高薪养廉”在我国目前和以后的一段时间内很难做到，如果在低薪的条件下推行公务员制度，一方面缺乏吸引力，难以吸收和保留优秀人才，另一方面，由于实行低薪，公务员收入平平，生活拮据，会产生失落心理和不满情绪，这种情况极容易导致官员进行“寻租活动”（rent seekingactivities，即用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润），以取得高额“灰”收入，这在许多发展中国家推行公务员制度的实践中已得到了充分的证明。而在此情形下，普遍地大幅度提高公务员工资，一则会加重国家的财政负担，二则会引起纳税人的不满甚至抵抗。第二、商品经济发展不充分，社会主义市场经济体制只是一个框架，政府在调整经济结构、扶植重点产业、培育市场机制等方面不得不执行超度的管理职能。第三、低度的职业分化以及超度的政府职能，造成政府机构和人员编制恶性膨胀，效率低下，管理费用浪费巨大，机构改革总是在“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈中循环。第四、法制根基浅薄，非规范化的管理行为、社会行为普遍存在，社会中起调节作用的是大量的非正式组织和初级社区机制。第五、身份取向远远高于成就取向。尽管公开考试普遍实行，但从观念到体制，都无法打破传统身份等级的历史惯性，公开考试只不过是通向身份等级的有效手段而已。
2.经济秩序制度创新的利益刚性 从1987年到1993年，中国经济改革的一个基本思路和重要政策，就是国家和中央向地方、企业和劳动者直接“减税放权证利”，通过改革把原有体制中受到压抑的物质能量释放出来。1994年以建立分税制为核心，国家在财政、税收、金融、外贸、外汇等领域实行重大改革，标志着改革开始进入全面建立市场经济秩序的制度创新时期。体制改革的关注点已经从农村转移到作为经济中心的城市，深入到财税、金融、国有企业、社会保障等牵动全局的体制“硬核”，越来越触及到利益格局的刚性部分。改革不再是国家向个人、集体和企业放权让利，而是要个人、集体和企业分担一部分他们过去未曾分担的责任和费用。改革的难度也明显增加了：结构变迁、职业分化、多种产权的并存与竞争以及市场驱动机制的形成，使不同社会群体利益主体化、独立化趋向日益明显，使所有利益群体普遍受益的改革已经不大可能了，似乎任何新的改革都要触动一些基本社会群体的利益，而这些社会群体主要是城市职工和社会地位序列中的中上层，他们对舆论和决策都具有更大的影响力。
目前，经济秩序制度创新的难点实际上集中在国有企业改革与社会保障体制改革两个方面，而这两个方面又都严重地制约着国家公务员制度。(1)在我国，国有企业曾有过辉煌的历史，但现在却成了政府的沉重包袱。据统计，我国国有企业有三分之二明亏、潜亏、超亏挂账，其中明亏1000亿元，潜亏（少提折旧、少计成本、虚报盈利等）1000亿元，超亏挂账（财政应拔而未拔补贴款等）1000亿元（注：《中国改革中期的制度创新与面临的挑战》，《社会科学研究》1997年第1期。），国有企业已到了非改不可的地步。国有企业改革对国家公务员制度的制约集中表现为大批职工下岗和在岗“失业”。综合各有关权威部门的判断：中国目前大约有2600～3800万人的隐性失业或不充分就业，其中国有企业约为2000～3000万人，机关事业单位约为300～900万人，从农村经济结构调整的角度来看，现在农村有1.5～2.2亿剩余劳动力需要转移。因此，中国综合失业人口（隐性失业+显性失业）大约有1.8～2.6亿之巨。少说相当于印度尼西亚的全部人口，多说则相当于整个美国的全部人口。（注：许明主编：《关键时刻：当代中国亟待解决的27个问题》；今日中国出版社1997年版第252页。）“就业压力的增大是近期和今后较长时间内一个突出的问题”，尤其“在国有企业转轨、行业结构调整和企业组织结构调整‘叠加’的地区和企业，就业压力表现得更为突出。”（注：国务院发展研究中心：《当前国民经济运行的新特点及政策选择》，人民日报1997年12月10日。）(2)改革的整体配套的要求，使改革的重心发生变化，社会保障体制的改革成为关系全局的改革“瓶颈”之一，并且远远超出经济的范畴，它也是公务员进出畅通的基本条件，直接关系到国家公务员制度的建立和健全。我国的原有社会保障制度是特定历史条件下政府为发展工业对城市采取倾斜性政策的产物，是以社会成员的等级差别为基础建立起来的一种多部门分散管理体制。尽管近年来我国在社会保障体制改革方面取得了一定的进展，但目前的改革仅限于对原有制度的修修补补，并未从根本上变革。因此，旧的社会保障体制的弊端（诸如覆盖面窄、社会化程度低、政出多门等）并未消除。这种“单位保障制”既严重损害了人力资源的配置效率和劳动效率，其背后所隐藏的利益差别又造成了人才的“偏好性”流动，进而使公务员制度面向社会的竞争考试、择优录用因缺乏前提条件而启动困难，而且现行的社会保障经费来源不足，管理机构和管理制度不健全，制约着公务员的辞职辞退制度的建立。
三、文化生态环境
所谓文化生态主要是指一个机构或一项制度所籁以存在的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的价值取向。在现实中，一项改革方案能否顺利实施或取得成效，并不仅仅取决于方案是否完备或是否符合理性的设计，而是取决于方案是否与人们普遍存在的价值取向相冲突，能否被大多数参与改革者所认同和接受，也是就是说深受文化生态的影响和制约。在文化生态的诸要素中，与我国的历史发展有密切联系的极“左”的政治思潮和传统的封建主义政治文化对国家公务员制度的制约最为明显。
1.极“左”的政治思潮 在当代中国的历史上，极“左”的政治思潮根深蒂固，时至今日仍然极大地影响和制约着人们的思想认识。极“左”的政治思潮以“纯而又纯”的马克思主义和社会主义自居，以不切实际的幻想为目标，在片面强调资本主义和社会主义的对立和斗争时，主张以阶级斗争为纲，反对学习和借鉴资本主义管理经验，反对改革开放；面对新生事物，他们首先总是要问“姓资”还是“姓社”，他们也毫不例外地把诞生于资本主义社会的国家公务员制度视为异物，要求拒之门外，一棍子打死，或对其生吞活剥，令其面目全非。所以，邓小平同志告诫我们“要警惕右，但主要是防止‘左’”。（注：《邓小平文选》（第三卷）第375页。）
2.传统的封建主义政治文化 中华民族，泱泱五千年，孕育了灿烂的人类文明。在中国传统政治思想中，包含着无数具有人民性、进步性、合理性的思想珍宝，积累了安邦治国的丰富经验，如“德治”思想，讲究礼义廉耻，有助于建立一种良好的道德—政治秩序；“民本”思想强调人民是国家的根本，只有“本固”才能“邦宁”。这些都是当代中国政治发展所要继承的宝贵遗产。但另一方面，数千年的封建专制、集权主义的传统习惯、官僚主义的影响、人们保守落后的政治心理，都不可能不对中国社会主义现代化进程起着相当的阻碍作用。尽管我们看到中国几千年封建王朝不断更迭，治乱轮回，封建主义政治文化却以其特有的渗透力注入整个社会的每一个角落，构成每一代后来人沉重的历史重荷。由于历史超稳定的巨大惯性作用，“这种影响不可能在一个早上就用扫帚扫光”（注：《邓小平文选》(1975-1982)，第293页。），必须经过长期的艰苦努力才可能逐渐消除。这种传统的封建主义政治文化对国家公务员制度的制约主要表现在：第一，“官本位”。与欧洲传统的“官商二元化”完全不同，中国传统的官文化集中表现为“官本位”，官职成为社会唯一的价值尺度。从早期的“举孝廉”到后来的“科举制”无不反映“修身齐家治国平天下”的“官本位”追求。“官本位”的文化传统表现在现实中，便是“权力拜物教”，评价一个人事业的成功与否，以其官职大小来衡量；各种社会生活、政治待遇以官职大小分级享受，为官者仍是社会的轴心，形成官民倒置现象。第二，“家天下”。在中国封建社会，“国”和“家”在某种意义上是同一的，“国”是“家”的放大，“家”是“国”的缩小，“国家”这一名词本身就是“家天下”的宗法关系（即血缘关系）的凝结。按照历史唯物主义的观点，血缘关系是人类原始氏族社会占统治地位的关系，这种关系随着阶级和国家的出现而衰亡下去，但是在中国并没有发生这一历史变化。相反，因大禹废除“禅让制”，传位子启，开始“世袭制”而强化。秦统一六国，变“分封制”为“郡县制”，原本意味着家国同构的社会的瓦解，但是孔子的儒家学说开辟新径，把父权与群权结合起来，因此父为子纲又衍生出君为臣纲，仍然使“家天下”这一宗法关系得以生存下来。当前，虽然不存在法定的、明文的父亡子继、兄终弟及，但是实际上人们还是能看到世袭制、血统论的阴影有时也在选人、用人方面表现出来。第三，“官利一体化”。在中国漫长的封建社会里，做官与发财形成了一个不可分割的统一体，人们始终把政治权力作为谋求经济利益的手段，“读书做官—做官发财—发财齐家”成为社会的公认准则，“三年清知府，十万雪花银”更是这种现象的真实写照。时至今日，升官发财，有权就有一切，仍然统治着相当一部分人的思想，而高度集权的党政不分、政企不分的管理体制更是助长了这种思想和由此而引发的行为。第四，官场竞争的不规则性。官场官员的升迁沉浮没有科学的标准和法制的依据，形成“为政在人”、“人存政举，人亡政息”的人治主义传统。所有这些，都将严重制约着我国公务员制度的实行。不彻底地消除它们，公务员制度要么在中国难以最终建立，要么以畸形的方式在旧体制的羽翼下生存。
综上所述，国家公务员制度的推行是一个“一揽子”改革工程，是新制度不断积累、生长、演进的长期过程。在新旧体制转换的过程中，原有体制表现出强大的惯性，对国家公务员制度生长和发展起着相当强的抑制和制约作用，在客观上会抵制新体制带来的效果。也就是说，国家公务员制度的建立必须付出一定的代价，包括消除旧制度的费用、制度变革造成的破坏和损失、随机成本即制度变革的不确定性增加的风险成本等等，这些给国家公务员制度的建立带来了困难和风险。正确地认识和理解这一点，将有助于我们在设计改革方案、确立战略思路时保持清醒的头脑，力求避免基于主观偏好或某种幼稚的政治热情而产生盲动与冒进，以确保国家公务员制度在我国社会主义土壤上扎根发芽、开花结果。
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