对县长经济责任审计的理性思考，本文主要内容关键词为：县长论文,经济责任审计论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、县长经济责任审计的意义和面临的困难
（一）实施县长经济责任审计意义重大
在《审计法》明确经济责任审计法律地位之后，中组部颁布《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》，明确规定，上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见是对地方党政领导班子及其成员进行实绩分析的重要内容之一，这既是对审计工作的重视，也对经济责任审计提出了更高要求。
县是我国经济社会和行政管理的基本单元和基本地域，其政治、经济、文化功能相对完备，是宏观与微观、工业与农业、城市与乡村的结合部。我国现有2868个县级行政区，县域所辖国土面积占全国总面积的94％，县域人口占全国总人口的73％，县域所创造的GDP占全国GDP的52％以上。可以说，县域经济的运行及其发展状况，直接制约着国民经济的运行和态势，是国民经济运行发展的基础。
县级政权是我国政权体系建设中不可或缺的环节，县长既直接管理着最基层的乡镇一级政府，又是中央、省、市党委、政府决策的直接贯彻执行者，承上启下，是我们党和政府依法行政、管理经济社会事务的中坚力量。在现行的行政首长负责制下，县长对政府事务进行管理和决策，对一个地方的政治、经济、文化、社会发展负有重要责任。事实已经证明，一个地方的经济社会发展格局，与县长的素质、执政能力与水平密不可分。
（二）县长经济责任审计面临的困难
根据2000年全国经济责任审计工作会议的要求，县长经济责任审计在全国逐步推开。以浙江省为例，到2006年底，省审计厅已经对51名县（市、区）长实施经济责任审计，审计结果受到省委省政府的高度重视。但在审计实践中也遇到不少困难。首先是县长应负哪些经济责任的问题。县长到任时并没有与任命他的组织签订经济责任合同（也不可能签这样的合同），法律也没有具体规定县长应负哪些经济责任，在既没有约定、也没有规定的情况下，县长经济责任审计和评价的内容都是探索进行，短期内难以形成各方面都认可的评价标准：其次是县长经济责任审计的定位问题：由于现有的经济责任审计规定，是以财政财务收支和相关经济活动的审计结果，来认定领导干部应负的经济责任，但建立在财政财务收支基础上的经济责任审计结果，与财政局长的经济责任审计很难区分，被审计的县长不满意，组织部门也不满意。再次是县长经济责任审计评价体系建立问题。县长经济责任审计确定哪些审计内容，取决于评价县长哪些经济责任的履行情况，评价体系是引导审计现场管理的重要工具，在没有专门审计准则的情况下，建立县长经济责任审计评价体系比较困难。前述几个问题相互交织一起，影响着县长经济责任审计的质量和审计结果的运用，制约着县长经济责任审计工作的进一步发展，必须逐步加以解决。
二、县长经济责任的含义
（一）县长经济责任的渊源—政府责任
县长作为县域行政区内的最高行政首长，他实际是政府责任的具体承担者，县长的经济责任是县长所承担的众多责任中的一部分。因此，研究县长经济责任应从认识和理解政府责任开始。
在席卷全球的新公共行政改革浪潮中，责任政府与政府责任是出现频率最高的两个词，普遍认为政府责任是责任政府的操作层面。关于政府责任的内容，理论界的论述比较丰富：
1.华南师范大学张强博士认为，政府责任是责任政府制度化的实现途径和方式，有两层含义，一是政府及其公务员所负有的职责；第二，政府及其公务员没有履行职责而应承担的不利后果。政府责任包括政治责任、官僚责任、公平责任和绩效责任。政治责任是指政府及其政治官员必须制定符合民意的公共政策，如果政策失误或有损国家和人民利益，虽不受法律惩罚，却必须承担政治责任。官僚责任实质包括了法律、行政和道德责任。公平责任指公平对待所有公民，对社会公平负责。绩效责任是指政府及其公务员必须关注投入和产出，进行成本收益核算，对预先设定的绩效目标负责。
2.深圳大学的谭功荣博士认为，政府责任具体体现为政治责任、管理责任、法律责任、道义责任、舆论责任等。
3.中国人民大学的张成福教授把政府责任分为五种：道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和赔偿责任。
4.罗姆瑞克（Romzek）把政府责任分为四种，即官僚责任、法律责任、政治责任和职业责任，并认为前两种责任强调严格的监督和较少的自由处置权，后两种责任允许较大的自由裁量权。
前述几种观点对政府责任的描述不尽相同，但有一点很一致，即所有的论述中都没有明确提出政府应负有经济责任，这显然不符合事实。无论是为弥补市场缺欠、解决负外部性问题而大行其道的凯恩斯主义，还是我国政府主导的渐进式改革中以经济建设为中心发展战略，都说明当今政府负有重要的经济责任。笔者由此认为，现有政府责任理论研究中，多是从政府责任属性的角度入手，而没有重视政府责任的具体构成，尤其是没有在区分政府责任的属性和构成的基础上加以研究。事实上，认识政府责任首先应该把握它的属性，但还必须要从流程和构成的角度进行分析，只有从这两个方面认识政府责任，才能更加清晰。可见，不能仅仅从行政管理学和政治学的角度研究政府责任属性，还应从宏观经济管理的角度研究政府责任的构成，尤其应从政府经济职权出发，认真研究政府的经济责任到底是什么。政府责任的基本属性是宪法性。政府责任的具体构成，可包括政治责任、经济责任、行政责任和道德责任。实现经济社会全面协调和可持续发展是政府首要的经济责任；同时还有弥补负外部性、提供公共产品、提高政府工作效能等经济责任。
（二）县长经济责任的基础—政府经济职权（职能）
按照权责对等的基本原理，县长的经济责任来源于政府的经济职权（职能）。
按照温家宝总理2003年9月15日在国家行政学院省部级领导干部政府管理创新专题研讨班讲话中指出的，“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能”。从我国经济社会发展实际出发，在宪法和有关法律的框架内，县级政府经济职能应包括如下方面：
1.促进经济社会发展的规划决策职能。包括执行国家的国民经济和社会发展计划，制定县级国民经济和社会发展计划和规划。运用投资、财政、税收、价格、工资等经济杠杆，指导、控制、调整县内市场主体的生产经营和投资方向，促进产业结构和产品结构合理化，促进经济规划和计划目标的实现。通过必要的决策程序，制定区域经济发展规划，正确处理当前与长远、城市与农村、社会与环境、微观与宏观的关系，引导经济社会走科学发展之路。
2.参与宏观经济调控职能。地方政府不具备宏观经济调控的职能，宏观经济调控权集中在中央政府，但不等于县级政府无所作为，应积极参与宏观调控，承接在本行政区内的宏观调控。贯彻宏观经济调控各项措施和上级政府的方针政策，按照政策要求，制定各种具体经济管理制度，包括制定和颁布有关的具体政策、章程、办法，组织协调县内各行业对外经济技术合作，发展横向经济联合等，通过科学的制度安排促进县域经济社会发展，保持国民经济的综合平衡和稳定协调，实现依照法律规定行使区域经济社会管理职权。
3.提供公共产品，实施公共管理职能。充分发挥市场配置资源的基础性作用，同时补偿和纠正经济外在效应，提供社会管理和基础性服务，组织市场调查和预测，收集、分析、处理、发布经济技术信息和市场供求信息，组织与实现公共产品的供给。切实保护环境，建立健全社会保障体系，维护公共秩序与安全，努力建设公共财政体制框架。
4.规范发展，促进公平和效率实现的职能。实现公平和效率，制定经济活动规则并监督执行是政府的重要职能，应采取切实措施缓解就业压力，遏止贫富分化。调节处理经济纠纷和经济案件，依法保护市场主体合法利益，营造良好的发展环境。
5.阶段性和特有的政府经济职能。我国社会主义初级阶段的发展与进步有一个过程，具有明显的阶段性。如从原有的计划经济向市场经济体制更替中，就会有一些政府职能是阶段性存在，一是部分地替代市场；二是培育市场；三是推进市场化改革。由国情决定的中国政府特殊性经济职能是对人口的刚性控制。
（三）县长经济责任的含义
基于前面的论述，县长的经济责任与其负有的政治责任、行政责任、道德责任同时存在，在审计县长经济责任时，必须要重视县长所负责任的广泛关联性和不可区分性。因此，必须兼顾各种责任内容。从责任构成角度，县长经济责任具体包括以下五方面内容：
1.制定县域经济社会发展计划、规划并组织实施以及指导县域经济发展相关的科学决策责任。
2.加强制度建设，依法推进和管理经济社会发展，贯彻落实国家宏观调控各项措施的依法行政责任。
3.建设公共财政，加强对全部政府性资金管理，转变政府职能的公共管理责任。
4.合理配置资源，降低行政成本，提高投入产出效率，实现持续发展的绩效责任。
5.坚持预防与惩治并举，不断完善惩防体系，强化自我约束的廉洁从政责任。
确定上述县长经济责任的内容，是对中央两办关于领导干部经济责任定义的进一步细化，而且也与《中华人民共和国公务员法》的规定相吻合。
三、县长经济责任审计的定位和实现途径
（一）县长经济责任审计应定位于绩效审计
审计定位直接影响审计目标及其实现。鉴于县长经济责任具体包括科学决策、依法行政、公共管理、改善绩效和廉洁从政等多方面的内容，因此，县长经济责任审计不可能再是传统的财政财务收支审计，如果还是将具体审计项目的目标定位于财政财务收支审计，那就会出现审计结果与审计需求之间的巨大反差，直接影响经济责任审计作用的充分发挥。县长经济责任审计应定位于绩效审计，在综合分析县域经济社会发展状况基础上，对发展趋势进行把握，使审计结果不仅能够回答发展取得了哪些成果，而且能回答取得这些发展成果的代价有多大的问题，只有这样的审计，才能达到科学评价县长经济责任履行情况的目的。
将县长经济责任审计定位于绩效审计，与中办、国办《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》中有关规定并不矛盾。从实践情况看，在现有的制度框架下，县长经济责任审计中首先是对政府（甚至是对党政领导班子）履责情况的审计，再是对县长本人的经济责任履行情况进行判断和认定。绩效审计的定位，有利于对政府经济责任的认定，从而达到合理评价县长经济责任的目的。同时也符合1986年最高审计机关第十二届国际会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中的提法，符合国家审计的发展方向。
（二）县长经济责任审计的主要内容
政府资金是政府权力运行的载体，集中反映了政府活动范围、行政理念和行政绩效，通过对县长管理使用的全部政府性资金进行绩效审计，能客观评价县长经济责任履行情况。全部政府性资金是指以政府的公权力来归集并且政府有权使用或者承担责任的资金。主要来源包括税收收入、公共收费（行政事业性收费、罚没收入、土地出让金）、国有资产收益和政府负债，也包括由政府代管、需要政府承担最终支付责任的社会保障、住房公积金等基金以及被减免的各种税费。县长经济责任审计的重点内容包括：
1.任期经济发展实绩审计。了解主要经济社会指标完成情况和变动趋势，对任期内资金收支绩效进行分析，对发展成本和发展所付出的代价进行评价，看是否考虑了当前与长远、是否实现财力收支平衡，从而对经济发展实绩做出客观评价。
2.全部政府性资金收入审计。在全面掌握、准确界定全部政府性资金来源和分布的基础上，计算出全部政府性资金收入总额、各组成部分的比重。通过税收收入、非税收入、政府负债的结构和规模变化，分析评价市县经济结构转型、经济增长速度和发展后劲。重点关注当地税收优惠政策和土地出让收入的减免情况以及投融资机构政府负债资金的计划控制问题，并关注市县长本人在其中所起的作用。
3.全部政府性资金支出审计。对全部政府性资金支出结构进行审计，通过历年支出结构变动分析，摸清市县政府财力投入的重点，评价政府职能转变程度和科学发展观的落实情况。对重点支出进行审计和审计调查调查，重点关注民生和谐、政府投资项目和行政成本问题，重点审计专项资金使用绩效、新农村建设项目和政府举债项目的投资绩效。
4.资金管理制度和经济政策审计。审查与全部政府性资金管理相关的各项规章制度，重点是县长任期内出台制定的各项规章制度，围绕城市规划、产业布局调整、投资项目决策程序、社会保障体系建设、土地出让金和政府负债管理等关键内容，以查处损失浪费为突破口，着重对非预算管理资金在制度管理方面的突出问题予以揭露。
5.市县长本人遵守财经纪律和廉洁自律情况审计。重点关注在土地出让、重大投资建设项目决策、针对性较强的特殊政策、政府补贴或扶持项目、政府采购等方面有无干预市场活动和个人违反廉政建设行为。
（三）绩效评价的主要内容和实现途径
1.经济发展速度和持续性评价。
一是以经济发展结果衡量发展速度。经济发展结果中能体现经济社会发展速度的内容主要是生产总值、人均生产总值、财政总收入、地方财政收入、城市居民人均收入、农村居民人均收入、三次产业结构变动情况等。通过这些内容在县长任职期间各年份的变动情况，可以观察到县域经济增长发展的速度。
二是以付出的代价衡量经济发展的持续性。不能简单地以速度论英雄，必须要将经济发展的结果与形成当前结果付出的社会代价与生态代价进行对比分析，以判断发展是否具有持续性。应重视的内容包括全部政府性资金的支出规模和违规金额的比例、政府收支平衡性、土地的消耗数量、政府负债的规模、政府行政成本、污染物排放、综合能耗等，既要看发展、收益，也要看支出、成本。
2.公共财政实现程度评价。
一是政府收支集中度评价。所谓政府收支集中度是指全部政府性资金中有多少已经纳入财政管理、有多少已经纳入预算管理以及税收收入占全部政府性资金的比重。可以通过财政收入占全部政府收入的比重、预算管理的资金占全部政府性资金的比重、税收收入占全部政府性资金的比重、非税收入占全部政府性资金的比重、制度外收支占全部政府性资金收支的比重等指标进行分析判断。
二是支出结构改善度评价。支出结构改善程度是指政府全部支出中用于社会保障、义务教育、农业农村、卫生体育、环境保护等体现公共财政方向的支出，是否保持合理的数量并逐步提高比重，而用于一般竞争领域的财政支出是否有逐步减少的趋势。支出结构改善程度主要是将基期支出结构数据与县长任职期间的各年支出结构数据进行环比，以评价支出结构改善情况。
三是绩效改善度评价。所谓绩效改善度是指政府支出目标的合理实现程度不断改进的状况，包括一定数量的政府支出能提供尽可能多的公共产品和公共服务，而且程序合规。可以通过预算的准确程度、单位税款的征收成本、单位生产总值的行政成本、违纪金额占全部政府资金比重等指标，将基期数据与县长任职期间的各年数据进行环比，来进行分析判断。
3.制度政策评价。
制度政策评价就是通过县长任职期间制定发布、修订、废止的与全部政府性资金管理相关的各项制度、政策情况进行比较分析，以评价县长对制度建设的重视程度和执行的力度。对违规的政策必须予以纠正，有的要追究县长相关的经济责任。
4.廉洁自律情况评价。
廉洁自律评价是指对县政府预防和治理腐败的制度建设、执行情况，以及县长本人遵守财经纪律情况的总体判断。在制度政策评价基础上，通过选择重要政府投资项目、重大建设项目及土地出让决策、重大政府支出等，进行全过程的穿行测试，对县政府以及县长权力运行情况进跟踪，既可以发现个人是否存在违反规定的行为，也可以发现制度设计和执行中是否存在漏洞。这方面的评价难度相当大，但是一定要按照必要的审计程序，取得必要的审计证据，进行必要的职业判断，以防范经济责任评价中存在的评价不当风险。
5.县长个人经济管理能力评价。
通过对重要经济决策、发展速度和持续性、公共财政实现程度、绩效改善程度、制度政策等方面全面地审查，来分析县长个人在其中发挥的作用，并对其经济决策能力、执行法规政策能力、驾驭经济全局能力、自我约束能力等进行综合判断、评价。
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