我国电信业改革轨迹及实际操作：1978～2008，本文主要内容关键词为：电信业论文,实际操作论文,轨迹论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年，我国的电信业务总量为19.17亿元，电话用户为192.5万户①。当时的电信业供给能力严重不足，一方面，技术装备落后，比发达国家落后20～30年；另一方面，投资明显不足，1949～1980年，我国用于通信建设的投资总额仅为60亿元[1]。在这种背景下，装电话难、打电话难、通电话难就成了普遍现象，电信产业被认为是制约国民经济发展的瓶颈产业。
到2007年，我国的电信业务总量达到18545.4亿元，电话用户达到91273.5万户，其中固定电话用户36544.9万户，移动电话用户54728.6万户②。从图一可以看出，20世纪的后20年，我国电信业发展非常迅速。在较长一段时间里，我国电信业以高于GDP增长速度二到三倍的速度增长，1991～2006年，全国电信业务总量年均增长25％左右，而同期GDP的年均增长率约为10％③。
我国电信业超前于国民经济的发展，实现了跨越式发展。2002年，我国建成了世界最大的电信网络，电话网络的规模从1990年的世界第十五位提升到世界第一位[2]。我国电信业实现跨越式发展，一方面，离不开技术的进步，我国坚持高起点、跳过旧技术、使用新技术的技术路线。另一方面，离不开固定资产投资，“十五”期间，我国电信业固定资产投资每年均超过2000亿元。除此之外，我国电信业改革是其实现跨越式发展的制度原因。这种制度原因可以归纳为以下两个方面：一方面，发达国家的电信改革为我国电信业提供了借鉴，在很大程度上影响了我国电信业的改革；另一方面，我国电信业建设缓慢、供给不足、效率低下的局面，制约了国民经济的发展，这为我国电信业的改革提供了动力。
一、1978～1993年：体制内改良
这时的电信经营主体是邮电部。邮电部既是国家的政府部门，又经营电信业务。当时我国电信业发展较为落后，为了改变电信发展低投入、低增长、低效益、低水平的旧格局，我国政府确立了优先发展通信业的政策。
1978～1993年，我国政府优先发展通信业的政策如表1所示。
这一阶段的政策措施，称不上真正意义的改革，这些政策没有动摇政企合一、政资合一以及计划经济的基础，只是为了促进电信业的优先、跨越式发展而实行的有利举措，因此这一阶段被称之为“体制内改良”。
经验表明，这些政策有利于通信产业积累建设资金、动员社会各方力量而得以快速发展。例如，1979～1995年，全国邮电业固定资产投资达2700亿元，其中约三分之一来自电话初装费。表2显示了“五五”到“八五”期间，我国邮电业的固定资产投资情况，显然，经过一系列的扶持政策，1978～1994年，我国邮电业的固定资产投资增长迅速。
在投资迅速增长的情况下，1980年，我国邮电业实现利润9400万元，扭转了长期亏损的局面，从1985年起。我国邮电业的发展速度开始超过国民经济的发展速度，“七五”时期年均增长20％～30％，“八五”和“九五”时期年均增长30％～40％。图二比较了邮电业务总量增长率与GDP增长率，可以看出，邮电业以高于GDP增长速度二到三倍的速度快速增长。
图一 电信业务总量（亿元）
数据来源：根据2007年《中国统计年鉴》、《2007年全国通信业发展统计公报》整理。
二、1994～1998年：启动电信体制改革
学术界普遍认为，我国电信业的体制改革是从1994年开始的，1994年联通公司成立是我国电信业改革的标志性事件。这一阶段我国电信业改革的背景主要有以下几个方面：
（一）市场经济体制改革的背景下，政企分开是国企改革的主旋律
1993年召开的党的十四届三中全会，通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式确立了我国社会主义市场经济体制改革的基本框架，即由市场配置资源，而不是由政府计划来配置资源。市场经济体制开启了国企改革的序幕，建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是国企改革的主流。
（二）我国电信业的垄断经营带来低效率
中国联通、吉通公司成立之前，我国电信业由中国电信独家垄断经营，而且限制民营资本和外资的进入。垄断的结果是低产出，高价格，造成无谓损失，这意味着供给不足，消费者支付高价格，垄断厂商凭借垄断地位可以获得高额垄断利润，因而没有技术创新和改进服务的动力。我国消费者并没有从通信业的高速增长中获得相应的实惠，调查显示，37％的消费者认为我国电信业“行业贵族气浓，服务质量不敢恭维”，24％的消费者认为电信业“形成行业垄断，价格居高不下”。昂贵的初装费和长途费、漫长的装机等待、员工服务态度差、没有自由选择的余地是我国电信改革前的真实写照。
（三）国际电信业的改革潮流
从20世纪80年代开始，世界上大多数国家的电信体制经历了改革开放的过程。电信业从以行政垄断为特征的国有部门转向了竞争性的民营部门，伴随这一过程的是电信业的政企分开、国有电信公司的股份化、民营化改造、邮电分营、引入竞争、规范管制以及对外开放。至少有两个因素助推了电信业的改革：一是消费者对垄断者日益低下的效率不满；二是垄断者缺乏降低成本的动力[5]。典型电信改革模式有英国模式和美国模式。
英国电信经历了从完全垄断到寡头垄断再到完全开放的改革历程。英国于1946年和1974年两次由工党领导的国有化浪潮把包括银行、电信、电力、煤气等重要产业纳为国有，政府成为这些部门的所有者、经营者和管理者。撒切尔政府受当时新自由主义思潮的影响，着手对国有部门进行私有化、自由化改革。1981年英国政府颁布《电信法》，将英国电信（BT）与邮政（皇家邮政公司）分离。又在1982年成立英国电信审批委员会（BABT），至此，BABT为“政”，BT为“企”，实现政企分开。1984年，英国政府对BT实施私有化，出售其51％的国有股权，政资开始分开。1991年、1993年，政府又分别售出27％和18％的BT股份，只保留4％的股份。1984年，英国成立独立的电信监管机构OFTEL，负责英国电信市场的监管。1981年底，英国Mercury通讯公司成立，并于1982年获得电信运营许可证，与英国电信（BT）展开竞争，从此，英国电信业形成双寡头竞争格局。英国对新成立的Mercury公司有一定的扶持，但并不刻意削减BT公司的实力，让两者形成有效的竞争局面，也为以后的全球竞争准备实力。
1875年贝尔发明了电话，并于次年创办了贝尔电话公司。1885年成立的美国电话电报公司（AT&T），凭借其专利权，垄断美国电话市场。专利保护期届满，AT&T凭借其先发优势，利用独家拥有的长途网络，不断击败并兼并竞争对手，发展为垄断性的电信公司。
1934年，美国颁布《通信法》，授权成立联邦通讯委员会FCC，作为独立的联邦行政机构对广播电视、电信市场进行监管，AT&T在FCC的管制下，长期垄断着美国的电信市场。
20世纪早期开始，美国司法部多次以违反“反垄断法”的罪名起诉AT&T。经过漫长的司法诉讼，法院于1982年判决肢解AT&T，1984年1月，AT&T正式宣告解体，拆分成立7家地方贝尔公司，独立经营当地的市话业务，而AT&T保留长话业务和其他职能，这种分拆模式就是通常所说的长话与市话分离。
AT&T的分拆标志着美国电信业从垄断走向竞争：一方面，削弱了垄断公司的地位；另一方面，许可一批新的电信公司进入电信市场，并且采取非对称管制扶持新公司。在反垄断、促竞争的政策环境下，Sprint、Wordcom、MCI等一批新进入的电信运营商与AT&T展开竞争。到1989年，AT&T的市场份额不断滑落，其市场份额从90％以上下降到50％④。
1994～1998年，我国电信业改革的主要历程如表3所示：
1994～1998年的我国电信改革，可以概括为“打破垄断、引入竞争、政企分开、邮电分营”，基本上是参照英国电信改革的思路开展的。通过成立中国联通，引入竞争者来打破中国电信的垄断，试图形成双寡头竞争格局。通过邮电分营，进行企业法人登记，并成立信息产业部，从而实现政企分开。通过电信企业海外上市，迈出股份化、民营化改革的第一步。我国电信业从此打破垄断，走向竞争。
1994～1998年，我国通信业仍然以高于GDP2～3倍的速度增长。1995年电信业务总量为876亿元，1998年为2265亿元；1995年邮电业固定资产投资995亿元，1998年为1772亿，1998年，我国邮电业固定资产投资比上年增长39.2％，占国家全部投资的6.1％；1998年电信业务总量比上年增长37.6％，全国邮电职工人数继续实现了负增长，劳动生产率也有较大幅度的提高，同比增长25.8％⑤。
这一轮改革最直接的结果是，竞争导致电信资费下降。1999年3月，经国务院批准，信息产业部、国家计委对电信资费进行了结构性调整，1999年10月，再次对电信资费进行调整，两次调整涵盖了电信业所有重点业务，资费总体水平大幅度下降，固定电话初装费和移动电话入网费分别下降81％和75％：国际及港澳台电话资费下降60％～70％；2Mbps长途数据电路月租费下降84％，经营性市内中继线月租费下降近90％，因特网资费下降70％～80％[7]，消费者从电信资费下降中获得了实惠。
然而，中国联通成立的时候，面临的竞争对手是中国电信。由于政企没有分开，中国联通在竞争中受到中国电信的排挤[8]。联通公司的实力相对于中国电信还相当弱小，加上中国电信垄断着网络资源，很难形成有效的寡头竞争局面。
三、1999～2004年：深化电信体制改革
1994～1998年，我国电信业的体制改革迈出了可喜的一步，但效果并不明显，中国电信仍处于垄断地位，电信市场的有效竞争远未形成。我国电信业1999～2004年的改革主要参照美国电信改革的思路。
1999～2004年，我国电信业的改革历程如表4所示。
1999～2004年我国电信业改革的主题为“分拆与重组、竞争与开放”，1999年模仿美国模式，将中国电信按业务拆分，这一改革旨在削弱垄断者。同时，电信监管部门许可成立中国网通、中国铁通，旨在培育竞争者。2002年对中国电信的南北拆分与重组，旨在打破固话市场的垄断，新的中国电信集团和中国网通集团实力相当，许可双方在对方区域内建设本地电话网和经营固话业务。中国联通、中国网通、中国电信上市融资，使电信企业的股份化、民营化得以开展。
经过这一阶段的改革，我国电信市场形成了初步的竞争局面，从曾经的一家垄断，变成中国电信、中国移动、中国网通、中国联通、中国铁通、中国卫通六强争锋，这种两大两中带两小的市场格局，使每种电信业务都存在至少两家竞争者，如表5所示。
2000～2004年，我国电信业的固定资产投资每年都超过2000亿元，电信收入从1999年的2089亿元，增加到2004年的5275亿元，增长约2.5倍。我国电信业务收入占全世界的比重从1998年的2.68％增加到2002年的5％，从1998年到2002年，我国电信业务收入占GDP的比重从2.6％上升到4.1％[9]。
这一轮改革之后，无线领域的竞争比较充分，中国联通、中国移动以及小灵通业务之间的竞争此起彼伏，各种降价行为让消费者享受到了竞争的实惠。在竞争过程中，中国联通的市场份额不断增加，而中国移动的市场份额不断减少。移动和固话之间的竞争也较为有效，体现在移动业务的份额不断增加，而固定电话的市场份额不断减少。
通过打破垄断促进竞争，我国电信市场的资费在不断降低。据统计，2002年我国电信业务总量同比增长28.6％，收入同比增长15.3％；2003年业务量增长32.1％，收入增长14.4％；2004年前11个月业务量增长37.8％，收入增长13.2％，这表明电信资费总体水平呈下降趋势。
2001年11月，我国加入WTO，这意味着电信业对外开放有了一个时间表。加入WTO4年后，允许外资在基础电信中持股比例由放开初期的25％逐步提高到49％；在电信增值服务领域，外资持股比例由放开初期的30％逐步提高到50％[10]。我国电信业面临对外开放和国外电信巨头竞争的压力，深化电信改革将在所难免。
四、2004～2008年：新一轮电信重组
在国内外电信业发展的新形势下，2004年起，展开了新一轮电信重组的各种讨论，主要有以下几个重组方案：
（一）“四合二”重组方案
2004年初，“四合二”的指导思想是固网与移动网融合，将四家运营商合并为两家，具体方案是中国网通与中国移动合并，中国电信与中国联通合并。此方案可以整合力量，造就全业务运营商，扩大规模达到做大做强，能与海外电信企业竞争的目的。
（二）“六合三”重组方案
2004年，“六合三”的指导思想是拆分中国联通，将六家运营商重组为三家，具体方案是中国网通、中国铁通与中国联通的C网组建新的中国联通；中国电信、中国联通G网组建新的中国电信，中国移动合并中国卫通。由于中国移动不能形成全业务运营商，这个方案从一开始就遭到批评。
（三）“3＋2”重组方案
2005年6月，北京邮电大学曾剑秋设计了电信重组新方案，即中国电信和中国网通重新融合，中国铁通并入中国联通，中国移动、中国卫通保持不动，自成一体。此方案的指导思想是在现有运营商的基础上重组形成两张“固话”牌照和三张“移动”牌照，将中国电信和中国网通重新融合形成新的中国电信，享有一张3G牌照，联通合并铁通形成新联通持有一张3G牌照，中国移动也获得一张3G牌照。这种方案无须拆分联通，操作简单易行，但是南北拆分又重新组合，走回头路是各方都不乐意见到的。
（四）“新版六合三”重组方案
2005年7月，改进版的六合三方案是将中国联通拆分为G网和C网，中国铁通也南北分拆，中国联通G网＋中国电信＋北方铁通组建成新的中国电信，中国联通C网＋中国网通＋南方铁通组建成新的中国联通，中国移动＋中国卫通组建成新的中国移动。这一方案的好处在于拆分铁通后，可以交叉重组，使南北两个区域的固话竞争更为充分，不利之处在于要拆分联通和铁通，操作难度加大，同样，中国移动不能形成全业务运营商。
（五）“五合三”重组方案
2008年1月，出现将五家运营商合并为三家的方案，具体是拆分中国联通的C网和G网，中国联通C网与中国电信组建成新的中国电信，中国联通G网与网通整合成新的中国联通，中国铁通并入中国移动，中国卫通则并入中国航天工业总公司。
2008年5月24日，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部联合发布《三部委关于深化电信体制改革的通告》，宣告新一轮电信重组拉开帷幕。《通告》宣称：以发展第三代移动通信为契机，合理配置现有电信网络资源，实现全业务经营，形成适度、健康的市场竞争格局，既防止垄断，又避免过度竞争和重复建设。鼓励中国电信收购中国联通CDMA网，中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动。
本轮电信重组的特点可以归纳为以下几点：第一，形成全业务运营是本轮重组的一个基调，把中国联通拆分的主要目的就是要给中国电信和中国网通配上一个移动网，而把铁通并入中国移动，旨在给中国移动配上一个固话网。第二，重组成三个规模相当的运营商，扩大它们的规模，增强他们的实力。一方面，有利于形成势均力敌的竞争架构，在全业务基础上形成有效竞争的局面。另一方面，有利于发放3G牌照，发放三张3G牌照已是业内共识，重组为三大运营商，每家运营商获得一张3G牌照，这可促进资源优化配置，避免重复建设，实现国有资产保值增值，并且壮大力量应对国外电信巨头的全球竞争。第三，本轮重组以政府操作为主，有部分市场行为。我国的电信运营商都是国有企业或国有控股企业，还没有做到真正的政企分开和政资分开，政府在电信重组中起主导者作用。
五、我国尚未完成的电信改革
由上述分析可知，我国电信改革仍未完成，一些问题需要解决。
（一）《电信法》何时颁布？
国际电信业发展的规律表明，电信业的运行和监管是在《电信法》的指导下进行的，先立法，再进行有关的改革。以美国为例，根据《1934年通信法》成立美国联邦通信委员会，作为独立的通信业管制机构依法监管通信业。1996年，美国《新电信法》出台，其宗旨是进一步开放电信市场，允许电信运营商相互进入，打破电信、信息和有线电视业的界限，推进通信业的融合，从此美国电信业走向整合。日本政府对电信市场的管制依据《电信法》和总务省根据《电信法》制定的管制规章和政策，日本有20多部法律与信息通信业有关，主要的电信法有《电信事业法》、《无线电法》和《日本电报电话公司法》。我国的《电信法》从1980年开始组织起草，2003年完成了草案，但至今没有正式通过，目前，指导我国电信业运行的主要是2000年9月国务院颁布的《中华人民共和国电信条例》。我国必须加快电信业的法制建设，将电信改革尽快纳入法制轨道，营造公平合理、高效有序的竞争环境。
（二）独立的电信监管机构能否建立？
世界100多个国家和地区已经成立了独立的电信监管机构，如美国的联邦通信管理委员会（FCC）、英国的英国电信办公室（OFTEL）。美国联邦通讯委员会作为独立的政府机构，直接向美国国会负责，经费也来自国会的拨款，独立的电信监管机构依法行政，不受其他政府部门的制约。然而我国的电信运营商受的是多头领导，出资人是国资委，行业主管部门是信息产业部，还要受到地方政府的领导。电信行业的特点是全程全网、联合作业、关系到国家的信息安全，也关系到消费者的基本信息权，因此，电信业需要统一高效的管理，建立一个相对独立、统一高效的电信监管机构是国际趋势，在国内也是众望所归。这样，监管机构在国内迟迟没有建立起来。主要原因是《电信法》尚未颁布，独立监管机构的权威必须靠法律的授权才能有效地建立，另一个原因是多头领导体制下，部门利益、部门权利难以协调和整合。
（三）三网何时融合？
三网融合指电信网、有线电视网和计算机互联网的融合，任一网络都可统一实现电话、有线电视、互联网的业务，这在技术上已经解决，三网融合有助于优化资源配置、打破行业垄断促进竞争、减少重复建设，从全球范围来看，三网融合、混业经营已成为电信业发展的潮流。1996年，美国新电信法放松电信业的管制，允许电信、计算机网络和有线电视业跨业务经营。AT&T兼并美国三大有线电视公司之一的TCI是三网融合的有力证明，这次合并的目的是利用有线电视网络向用户提供电话、有线电视、互联网及其他数据业务。周其仁教授曾提出，要进一步开放市场竞争，允许并鼓励我国有线电视办因特网、办电信，允许并鼓励中国电信办因特网和有线电视，简言之，就是要鼓励电信网、有线网络、互联网、铁路通信网混业经营，相互融合，实现数网竞争之目的[12]。然而，数年来我国的三网融合几乎没有任何进展，反对方认为，实现三网融合的技术不成熟、成本太高。主要原因一是没有颁布《电信法》，没有做到有法可依；二是部门利益阻碍融合的实现。
（四）电信业产权改革能否进展？
电信业的私有化、民营化是国际电信业改革的趋势，这与打破垄断、促进竞争是相辅相成的。民营化是实现电信业自由竞争的一种方式，仅仅依靠国有企业，没有民营资本的参与，不可能形成有效的市场竞争环境。据世界银行的统计，各类社会资本占电信投资的比重从20世纪80年代的20％上升到90年代的55％，同期，政府投资从15％下降到5％。
我国电信业也进行了初步的产权改革，中国联通曾经以“中中外”的形式引入外资，中国移动、中国电信、中国联通、中国网通通过在纽约或香港上市，引入民间甚至海外投资者，电信企业打破了单一的产权结构，在一定程度上实现民营化改革。然而，我国电信运营商的国有股仍占绝对投股地位，民间股东较为分散而且持股比例较小，国有股独大的现象表明这些运营商仍然是国资委管理的国有企业，只是进行了股份制改造。这种状况使得电信运营商政资没有分开，政企也无法完全分开，这既不利于电信运营商市场主体地位的确立，也不利于企业竞争意识的培育。WTO的《基础电信协议》要求成员国的电信市场向外资开放，然而，我国电信市场对国内民营资本仍然有限制，这一现状意味着我国电信业的产权改革还需深入。
注释：
① 数据来源于《2007年中国统计年鉴》。
② 数据来源于《2007年全国通信业发展统计公报》。
③ 数据来源于《2007年中国电信运营行业年度报告》。
④ 资料来源于北京市信息化工作办公室：《赴美国、巴西信息基础设施考察报告》，2005年12月18日。
⑤ 数据来源于信息产业部：《一九九八年通信业发展统计公报》。
标签：电信论文; 通信论文; 中国移动论文; 垄断竞争市场论文; 市场垄断论文; 运营商论文; 电信法论文; 中国联通论文; 美国公司论文;