我国城镇化进程中的教育战略重点，本文主要内容关键词为：城镇化论文,进程论文,重点论文,战略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011文献标识码：A文章编号：1674-5485(2013)05-0019-06
现代化是一个由传统社会向现代社会多层面、全方位转变的过程。现代化的本质是人的现代化，具体表现为工业化、城镇化的过程。城镇化是当前中国现代化转型过程中的一个基本命题，必将对我国的教育发展战略提出新的要求，是当前教育改革与发展面临的大战略、大问题。
一、教育发展对于将人口红利转化为人力资源红利、促进以人为本的城镇化进程具有重要意义与价值
中国城镇化的规模、潜力和发展趋势，是世界发展史上前所未有的城镇化进程。改革开放以来，我国城镇化率每年约提升一个百分点，到2011年城镇化率达到51.3%，首次超过50%，2012年城镇化率达到52.6%。联合国关于世界城市化展望的最新研究报告预计，中国城镇化从现在到2030年还将保持较快速度，届时城镇化率有望提高到65%-70%。目前，我国每年从农村转移到城镇的人口约1000万人，相当于一个欧洲中等国家的人口总量，未来较长一段时间我国城镇人口还将增加3亿左右，相当于美国现在的人口总量。
教育发展对于巩固城镇化率、提升城镇化水平具有显著作用。我国城镇化明确提出核心是以人为本的城镇化。目前城镇化较多的是以物为主的城镇化，是以基础设施建设、房地产投资和其他投资为主的城镇化，造成了土地城镇化远高于人口城镇化，虽然城镇化率提升较快，但城市化的质量不高，深度不够。据2010年第六次全国人口普查数据显示，我国人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为2.6亿人，剔除其中市镇化内人户分离的人口3995.94万人后，在居住地没有当地户籍的常住人口为2.22亿人，比2000年第五次全国人口普查的相应的人数增加了81.03%。大量城市常住人口在城市生活、生产和居住，却没有当地户籍，不能享受市民待遇，这被称为“半城市化”或“浅度城市化”。新的城镇化以改革为主线，推动包括户籍制度、土地制度、财政制度、入学制度、中高考制度、养老统筹制度、医疗体制、行政管理体制在内的多方面改革，将2亿多以农民工为主体的非常住人口逐步转化为各个城市的居民，分享到包括教育在内的公共服务。教育基本公共服务体系建设是城镇化的应有之义，将有力促进城镇化进程，提升城镇化质量。
教育可以促进人口红利转化为人力资源红利，为我国城镇化和经济持续发展提供人力资本支撑。原国家计生委发布的《中国流动人口发展报告2012》指出，2011年我国的流动迁移人口达到2.3亿人，占全国总人口的17%，但流向和结构与以往相比发生了巨大变化，流动人口在流入地生活、就业趋于稳定，流动人口家庭化迁移趋势的效果显著。他们举家迁移，不可能再让孩子在农村接受教育，而是在城里读书。如果农民子女不能受到好的教育，人力资本形成相对较低，在我国人口红利逐渐消失的情况下，不能适应未来经济发展的需要。同时，我国人口结构发生巨大变化，劳动年龄人口比重开始下降。2000年以来，我国劳动年龄人口增长率开始减缓，每年平均为1%，预计在2015年转化为负增长。[1]2011年我国15-64岁劳动年龄人口的比率首次出现下降，为74.7%。据经合组织预测，2010-2015年间，20-24岁经济活动人口将由2010年的9697万人缩减到8241万人，中国的“人口红利”将逐渐消失，劳动力资源尤其是剩余劳动力将由“无限供给”转为“总量过剩，结构短缺”，低成本使用劳动力将成为历史。[2]这就要求拓展教育和培训，提升劳动者的人力资本总量，使我国的人口红利转化为人力资源红利，为经济社会发展打下基础。
二、教育战略的关键是打破按户籍划分的城乡二元体制，建立根据常住人口来统筹教育发展的体制机制
改革开放30多年来，我国城乡经济一体化基本实现，但在社会管理方面，却依然是根据户籍来进行管理的二元结构。在改革开放之初，对农民进城务工经商的控制虽有所松动，但仍以“离土不离乡”为主，有些政策则公开歧视和排斥农民工就业，当时的政策是把农民工排斥在城市主流社会体系之外。2000年以后，农民工的规模达到2亿人以上，大规模的农民工群体成为城市发展的重要组成部分，开始受到政府和社会的关注。2001年的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出要取消对农民工就业的不合理限制，建立一体化的城乡劳动力市场。2003年国务院发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，这是中央第一个专门关于农民工的综合性文件，农民工的平等就业权、劳动报酬权、休息休假权、受教育权等合法权益较为全面系统地确立下来。文件专门提出，加强农民工教育培训，提高农民工就业能力，解决农民工随迁子女入学问题。2010年中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出要“着力解决新生代农民工问题”，使他们融入城市生活，特别是强调要加强农民工的预备制培训，增强他们的城市适应和发展能力。2010年国务院办公厅发布了《关于进一步做好农民工培训工作的意见》，要求2015年以前为有需求的农民工提供一次以上的技能培训，使其掌握一项适用于就业发展的实用技能。住建部等七部门颁布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，允许农民工在城市安居乐业。2011年《社会保险法》规定了农民工可按规定参加社会保险。同年的《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》进一步完善了农民工子女接受义务教育的体制机制。2012年国务院办公厅印发了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，标志着城乡分割的户籍制度走向全面终结。如何完善社会改革和社会管理，促进农民工在城市就业生活、定居并融入城市成为真正意义上的市民，还有很长的路要走。教育政策是社会政策和社会管理的重要一环，如何完善政策，为农民工及其子女提供良好教育和培训，成为城镇化过程中教育战略的关键。
适应城镇化的人口制度改革，要求政府从基于户籍的社会管理向基于常住人口①的社会管理进行变革，这是人口管理制度的新理念、新思路和新主张。从一个时点看，一个城市中最准确反映人口状态的是常住人口和非常住人口(或流动人口)，户籍人口或非户籍人口由于户籍制度本身的局限性不能准确反映人口的状态，目前存在的城市户籍或农村户籍的区分是计划经济体制的产物，将会逐步消失。城市的管理是基于人的管理而非基于身份的管理，而常住与非常住是基于人进行管理，没有歧视，只要达到一定的最低限制条件，每个人都可以获得城市政府提供的公共服务，在常住人口之间获得的服务是一种普遍性公共服务而非差异性公共服务。当然，这一人口管理制度新理念的变革，要求政府的一系列配套制度发生变革，人的管理本身是一个复杂的系统，城市所有的管理制度都可以从人的需求去理解和设计。
教育政策的完善，非户籍人口受教育权利得到保障，有赖于国家基本公共服务政策的转变，即必须由户籍人口逐步扩大到常住人口；有赖于通过生活居住证制度、社会保障制度、房屋租赁制度、税收制度等各项社会管理制度的完善，从而建立起比较科学和完善的非户籍人员管理制度。教育是社会大系统的一个子系统，学校是城市生活的一个组成部分。保障农民工及其子女的受教育权益是应有之义，但如何保障，建立什么样的服务体系，要依靠国家公共服务政策的完善和社会管理的制度创新，统筹推进，逐次完成。可以考虑建立基于就业和社会保障基础上的农民工子女就学管理体制。在我国就业和社会保障公共服务体系不断完善的情况下，加强就业登记和社会保障覆盖制度。通过对农民工社会保障制度的覆盖，一方面切实保障农民工权益，另一方面，政府可以掌握在城市中就业的农民工年龄分布、工作年限等信息。在此基础上，可以将农民工在某城市中的就业和参加社保的年限作为该农民工子女在某城市就学的基本条件。同时，允许不同类型的城市在国家规定的范围内根据各自农民工就业和子女就学情况进行标准选择，以防止出现某些特大城市过度拥挤的现象。将农民工子女就学与就业和社会保障制度挂钩还可以起到激励农民工提高专长和技能、激励有技能的农民工在城市长期扎根、推进我国城镇化建设进程等作用。
三、教育战略的重点是发展和完善城市教育体系，通过城市教育来推进教育现代化
长期以来，我国的经济发展和社会管理是分割进行的。依赖农民工的努力，实现了经济增长。根据蔡昉和王德文的研究，在1978-1998年间，我国实现了年均9.5%的经济增长率。其中，劳动力数量增长的贡献份额为24%，劳动力从生产率低的农业向生产率高的非农部门转移对增长的贡献份额为21%，物质资本增长的贡献份额为28%，人力资本因素的贡献份额为21%，其余3%是体制因素对经济增长的贡献。[3]在经济增长过程中，也实现了经济的城乡一体化。但社会管理却严重滞后于经济进程，在人口流动的大背景下，依旧执行的是以户籍制度为依据提供政府公共服务(包括教育服务)的办法。
我国义务教育的普及是在城乡二元体制下完成的，造成了城市学校入学难、城镇班容量过大、进城务工人员子女就学难和留守儿童管护难等一堆教育和社会问题。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》，确立了“基础教育实行地方负责，分级管理”的新体制，开征农村教育费附加，开展农村教育集资办学，提倡“人民教育人民办”。随着《中华人民共和国义务教育法》的实施和普及九年义务教育进程，逐渐形成了城市基础教育由政府来办，而乡镇和农村义务教育主要由乡镇政府和农村来办的体制，通过上级财政补助、征收农村教育费附加、农民集资和农民家庭缴费来支撑农村教育，这种体制为农村义务教育的普及做出了巨大历史性贡献，同时也使得城乡分割的二元教育体制逐步完善和强化。2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，确定了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，强化了国家和省级政府的统筹责任和县级政府的领导责任。从2006年起，国家推行农村义务教育经费保障机制改革。2007年对全国农村地区实行免费义务教育，并对农村寄宿制学生进行补贴。农村义务教育与城市教育获得了同等地位，这标志着在城乡义务教育一体化的道路上迈出了重要一步。
随着城市化进程的加快，农村人口逐渐减少。1995年我国农村人口为8.6亿人，2010年已经降至6.7亿人。2007年我国义务教育阶段农民工随迁子女有765.7万人，2010年达到1167.2万人，3年间增加了401.5万人，增幅为52.4%。伴随人口出生率下降和人口流动，农村义务教育阶段适龄儿童数量明显减少，招生数、在校生数不断下降。与2001年相比，2010年全国农村小学招生数减少了396.6万人，减幅为30.2%；农村初中招生数减少了565.5万人，减幅为49.7%。与2001年相比，2010年全国农村小学在校生数由8604.8万人减少到5350.2万人，减幅为37.8%；农村初中在校生数由3172.8万人减少到1786.5万人，减幅为43.7%。
近年来，党中央、国务院一系列强农、惠农、富农政策的落实，极大地改变了广大农民群众的民生状况。生活殷实起来的农民群众，对优质教育的渴望更加强烈，也愿意并有一定能力让孩子上好的学校。2010年教育部基础教育一司委托国家教育发展研究中心、华中师范大学、东北师范大学、北京师范大学、中国人民大学等单位从山西、内蒙古、黑龙江、浙江、安徽、河南、湖北、广西、湖南、青海、山东等11个省份62个县抽取1.1万名家长作为样本，进行了调查访谈。调查显示，61.3%的农村家长希望子女上“县城学校”，另有25.3%的农村家长则希望子女上镇上的学校”，两者合计达86.6%；只有13.4%的农村家长希望子女就读于“村里的学校”。调查还显示，对子女接受更好教育有“非常强烈”和“比较强烈”愿望的家长分别占57.5%和39.3%。[4]
在城镇化的快速发展过程中，教育人口向城镇集中，但城镇学校建设速度赶不上学生人数的增加，导致办学条件严重不足，班容量过大。据2009年统计，全国城市、县镇的小学46人以上的班额分别占56%和56.9%，其中56人以上的分别占25.9%和29.9%。城市和县镇普通初中56人以上的班额分别占33.1%和46.7%。国务院发展研究中心的数据显示，2011年全国义务教育阶段的农民工随迁子女为1167万人，其中进入城镇公办学校学习的占79.2%，20%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校，2010年，全国留守儿童约5800万人。进城务工人员子女就学难、城市班容量过大和留守儿童管护难等问题是我国城镇化发展进程中出现的重大教育问题，要依靠发展城市教育、完善城市教育体系来解决，而不能按照户籍靠发展农村教育来解决问题。
要考虑改革目前以户籍为口径的财政转移支付制度。以完善财政转移支付制度改革为突破口，建立面向流动人口的教育经费保障机制。在完善当前中央财政对欠发达地区按照户籍人口补贴基础教育制度的基础上，对进城务工农民工子女设置专项财政补助。具体措施是：一方面，可以通过动态调整的办法完善现行财政补助制度，固定目前中央对地方财政转移支付的金额，保障流出地的利益，同时，确定5年为周期的调整期，按照确认的当地实际学龄人口，动态调整补助金额；另一方面，建立中央财政对流入地城市农民工子女入学的财政补助制度。按照农民工子女实际入学人数对不同经济发展水平的城市进行水平不等的财政转移支付，原则上经济发达地区得到的补助水平低于经济欠发达地区，但由于经济发达地区农民工就业人数多，其就学子女多，因此，从得到的补助总额上看，很可能高于经济欠发达地区。同时，要建立相应的财政转移支付监督制度，保证专款专用。
在解决农民工子女就学中，必须大力发展公办学校，促进义务教育均衡化，防止出现城市内部学校之间的二元分割。这方面，国际上有很多经验教训。美国学者认为，低阶层学生为主体的学校不能提供积极的学校教育环境，他们很少获得自主发展机会，强调的是服从和程序，如果主体教育环境不改善，课堂教学方式不改革，学生的学习和行为问题没有改进的话，投入再多教育经费也无助于提高教育质量。费德曼特(Fiddmont，1976)对17所享受联邦学生资助的堪萨斯城小学进行研究，发现1965-1975年间，在正常生均经费之外联邦、州和地方投入了2500万美元的资金用于改善教育，但是这些学校的学生成绩水平几乎没有改变。同样，兰德公司的研究者对11所接受4000万美元、周期为4年的联邦资助的纽约市民学校进行分析，发现这些学校的学生学习成绩或逃学率完全没有改善。美国国会通过的《1965年初等和中等教育法》到1990年止，用于改善小学和中学低阶层学生学习表现的费用已经超过了600亿美元，尽管这些投入产生了一些积极效果，但它还是没有能够在长期的基础上实质性地提高学生的学习成绩。[5]在我国城镇化进程中，从开始就要防止出现城市内部学校的二元结构，形成一个低水平的教育体系。
四、以教育基本公共服务均等化为努力目标，重视中小城市教育体系建设，引导大中城市和农村的教育资源合理布局
世界银行在收集和分析世界各国人口空间分布的经验数后曾指出，人口与经济活动的集聚是不可避免的发展趋势。空间上不平衡的经济增长与城市的和谐发展可以并行不悖。日本的三大都市圈(东京都市圈、名古屋都市圈、大阪都市圈)占总人口的百分比，从20世纪60年代初的33%上升到2005年的50.2%，据预测，2050年将达到56.7%，是日本人口与产业聚集的主要区域。在美国，1990年有78%的人口集中分布在284个都市地区，其中有50%以上的人口居住在人口超过百万的大都市。我国在城市化进程中，人口由中西部向东部沿海移动，特别是向部分大城市转移是大势所趋。2010年第六次人口普查数据表明，在2000-2010年期间，全国常住人口增长最快的5个省市依次是北京、上海、天津、广东和浙江，处于环渤海、长三角、珠三角三大城市群。同时，常住人口负增长的6个省市依次为甘肃、安徽、贵州、四川、湖北和重庆，均位于中西部。[6]我国人口从环境承载能力较差的中西部地区(特别是西北地区)向承载能力强的东部沿海地区转移，有利于我国生态环境保护和主体功能区规划布局，符合国际城市化发展规律。但问题是，北京、上海、深圳几个特大城市人口拥挤的现象特别突出。如深圳常住人口中，非深圳户籍人口占常住人口的77%。上海城乡结合部的闵行、奉贤、松江、嘉定、青浦5个区进城务工人员已经接近甚至超过户籍人口，而上海常住人口已超过2300万人，建设用地占城市总面积的42%(国际大都市一般介于20%-30%之间)，中心城区人口密度已近1.6万人/平方公里(国际大都市一般在1万人/平方公里)。几个特大城市的基础设施、公益场所和环境承载能力面临严峻挑战。
因此，国家要根据城镇化发展战略，以教育基本公共服务均等化为目标，特别要注重中小城市教育基本公共服务建设，引导大家集聚部分中小城市。包括教育在内的公共资源不能过度集中于大城市，要引导教育资源向中小城市倾斜，使中小城市教育基本服务水平达到与大城市均等化的水平。
需要指出的是，我国大城市现在就应该重视教育基本公共服务体系建设，重视外来务工人员的培训和其子女受教育问题，通过提升劳动力素质来提高劳动生产率，特别是服务业的劳动生产率。我国发达地区的一些核心城市，在人均GDP超过1万美元之后出现了经济增长下降趋势，如北京、上海、广州、深圳、杭州、宁波等，在2010年人均GDP陆续超过1.3万元，进入了“高收入经济体”区间。但这些城市的人均GDP增速下滑也十分明显。如上海在2007年GDP增率达到近30年的顶峰15.2%后，2008年、2009年的增长率仅为9.7%和8.2%，2010年回升到10.3%，2011年又降至8.2%。北京、广东和浙江的情况也同样如此。[7]从发达国家发展路径来看，结构性减速是普遍的，特别是经济结构由工业转为服务业后，会出现增速放缓趋势。这也意味着劳动报酬份额上升，不断追加资本可能越来越无效，必须依靠投资人力资本和技术创新才能推动经济持续发展。城市服务业除金融、教育、医疗等相关部门外，大量的是与民生相关的准入型服务业，如餐饮、快递、物流、软件服务、家政服务、中医保健、商场超市服务等，这些服务业是劳动密集型的，并不像制造业那样是标准的流水线作业方式，劳动生产率的提高主要依靠劳动者的素质。如果没有现代教育体系的服务支持，没有劳动者素质的提升，那么服务业的劳动生产增长率几乎为“零”，通过教育促进发达地区服务业效率的持续提升是当前一大挑战。
同时，我们也必须重视农村地区的教育基本公共服务建设。对中国而言，农业永远是基础。我国城镇化按照每年1%的速度发展，2020年农村人口仍占总人口的40%左右。但是，随着人口增速减缓和人口向东部沿海地区转移，中西部部分村落、乡镇甚至城市因人口减少、基础设施落后、缺少规模经济等原因而逐步萧条乃至废弃，这是必然趋势。当前，我国中小城市发展不够，小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的负载能力有限。由于农村向城市迁移的主体是中青年农民，大量老人和孩子被留在农村，使得部分农村地区的老龄化水平甚至高于城市。第六次全国人口普查显示，北京、天津、广东等人口流入地的人口老龄化程度低于全国平均水平，而安徽、四川和重庆等人口外流地区的常住人口老龄化程度高达10%-11%，大大高于全国平均水平。因此，对我国农村地区中小学要合理布局，防止不必要的浪费。一是要根据常住人口而非户籍人口进行教育规划，二是对农村地区的生均投入应高于城市，农村地区的寄宿学校、校务运行、教学点都需要较大的资金支持。如英国中小学的额外教育经费需求数量，小学设定为185英镑，中学设定为215英镑，而对人口稀少地区的小学生增加额为82英镑，中学生则增加82英镑。英国还确立了地区调整因素，伦敦为54.5%，伦敦内部自治市镇为23.77%，伦敦外部自治市镇为12.27%，伦敦边缘自治市镇为4.64%-11.97%，西利群岛为75%。我国应该逐步确定拨款标准，对于农村地区，特别是人口稀少的山区要增加学校数量，提高生均拨款额度，确保经费支撑学校发展。
五、重塑作为基本公共服务供给者的政府，通过改革把政府定位于教育基本公共服务的提供者
第一，政府定位于公共服务提供者的角色。我国政府仍然是一种发展型政府的典型，在推动经济增长、减少贫困方面成绩斐然，但现在需要加强社会建设，在城镇化过程中把提供基本公共服务和社会治理置于首位。由于受到发展主义意识形态的影响，我国各级政府的基本公共服务投入和供给严重不足，大大降低了教育基本公共服务的普遍可及性，大部分农村居民、农民工群体、灵活就业人员和城市一般人员处于教育基本公共服务供给的边缘地位。财政支出的经济建设偏好和民生财政机制的缺失及现行的政绩考核机制导致了教育基本公共服务供给不足和非均等化。
第二，理性设计教育基本公共服务均衡目标。长期的城乡二元体制在城乡之间形成严重体制分割和城乡歧视，我国一直实行城市偏向型的非均衡供给制度和公共产品“自上而下”的决策机制，导致了基本公共服务不均等问题突出。由于均衡涉及到城乡之间、区域之间、群体之间，要理性设计教育基本公共服务均衡目标，由于经济发展水平差异，城乡区域之间的均衡短期内难以实现，但是同一区域内的校际均衡与经济发展水平没有关系，是可以实现的。
第三，坚持投入主体上移，强调中央和省级政府的责任，特别要加强省级统筹。建立中央和地方财政与事权相匹配的财税体制，提高地市与县级财政能力。教育投入应按照各级政府占有全国财政总收入的份额计算。发挥国家财政促进区域教育均衡发展的调控能力，按照常住人口规模安排财政转移支付。
注释：
①常住人口一般指实际经常居住在某地区一定时间(指半年以上)的人口。按人口普查和抽样调查规定，主要包括：除离开本地半年以上(不包括在国外工作或学习的人)的全部常住本地的户籍人口；户口在外地，但在本地居住半年以上者，或离开户口地半年以上而调查时在本地居住的人口；调查时居住在本地，但在任何地方都没有登记常住户口，如手持户口迁移证、出生证、退伍证、劳改劳教释放证等尚未办理常住户口的人，即所谓“口袋户口”的人。
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