救灾改革理论的成功探索——《中国救灾保险通论》评介，本文主要内容关键词为：通论论文,中国论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中国救灾保险通论》，郑功成著。32万字。
湖南出版社1994年出版。责任编辑：胡如虹。
中国是一个多灾的国家，很早以来各种灾害就如同毒蛇一样紧紧地缠绕着我们古老的中华民族。近年我国每年因自然灾害所受的损失高达1000多个亿，人为灾害也达到1000多个亿，受灾人口达2亿多。 应该怎样解决这个十分棘手而又事关国家稳定发展和亿万人民安居乐业的现实问题呢？武汉大学经济学院郑功成先生在所著的《中国救灾保险通论》一书中采取纵向比较和横向比较相结合、理论与实践相结合的研究方法，对此进行了深入的探讨，做出了十分可喜的理论贡献。
作者通过对数千年传统救灾体制特别是新中国成立以来的传统救灾体制即政府救灾体制和救灾实践的考察，深刻地分析了其利弊得失。书中指出，传统救灾体制是在中央财政统收统支和农村集体经济的内在保障基础上建立和发展起来的，在历史上曾经发挥过巨大的作用。但是随着社会和经济的发展，特别是随着改革开放的进一步深化，它暴露出越来越多的弊端，与整个救灾实践要求存在着很大的差距。传统救灾体制的弊端主要体现在以下七个方面：一是“传统救灾体制与灾害发生的不平衡性不相适应”。灾害发生在时间和空间上是不平衡的，事先无法预料；而救灾经费预算是有计划的，并受中央财政制约，二者之间存在着一定的矛盾。二是“与财政体制改革不相适应”。传统救灾体制建立在中央统收统支的财政体制上，现行财政体制经过改革后，形成了中央与地方“分灶吃饭”的新体制。在这种情况下，各种灾害救助都要中央财政包起来，显然不合理。三是“与农村经济改革不相适应”。传统救灾体制建立在过去的农村集体所有制经济基础上，它可以自行消除一些较小灾害的影响；而实行农村家庭联产承包责任制改革后，集体风险保障已经丧失。四是“与社会保障的改革发展不相适应”。传统救灾体制的资金来源渠道单一，经费严重不足，而现行社会保障改革要求依靠社会力量来办社会保障事业，要求资金来源多渠道化；受保障者应缴费，以扩充经费来源，减轻国家负担。五是“与灾害保障的社会性需求不相适应”。以前由于集体经济的保障与农村普遍较低的生活水平，农民对灾害保障的社会性需求并不突出；而现在随着农村社会经济的发展，其需求日益突出，因而对传统救灾体制下低水平的有限救济造成了巨大的压力。六是“与商品经济的发展不相适应”。传统救灾体制的刚性结构难以实现自我调节、自我平衡，不能适应商品经济的发展和物价体制的改革以及灾害的周期性特征，且与商品经济发展所需要的弹性救灾结构背道而驰。七是“造成了一些难以治愈的痼疾”，如对中央“等靠要”的依赖心理、农村“不要白不要”的观念，以及虚报灾情、优亲厚友、平均主义等不正之风。通过对以上七个方面的详尽分析，作者得出了与客观现实相吻合的必然结论：传统救灾体制“必须加以改革，并根据新时期的新情况建立符合我国国情与国力的新型救灾体制”。
既然我国的灾情日益扩大、加深、频繁，而传统救灾体制已不能适应当前救灾实践的需要，那么，解决问题的路在何方？有人主张用商业保险来承担这一重任。作者认为：“我国农村灾情十分严重，风险极大，农民经济承受能力有限，绝大多数地区的风险保障尤其是农业灾害保险尚不具备走商业保险道路的条件。”“那种主张完全用商业保险来代替救灾保险并使之成为我国农村灾害保险制度的目标模式的观点是行不通的。”经过对数千年实践的考察和慎重思考，作者为我们设计了一幅以灾害社会保险为主的三维救灾保险体制蓝图，即建立包括国家紧急救济、灾害社会保险、灾害商业保险三者在内的而又以灾害社会保险为主的救灾保险体制。按照这一构想，国家紧急救济机制由传统救灾体制改进而成，是由国家负责的无偿救助的临时应急之策，专门承担如地震等大灾、巨灾的紧急救助；灾害社会保险又称救灾保险，是以地方各级政府为责任主体，通过各级财政、农村居民、社会各方财力共同建立起来的常备救灾措施，是整个三维救灾保险体制的核心内容；灾害商业保险则是由保险公司承办的为农民提供自愿性质的高水平风险保障。这样一种三维救灾体制，既体现了国家救灾的职责和分级负责的原则，又减轻了中央政府的财政压力，调动了地方政府的救灾主动性和灾民自我保障、分担风险的积极性，同时，也挖掘了保险公司和社会各界的潜力，从而形成一个十分完备而又严密的稳定灾区社会局势的安全系统。它能弥补现行救灾体制中的诸种缺陷，代表着我国救灾体制的发展方向。
书中以主要篇幅初步构筑起了灾害社会保险的理论体系和具体实务体系。作者在“绪论”中将灾害社会保险界定为：“由政府出面组织，以政府财政供款和社会筹资作经济后盾，为灾民提供灾后生活的基本保障并维持其简单再生产的灾害社会保障制度。”然后作者用16章的篇幅具体论述了救灾保险学的研究对象、任务、内容、方法、意义，救灾保险的本质、原则、特征、地位、功能，以及救灾保险基金、救灾保险法律制度、救灾保险管理、救灾保险财务工作等诸方面的内容。除此以外，书中还分别探讨了农作物救灾保险、养殖业救灾保险、农民家庭财产救灾保险以及劳动力意外伤害保险等有关救灾保险中具体项目的具体施行步骤和措施。如在第十五章“劳动力意外伤害保险”中，作者不仅从理论上阐发了劳动力的概念、意义、特点，而且更为详细具体地分析了劳动力意外伤害风险的几十种伤害物、几十种伤害部位、几十种伤害方式及各种伤害程度，再根据这些情况制定了救助标准、救助步骤，以及救济金和互济费率的计算公式等等。全书的这种特色，初步勾勒了救灾保险学科的基本轮廓，并且涉及各种实务体系，使救灾保险中的一些具体项目均可在书中找到可供实践的操作依据，克服了一些理论研究著作中泛泛而谈、理论与实践相脱节的缺陷。
除了以上几方面较为突出、较为重大的理论贡献外，作为一部理论著作，书中还对救灾保险作了多方面、多层次的理论探讨，提出了许多真知灼见。如第二章中作者考察了从西周厉王时农奴起义到清末太平天国起义的诸多事例，总结出：“旧中国历次发生的农民起义，无论其范围的大小或时间的久暂，实际上无一不以灾荒为背景，无一不以饥饿、抢米、分粮为前奏，这已成为历史的公例。”这种把灾害与农民起义、朝代更迭的关系有机地结合起来的观点，不仅对我国学术界长期流行的把旧中国的贫穷落后、把农民起义和改朝换代完全归结于阶级斗争、阶级压迫的观点是一个非常重要的补正，而且还有助于促使我国政府高度重视当前的灾害影响，把它作为我国国情的重要组成部分来认真对待，以消除各种潜在的危险因素。书中还首次提出了一些崭新的富有生命力的新概念，如社会需要、互济费率、责任分担机制等等。
作者在“前言”中指出：“救灾保险作为一项新型社会保障事业，是关系到国家稳定大局的大事，在改革中必然涉及到中央与地方、部门与部门、政府与灾民之间利益重新分配的问题，从而不可能一帆风顺。”同样，救灾保险理论的研究因实践中的种种原因，也不可能一帆风顺、一蹴而就。但是，《中国救灾保险通论》作为一部拓荒性著作，“筚路蓝缕，以启山林”，为这一方面的研究开出了一条新路，也为指导我国救灾改革实践提供了一条可望成功的大道，功不可没。