缅甸局势及其发展趋势，本文主要内容关键词为：缅甸论文,发展趋势论文,局势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，缅甸政府为加快民主化进程，采取了制定新宪法、确定选举日期等多项举措，并进行了诸多准备工作，以确保预定于2010年举行的大选能够顺利进行。但2009年5月，发生了昂山素季被审判事件，引起缅国内反对派的强烈抗议和西方国家的谴责。8月，缅政府军与缅东北部少数民族地方武装“果敢同盟军”对峙交火，造成该地区局势动荡，大批难民涌入中国境内，波及两国边贸和中国境内的安全稳定。中国与缅甸接壤，经贸关系密切，连接两国的重要油气管道即将动工。上述事件既为缅的大选陡增变数，也关系到我边贸发展、边境及与缅能源合作项目的安全。
一、目前缅内外局势正朝有利缓和的方向转变
1.缅政府控制能力增强，但改编少数民族地方武装任务艰巨。近年来，缅政府正稳步推行“七步民主路线图”，先后恢复国民制宪大会，主持制定新宪法并获得全民公投通过，定于2010年举行全国大选，将把国家权力移交给民选政府。根据新宪法，缅实行总统制，总统为国家元首和政府首脑；三军总司令为各种武装力量的最高统帅，军队将继续在国家政治方面发挥作用；缅还将实行多党制和市场经济，奉行自主、积极、不结盟的外交政策，不允许外国在缅驻军。缅政府十分重视此次大选，将其视为迈向民主政治的重要一步，正全力实施各项准备工作。它专门成立了由最高领导人——“国家和平与发展委员会”主席丹瑞领导的“过渡时期政策委员会”等机构，加紧审定《选举法》、《政党组织法》，并扶持民间组织“联邦巩固和发展协会”组织政党参加选举。
缅最大反对派、昂山素季领导的“全国民主联盟”(民盟)等在野政党一直指责新宪法和预期举行的大选缺乏公正性和广泛性，认为军方仍将在选举中占主导地位。但由于民盟遭受政府打压，组织涣散，其领导人除昂山素季外均年事已高，难对政府构成实质威胁。目前，在缅甸的5700多万人口中，追随民盟的仅有10万人左右。
缅政府在促进与少数民族和解、加强对边疆地区的控制方面不断取得进展。缅有135个民族，独立以来中央政府与少数民族一直处于内战状态。1988年底，现政府改变对少数民族政策，开始走和解与政治解决少数民族地方武装问题的现实路线。1989-2005年，已有17支较大的少数民族地方武装与政府达成停火协议，很多小的武装组织已经放下武器。尽管活动在缅泰边境地区的最大一股反政府少数民族武装——克伦民族解放军还没有与缅政府和解，但总的来说缅政府的民族和解政策是成功的。根据缅政府与多股大的少数民族武装组织达成的停火协议，停火期间少数民族组织实行有条件自治，在辖区内保留武装，自主管理地区事务。
为增加2010年大选的参选人数和扩大选区范围，使选举更具合法性和公正性，稳定边境形势，优化投资环境，缅政府拟对少数民族地方武装进行改编，强化中央对地方的管制。新宪法规定，政府军是为国家提供防御和安全的惟一武装力量，各少数民族地方武装必须解散，划归国防军管辖，在少数民族地区设立自治州。缅政府为接受改编的武装分子提供两条出路，一是进入国家警察部门，隶属于政府指挥，维持社会治安；二是作为民兵和预备役，平时从事生产，形势需要时再应征入伍，并由政府提供枪支弹药等武器装备。
近期，缅政府根据新宪法规定，加紧对已与政府实现和解的少数民族武装进行改编工作，遭到抵制，导致双方关系再次紧张。“缅甸民族民主同盟军”(果敢同盟军)、“佤邦联合军”(佤联军)、“克钦独立军”、“掸邦东部民族民主同盟军”等4支武装反对政府的整编计划，认为放弃自己的武装，组织政党去参加一场“毫无意义的大选”对自己没有好处。少数民族地方武装控制着缅北部和东部边境地区的大片领土，一旦被解除武装，它们认为自己就有可能丧失手中获利颇丰的贸易好处。而且这些少数民族与控制政府的缅族矛盾较深，因此极不愿意将来之不易的自治权拱手交给缅政府。这使缅政府拟在10月完成改编工作的计划受阻。
2.缅与亚洲国家的经济合作取得进展。缅遭到西方国家和国际组织十几年的经济制裁。从20世纪90年代初开始，几乎所有西方国家通过联合国、世界银行以及国际货币基金组织对缅提供的发展援助都停止了。90年代中期，美国企业开始撤出缅甸。10年后，禁运和抵制活动导致缅与美欧所有的经贸关系中断，缅经济处于极度困难之中。缅政府高级官员及其子女也被禁止到西方旅行。但由于缅有丰富的自然资源，特别是近年发现了价值数千亿美元的海上天然气田，使亚洲的公司开始进入缅甸。缅通过与急需油气资源的亚洲国家——中国、印度、泰国、韩国等签署了多个大型水利和油气开采项目合同，获取了资金和其他经济需求。①尽管2008年5月受到热带强风暴的袭击，同年底又发生了国际金融危机，但由于缅金融体系与国外联系不多，因此受金融危机影响甚微，实体经济受到的冲击也不大。据统计，2007-2008年度，缅进出口贸易总额已突破90亿美元；2008-2009年度预计超过110亿美元。主要出口国家地区依次为：泰国、印度、中国、中国香港和新加坡；主要进口国家依次为：中国、新加坡、泰国和日本。根据缅投资委员会公布的数据，截至2008年11月30日，共有30个国家在缅投资422个项目，协议投资总额达157.11亿美元。投资主要来自泰国、英国、新加坡、中国、马来西亚等国家。但由于相关国家受国际金融危机的影响，缅的进出口贸易、旅游业、吸引外资等也面临潜在威胁。②缅政府计划通过2010年的选举取得政权的合法性后，将致力于发展经济，进一步对外开放，吸引外资，促使经济好转。
3.西方国家欲改变对缅政策。美国长期指责缅的民主、人权问题，对其实行严厉的经济制裁。欧盟也亦步亦趋对缅实行经济制裁和外交孤立，但均收效甚微。这使美国等西方国家认识到，多年的经济制裁没有取得效果，应该调整对缅政策。2008年12月，美国和欧盟都恢复了向缅提供人道主义援助政策。奥巴马上台后，主张对缅采取“更灵活方式”和“接触政策”。3月，美国务院东南亚大陆事务负责人布莱克访缅，会见缅政府官员、反对派和少数民族代表。4月，美副国务卿斯坦伯格表示，希望与亚洲形成共同战略，促使缅政府走出孤立，并暗示在缅问题上可能建立类似“六方会谈”的“灵活框架”。美参议院对外关系委员会委员韦布也呼吁采取“接触政策”，逐步解除对缅制裁。5月，美国会参议院举办“缅甸事务讨论会”，探讨如何对缅政策更加务实有效。欧盟也在观察美国的对缅政策走向，计划讨论放宽对缅制裁问题。缅政府也认为，当前是突破与美欧关系的良机。缅积极回应西方国家改善关系的信号：2008年5月，允许国际救援人员和物资进入缅甸救援风灾难民；允许联合国特使甘巴里重新访缅；奥巴马当选总统后缅甸最高领导人丹瑞及时发出贺电；对欧盟可能派议会代表团来访表示欢迎。
二、系列突发事件导致缅局势紧张
2009年5月以来，缅发生一系列政治事件，导致缅政府面临的国内外压力加大、局势骤然紧张，有可能影响大选形势。
1.审判昂山素季事件导致国内外压力加大。1989年至今，昂山素季三次被软禁，时间长达14年。此次软禁本应在2009年5月底到期，但5月中一位名叫耶托的美国男子潜入昂山素季的住所并滞留两天，导致她再次受审。8月11日，缅政府以违反国内安全法律名义，判处昂山素季入狱三年，后改判继续软禁一年半。这使昂山素季在2010年彻底无缘参加大选，民盟失去挑战军方势力的旗手。但此事使缅政府与民盟的矛盾上升，选举面临更大挑战。2009年5月以来，民盟等境内外民运势力多次发起抗议示威，2010年大选期间民盟如继续抗议，有可能破坏大选氛围。而且，由于昂山素季被审判，部分民众对民盟的同情增多，民盟如参选，结果难以预料；民盟如拒绝参选，将给西方指责大选缺乏公正性和广泛性提供更多口实。
从国际层面看，缅政府审判昂山素季后，遭到奥巴马等美国高层的谴责。美对缅政策调整戛然而止，并进一步加大对缅制裁力度。2009年5月下旬，美宣布延长对缅经济制裁一年。7月28日，奥巴马签署法案，将制裁缅的《2003年缅甸自由与民主法案》再延长三年。8月11日昂山素季被判决后，奥巴马与国务卿希拉里·克林顿同声谴责缅政府，强调此举违背刚生效的《东盟宪章》，蔑视安理会5月22日的主席声明，会对美国的对缅政策评估产生负面影响。希拉里还呼吁缅政府立即释放2000多名政治犯，称否则美将不会承认大选合法。英国首相布朗也表示，对昂山素季被判决感到“难过与愤怒”，称若不释放她及所有政治犯，缅大选将不具合法性和可信性。英法共同呼吁对缅实行全球武器禁运和经济制裁。联合国秘书长潘基文对审判昂山素季造成的缅局势紧张表示关切。5月22日，安理会发表主席声明，要求缅政府必须与反对派对话，释放所有政治犯，达成全国和解。潘基文于7月3-4日专程赴缅斡旋，提议缅政府释放昂山素季及所有政治犯；与反对派对话；承诺保证2010年的大选自由、公正。东盟各国对缅政府审判昂山素季事件均表“严重关切”，要求取消缅成员国资格呼声再起。马来西亚外长要求立即召开东盟外长会议；印度尼西亚外长说，缅若想取得大选成功，必须释放昂山素季；新加坡则对昂山素季被判决“感到失望”。但东盟轮值主席国泰国外长说，东盟不可能开除缅甸。此外，最近由于美发现一艘驶向缅甸，装载可疑物品的船只“江南1”号，便大肆宣扬缅正在与朝鲜合作，计划发展核武器，使缅再次成为西方关注和攻击的焦点。
2.缅政府军打击“果敢同盟军”，导致缅北局势骤然紧张。在4支主要反对整编的少数民族武装中，“克钦独立军”、“果敢同盟军”和“佤联军”态度强硬，其中“佤联军”(2万人)、“克钦独立军”(7000人)势力较大，是政府改编的重点。从2009年1月下旬开始，缅政府频繁向佤邦辖区增兵。“佤联军”迅速加强防御，但表示绝不首先开枪。4月8日，缅政府再次约谈北部多支少数民族地方武装，给出三个选择：或投降，或变成政府的边防部队，或是年长的领导人退休，组建政党参加大选。但提议均遭强烈抵制。为对付政府军，少数民族地方武装除自我扩军外，还加强相互联系，“佤联军”、“果敢同盟军”、“克钦独立军”和“掸邦东部民族民主同盟军”建立了“缅甸和平与民主阵线”，组成数万人的联合部队，与政府军进行对抗。7月初，缅政府勒令上述组织在10月前交出政权、军权、人员，但仍然遭到拒绝。迫使缅政府采取军事行动。
“果敢同盟军”与政府军迄今已停火20年，其辖区被划为“掸邦第一特区”。该武装目前有1500多人，多为华人，相对于“佤联军”与“克钦独立军”，势力较弱。果敢特区主席彭家声，曾被缅政府和国际禁毒署通缉。尽管他于1989年第一个与缅政府达成停火协议，并于1990年同意在其控制区内改种替代毒品农作物，根除了罂粟。但他长期拥兵自重，割据一方，此次强烈反对政府的改编计划。2009年8月8日，缅政府军以禁毒为由，突击搜查果敢杨龙寨枪械修理厂，与“果敢同盟军”发生冲突。随后，政府军调派军队查抄彭家声在果敢首府老街的住宅，再次遭到卫兵阻拦。23日，100多名政府军士兵突袭彭宅。彭家声率亲信逃脱，据守在老街东北部(中缅边境)与南部清水河一带(与佤邦交界)进行抵抗。24日，政府军控制老街，任命了新的特区官员，并在当地部署3000多名士兵。27日政府军与“果敢同盟军”几次交火，当地局势骤然紧张，大批民众和被打散的“果敢同盟军”士兵涌入中国境内，总人数超过1万人。目前，“果敢同盟军”副司令白所成率200多人向缅政府投诚，彭家声不知去向。
美国《纽约时报》评论说，缅政府击败了“果敢同盟军”，这是三个月来针对反政府武装力量的第二次胜利。6月，政府军曾大规模清剿了东南部少数民族武装“克伦民族解放军”。“军政府出兵攻打相对富裕的果敢人，以便在即将到来的大选中博取其他地区选民的支持；同时向该地区其他武装派别发出信号，它们应当遵从缅政府的计划，将自己变为边防部队，不要制造麻烦”。“缅政府的战略似乎是一个一个地与反叛武装决战，并且利用各武装内部的派系斗争从中渔利”。③西方舆论还别有用心地说，“由于中国希望在建国60周年大庆之际保持边境稳定，因此缅政府的行动似乎很大胆和具有挑衅性”，尤其是考虑到中国是缅最大的投资者，并在联合国和其他国际论坛发挥着“保护缅甸”的大哥作用，“北京在向缅施压方面会三思”。
三、未来局势发展
1.西方制裁难以奏效，缅政府将继续控制局势。长期以来，美国等西方势力的制裁和强硬政策难以改变缅政府。此次缅政府继续软禁昂山素季，并未应西方要求全部释放政治犯，说明西方的施压仍未见效，缅政府对控制局势、主导大选进程仍有信心。但从缅政府对昂山素季做出判决的时间和结果看，目前缅政府内忧外患，最迫切的任务是保证明年大选顺利进行，因此也担心对昂山素季判决过重会引起国内外强烈反应，故多次推迟审判，并在先判处三年监禁后，又改为一年半软禁，以减轻各方反对的压力。此外，民盟势力衰弱，已不是缅政府的主要威胁。民众中大多数人支持选举，虽然部分人认为选举有一定的形式主义成分，但认为改革总比固守现状要好，选举是目前缅迈向民主的惟一选择。因此，从现在至2010年选举前，缅政府应能控制局势，稳步推动大选。但对反对势力仍将提高警惕，提防其破坏大选，并对大选出现意外情况制定应对措施。
2.缅政府将继续改编少数民族地方武装，但不会爆发全面内战。缅政府打击“果敢同盟军”，主要目的是敲山震虎，震慑其他少数民族地方武装，以对其各个击破，并不想倾注全力打内战。战事发生后，缅政府多次与当地政府接触、协商，较快平息事态，说明军政府较为谨慎，防制事态扩大。而少数民族地方武装整体上日渐衰落，各辖区民众厌倦战争，对个别少数民族领导人作威作福不满。立场强硬的“缅甸和平与民主阵线”总兵力虽达数万人，但与政府军相比实力悬殊，且几派力量貌合神离，不敢轻举妄动。为促使其他少数民族地方武装就范，完成改编计划，政府军还有可能在缅北地区采取其他重要的军事行动。这有可能造成缅北继续动荡。但少数民族地方武装在进行一定程度的抵抗后，最终会选择与政府和谈。估计在2010年大选前，各方有可能相互妥协达成协议。美国乔治敦大学外交学院教授、缅甸问题专家斯坦伯格预测：“如果战事使少数民族抵制大选或使大选不能举行，将给现政府带来很大麻烦，但缅甸不会分裂。”④
3.缅积极改善与美关系，争取其承认大选结果。2009年8月中旬，美参议院对外关系委员会委员韦布以“东亚与太平洋事务小组委员会”主席身份赴缅，受到丹瑞接见。缅政府还让他会见了昂山素季，并带走因潜入昂山素季寓所被判7年监禁的美国人耶托。与对待潘基文相比，缅对美给了面子，显示其希望改善与西方的关系，以获得西方对2010年大选的认可。但美缅关系在短期内不会有较大改善。一方面，美对缅实行强硬政策多年，不会立即有180度的大转弯。美出现调整缅政策迹象后，遭到国内众多游说团体的强烈反对，美高层如前国务卿奥尔布赖特及一些国会议员也反对美对缅政策出现重大改变。奥巴马政府对缅政策的任何改变都将是渐进的，需要得到缅的积极回应，如与反对派对话、释放昂山素季等，这是缅政府目前不会答应的。另一方面，美缅之间在许多重大问题上仍存在严重分歧。美要促使缅建立西方式民主，并承认1990年的大选结果，缅认为美是在干涉其内政。美还认为缅已经“通过”的新宪法和即将举行的大选不公正，缺乏可信度。美2010年是否会承认缅大选结果仍是未知数。这些核心问题不解决，美缅关系不会真正改善。最近，美对缅北军事冲突非常关注，呼吁缅政府停止军事行动，与少数民族进行“真正的对话”。⑤
4.中缅友好合作关系大局不会改变。中国坚持缅政府与少数民族地方武装冲突问题是其内政，不予以干涉。中国明确反对西方国家对缅进行制裁的政策，并在联合国安理会就此问题表决时曾与俄罗斯一起投了反对票，获得缅甸好感。缅政府军与“果敢同盟军”发生冲突后，中国积极安置难民，与缅方沟通协商解决办法，并在事态平息后积极劝返难民。这些措施都说明中国是从两国利益的大局出发，积极帮助平息事态，稳定边境局势。而缅政府也依靠与中国的合作打破西方制裁，获取经济利益，推进民主化进程。因此，中缅关系不会发生大的外交危机。
但在缅政府审判昂山素季事件发生后，中国面临西方的外交压力增大。近一时期，西方将对缅制裁失败的原因归咎于中国和印度等周边国家，要求中国敦促缅进行民主化改革的呼吁再次升高。西方有关专家称，中国和印度的行动对压缅政府改变判决昂山素季的结果至关重要。这两个国家在缅投资了数百万美元资金，并为获得战略影响力相互竞争。因此必须采取协调一致的行动，把注意力放在这两个亚洲巨人身上。⑥美国乔治敦大学外交学院教授、缅甸问题专家斯坦伯格表示，美政府和国会现在应通过秘密外交活动促使缅政府进行真正的改革，或许可以由中国给予帮助。⑦有关缅北局势，美舆论称希望中国能发挥中间人的调解作用，“缅的关键盟友中国可促使缅妥善解决国内有关问题，维护中缅边境地区稳定”。⑧
缅北局势动荡使中国面临难民安置、边贸恢复、油气管线安全等棘手问题。中国与缅甸接壤边界线约2200公里，两国边界多段处于开放状态。缅北部发生战乱后，大批难民涌入中国，安置和劝返成为我面临的难题。数万名中国人在果敢经商、打工，老街90％的商铺由中国人开办。最近因战乱中国商人仓皇抛售商品、返回境内，损失惨重，果敢-南伞地区的边贸恢复尚待时日。更重要的是，缅北局势动荡还可能影响中缅能源合作项目。2009年3月，中缅签订了有关石油和天然气管道的“合作协议”，修建两条缅甸实兑-曼德勒-瑞丽-昆明的油气管道。其中一条天然气管道接进位于缅甸若开邦西海岸、毗邻孟加拉国的“瑞”天然气田；一条石油管道将用于输送目前用油轮经马六甲海峡运往中国的来自中东和非洲的原油。管道长约1100公里，总投资约20亿美元，运送能力每年2300万吨，原定于今年9月正式动工，预计2013年竣工。该工程建成后，中国在运送石油时可减少运输成本，缩短一周时间，并消除咽喉要道——马六甲海峡一旦被封锁可能形成的安全威胁。同时该工程将有力地促进中国大西南的经济发展和基础设施建设，对中国意义重大。该工程对缅来说也是近年重要的外资项目，缅政府非常重视。长距离的油气管线将经过缅政府与少数民族武装共管的缅北地区，双方交火将造成地区局势动荡，有可能使中国的油气管线面临危险。⑨目前局势显示，缅北局势短期内还会继续动荡不安。改编少数民族地方武装是缅政府的国策，尽管阻力重重，缅政府仍将致力于完成。而少数民族要维护自身的权益，不会轻易放弃立场，因此缅政府的改编任务异常艰巨。此外，缅北部和东北部地区面积广阔，即使缅政府军事打击成功，如何管理也是棘手问题。双方的博弈将是长期和复杂的，这有可能造成缅北地区局势长期紧张。
总之，缅局势从现在到2010年大选之前，缅甸局势的发展将会是总体稳定、局部动荡。中国应密切关注，积极应对。同时从长期来看，我们仍要积极发展与缅甸的友好合作关系，促使其逐渐走上民主化道路，保持国家政局稳定和经济发展，这符合中缅两国的根本利益。
注释：
①Simon Roughneen,"Regime rides adove sanctions",Asia Times Online,August 30,2009.
②林锡星：《近期缅甸的政治与经济发展》，载[新加坡]《联合早报》，2009年6月10日。
③[美]《纽约时报》，2009年8月31日。
④[美]《华盛顿邮报》，2009年8月16日。
⑤Brian McCartan,"On the to do business in Myanmar",Asia Times Online,August 31,2009.
⑥[英]《独立报》网站，2009年8月13日。
⑦卡伦·德扬、科拉姆·林奇：《韦布的访问也许带来与缅甸接触的机会》，载[美]《华盛顿邮报》，2009年8月16日。
⑧[美]《基督教箴言报》，2009年8月30日。
⑨Larry Jagan,"Border war rattles China-Myanmar ties",Asia Times Online,September 5,2009.