省管县体制改革的前景分析，本文主要内容关键词为：体制改革论文,前景分析论文,省管县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]B [文章编号]1009-4997(2008)05-0023-05
随着中国经济的发展和社会的前进，“市管县”行政管理体制已经越来越不能适应社会发展的需要，暴露出很多体制弊端，成为经济社会发展的绊脚石。因此，近几年来，从中央到地方都积极行动起来，着力推进“省管县”体制改革。“省管县”体制是指：省、市、县之间的行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市直接对县进行管理的模式。“省管县”体制改革的内容包括对人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面所进行的改革。
一、“省管县”体制改革的背景
目前的“市管县”体制是改革开放后，出于打破城乡二元社会体系的考虑，为了发挥中心城市的经济优势，对附近落后县乡产生辐射效应，推进城乡建设一体化，同时为了解决城市发展所需的原料、资源、劳动力缺乏的问题而提出的。它在当时曾起到积极的作用，通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令的顺利下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治稳定。但随着市场经济的发展和行政治理环境的变化，“市管县”体制的弊端越来越多，以致成为束缚县域经济发展的体制性因素，尤其是一些不具备经济辐射能力的城市与其辖县矛盾加大，弊端明显。“市管县”体制成为县乡财政困难、县乡公共产品提供不足和公共服务效率低下的主要原因，同时也成为“三农”问题凸现和激化的重要因素之一。
(一)“市管县”体制人为地制造出一个中间层级，导致行政层次过多
“市管县”体制下，过多的行政层级致使政府“管理链”过长，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，存在很多不必要的审批环节。中央对地方的两个最主要的行政管理手段—公共政策和财政转移支付常常难以正常落实，层层过滤的结果是形成所谓的“漏斗效应”，致使中央政府的方针政策越是到基层政府，就越是变形走样，财政转移支付也经常不能准确到位。“市管县”体制人为制造出的一个中间层级，加大了行政管理成本。我国一个中等地级市，一年的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，每年全国就地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。[1]
(二)“市管县”体制束缚了县域经济的发展，制约了社会主义新农村的建设
“市管县”体制下，市级政府的“全方位”领导，使县(市)的自主权受到很大的限制，限制了县级政府对县域经济的“零距离”服务。县级政府的经济管理权极为有限，甚至有些地方地级市政府管理县级经济，造成了管理者与管理对象某种程度上的脱节，使得政府回应力减弱，不利于管理者根据市场情况做出准确及时的决策，也不利于市场经济效率的提高。另外，“市管县”体制下，一些市将县视为附属行政单位，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要，地级市和县(市)处于不平等的竞争地位，极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。在“市管县”体制下，地级市既要管理城市建设，又要对周边县的农村进行管理，而城市和农村的管理内容、管理方式在很多方面都存在很大的不同，导致地级市在城乡管理上左顾右盼，摇摆不定，两手都去抓，两手都不硬的局面。在这种情况下，地级市在管理上很容易出现重视工商业和城市的发展，而很难对农业和乡村的发展给予足够的重视，也没有心思专心研究农村经济社会发展的问题，[2]不利于新农村的建设。
(三)“市管县”体制导致城市虚化现象严重
实行“市管县”后，地级市逐渐由“市管县”前单纯的城市变为城市与乡村的杂合体。在城市化进程中，许多地级市想要在县域实现城市化，使得广域型城市大量出现。但是，通过将县并入市来实现的城市化是虚假的城市化，这是一种排斥市场机制的道路。城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的社会生活的载体，是有其内在规定性的。而我国因“市管县”体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数目的急剧扩张，却恰恰违背了这种规定性。[3]并且，在此机制下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，造成很大的资源浪费。
“市管县”体制已经不能适应新形势的发展要求，日益暴露出其制度性的缺陷和问题，限制了区域经济的发展。在这种背景下，“省管县”体制改革应运而生，并且呼声越来越高，成为各界关注的焦点。“省管县”改革首先是从对省以下的财政体制改革切入的。在此之前，“强县扩权”已经被越来越多的省份试点推行。“强县扩权”就是对经济实力强的县(或县级市)(以下统一简写为“县(市)”)，扩大县一级政府的权力。事实证明，受到该政策扶持的县(市)的经济发展明显加快，“强县扩权”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径，对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，成为“省管县”改革的第一步。
二、“省管县”体制改革的意义及困境
(一)“省管县”体制改革的意义
“市管县”体制暴露出的种种弊端，严重阻碍了社会经济特别是县域经济和农村经济的发展，因此，它必将随着我国经济体系的不断成熟和政府职能的转变而退出历史舞台，取而代之的则是符合宪法、符合国际惯例的“省管县”体制。实行“省管县”行政管理体制，其根本目的是通过减少管理层级和政策传递环节，理顺政府间财权与事权关系，提高政策效率，促进县域经济发展。“省管县”管理体制使县级政府在经济发展行为和管理方式上，摆脱了现有的市级政府的束缚和干预；在有关社会经济发展的管理权限和范围方面，也有可能使县一级获得更大自由，能够更好地结合本地实际情况去发展经济。
1.“省管县”体制改革与我国政府行政管理体制改革大方向一致
“省管县”体制改革是我国政府行政体制改革的必经之路。政治制度安排应该根据经济发展和财政效率灵活安排，现行的“市管县”体制已不能适应当前中国社会和经济发展需要，所以改革“市管县”，推行“省管县”，成为必然。“省管县”体制将突破现有的政府架构，实现行政组织的扁平化，克服“市管县”下由行政层级过多带来的种种问题，对于加强省级政府的宏观调控能力，提高县(市)的行政管理效能都具有重要的意义。“省管县”体制下，由省管县必然减少很多审批环节，从而提高行政效率，降低行政成本。
2.“省管县”体制有利于县域经济的发展，加快社会主义新农村的建设
对于县级政府和县域经济来说，“省管县”带来的直接实惠在于：一是信息直接获取，有利于县(市)更好地把握机遇，以获得省更大的支持；二是项目资金直接下达，有利于提高资金下达效率，计划指标单列，保障县(市)获得省相应的项目、资金、土地等支持；三是减少审批环节和管理层次，有利于提高办事效率。在“省管县”体制下，为社会主义新农村建设提供有力的财政、政策支持。由中央或省级政府划拨的用于新农村建设的资金不会再在市一级被截留、压制；对于新农村建设中出现的问题，村乡的主管单位县级政府能够更及时有效地与省政府进行沟通、汇报，省一级出台的相关政策也能够更迅速地传递给县一级，更快地得到落实；同时，县域经济的增强也有利于农村经济的发展。“省管县”所带来的城乡分治，使农村的事务不再由力不从心的地级市来管理，这样更有利于社会主义新农村的建设。
3.“省管县”体制有利于全省经济统筹发展，防止城市虚化现象蔓延
实行“省管县”，有利于全省统筹发展。一方面，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，提高经济社会发展的整体协调性和布局特色性。另一方面，有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，提高城乡统筹协调的自觉性和主动性。[4]实行“省管县”，有助于减轻市一级的负担，使其将更多的精力集中在市区的建设及经济发展上，更好地发展“市域经济”，提高城市的竞争力，防止城市虚化现象的进一步蔓延。
(二)“省管县”体制改革的困境
从一种体制到另一种体制的改革，是一个漫长的过程。要克服很多困难，跨越重重阻力，进行反复的试点工作，这个体制才能不断地成熟，才能发挥其应有的作用，推动社会发展。“省管县”体制改革也要经过这样的过程，面临着多重而复杂的困境。正视并认真研究当前所面临的困境，探索消除阻力的有效措施，是推行“省管县”改革的首要任务。
1.“省管县”体制改革致使省政府管理半径过大，难以对扩权县进行监督
“省管县”遇到的最大障碍是省政府的管理半径和能力问题。省直管的县(市)的数量超过一定规模后，管理的难度肯定增加。“省管县”后，省管的单位增多，虽然现代化的办公条件为管理工作提供了不少便利，但在管理中仍存在问题。特别是一些地方的县域经济不发达，县级财政普遍困难且情况各异，一方面，给省级财政增加了压力，另一方面，限制了省级部门及时、准确掌握各县的实际情况并迅速做出反应。“省管县”改革后，扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限，并且由于省级政府管理范围过大，加之相对于市级政府来说，省政府对县一级的管理存在鞭长莫及的问题，因此，如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是关系到“省管县”体制改革成败的关键问题。否则，可能造成地方性公共产品的区域性分割、重复供给或供给不足等问题，[5]造成县域开发的无序进行。
2.“省管县”体制改革致使利益格局变动，相关利益团体采取博弈行动
“省管县”改革是对现有体制下的利益格局的重新调整，涉及众多官员的切身利益，涉及数以亿计的政府资产的科学配置和依法处置，涉及新架构的运转磨合，其阻力之大不难想象，其间困难也应该充分估计。在已经试行“省管县”的地区，阻碍“省管县”推行之一的因素就是来自于地级市的阻力。为了使自身利益最大化，市级政府在可能的范围内，会采取一定的博弈手段。从目前的情况来看，大部分省份进行的“省管县”，还不是真正意义上完整的省直管县，只是在财政体制上的“省管县”，在具体操作方面各地也参差不齐。突出的问题是：财政体制上县(市)直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里。
3.“省管县”体制改革影响省域整体体系的良性发展
“省管县”体制由于在事权、财权等方面增加了县域发展的自主权，必将使县域经济发展加快，进而提升其在省域城镇体系中的地位。然而，科学、健全的省域城镇体系是系统要素的优化组合，是大中小城市相互协调的等级体系，各等级规模的城市体系体现了城乡互补、区域协调的整体性和适应竞争、合理分工的市场规律。因此，实行“省管县”体制所带来的县域扩张，将有可能干扰发育过程中的省域城镇体系。“省管县”将打破“市管县”形成的以中心城市为核心，以市域为腹地的城镇体系格局，这不利于地级市自身的发展，不利于城乡交通、通讯等基础设施的统一规划和建设，影响区域发展格局的优化。[6]
4.“省管县”体制改革的相关配套政策措施不到位
“省管县”改革与国家体制和现行法律法规不相适应，配套的政策法规还没有出台到位。省直部门在扩权政策中定位模糊，使得事权、财权难以界定。在没有中央统一规范的政策下，新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗。
三、“省管县”体制改革的探索
(一)因地制宜、分阶段推进
推行“省管县”体制改革要根据各地情势，灵活推进，不能采取“一刀切”的办法，更不能“一哄而上”。我国目前有32个省、市、自治区(不含港、澳)，并不是所有的地区都适合这种模式，并不是所有政府职能部门都做好了相应的准备，特别是省级部门。对经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对待，要兼顾东部经济发达和中西部欠发达省区在实施“省管县”体制所选择的时机和模式上的差异。
“省管县”改革在下放权力时，要分阶段地逐步下放，不能一开始就把所有经济社会管理权限全部下放给县(市)。否则，在制度不完善的情况下，县(市)在短时间内获得大量的管理权限，将会出现混乱的局面。改革要从财政管理体制入手，首先要在财政上实行省级直接对县(市)的管理体制。注意在理顺省、市、县各级政府之间关系和各级政府职能基础上，科学地划分财权和事权，并将这种划分制度化、法制化。这样才能从根本上理顺地方各级政府间的财政关系，消除基层财政困难的制度因素，以保证“省管县”财政体制改革顺利进行。
下放权力县(市)，要坚持因地制宜原则，分析各县(市)的具体情况，给予不同的扩权政策。这样才能对县域经济发展做出合理的扩权政策和宏观规划，因地制宜、针对不同县情分类科学指导，促进县域经济在宏观区域内合理分工、各具特色、健康有序地协调发展。在扩权政策上，要针对县域经济发展普遍存在的共性问题，实行普惠制，在优惠政策上共有共享；同时，根据县域经济发展的特殊情况，实行分类制，在优惠政策上分类对待。
(二)改革省级行政区划、强化县(市)监督
改革省级行政区划，首先可以增加省级区划数目，划小省区范围。划小省区的一种办法是把一个省分为两个或三个省级行政区。另一种办法是可根据经济、文化等因素，从几个省中划出一块地区设为一个省。改革省级行政区划，还可考虑增设直辖市。此外，可借鉴国外城市群的管理经验，组建跨界的区域性协调机构——“都市联盟”或城市联合委员会，在省的领导下，自主协商共同遇到的问题。[7]
尽快出台政策法规对于如何对扩权后的县级政府进行监管作出规定，建立健全权责统一的县级管理体制和运行机制。对扩权县(市)实行动态管理，制定具体的考核目标。同时，县级政府也要善于自我监督、自我约束，还要有意识地培育基层群众的公民意识，鼓励他们主动参与改革，让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力，相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合。
(三)做好地级市工作、减小地级市的阻力
地级市要转变观念，接受“省管县”后所属县的扩权现实，地级市不应该成为这场改革的绊脚石。同时，地级市应该认识到“省管县”是在不否定地级市的前提下进行的。原有的地级市的行政权限与经济权限并不会被改变，只是原有的“市管县”体制将被完全打破，地级市的行政区域被缩减到原有市区范围内，改革后市域经济和县域经济由于摆脱了以往行政干预的阴影，能够形成正常的互动关系，这也有利于地级市自身的良性发展。其次，地级市政府要对自身职能进行科学定位。改革后，地级市政府的职能重点在于其对城市、工商业、科技等的管理服务职能，要将其对农村、农业及县域经济的管理职能虚化并交由县(市)承担。在地级市转变态度的同时，省级政府也要在“省管县”的前提下，采取适当措施保障地级市的利益，使地县关系处于相对较为融洽的状态。
推进“省管县”改革最直接的影响当属有关官员的承受能力。推进“省管县”的体制改革，涉及数以万计的政府官员的升降去留等问题，涉及数以亿计的政府资产的科学配置和依法处置，涉及新架构的运转磨合。因此，实施的过程中，不能草率行事，应当权衡全局，科学谋划，并经过实践求证，取得具体经验后方可有序推进。
(四)做好省域整体体系发展规划工作
为了保证省域城镇体系的稳定，要整合县级政区规模与结构，优化和调整县域政区架构。一是可以将那些经济实力和现代化水平达到或接近建制城市标准的强县或强镇转型为省直辖的县级建制城市或直接升级为地级市。二是要适度整合县域行政区管辖规模，减少省直管县(市)的县域行政区数量。
在推进“省管县”体制改革的同时，要进一步推进中心城市的行政区划体制改革，完善中心城市的政区架构。要用5—15年的时间，在促进城市经济实力和综合竞争力成长的过程中，将一些与中心城市有着紧密关联、不可分割的县(市)转型为市辖区，既减少县(市)个数，又为中心城市发展预留下可持续发展的空间，逐步理顺中心城市市辖区的行政区划建制，建构辐射与服务型、具有可持续性的市辖区领导街道、社区与乡镇的行政管理体制，使其成为省辖独立的行政单元实体，并成为对周边县市地区具有公共服务职能的中心城市。
(五)与政府职能转变相结合、提供改革所需的配套政策措施
“省管县”体制改革必须与政府职能转变相结合。我国的“市管县”问题已经不是简单的行政区域问题，必须跳出在行政区划调整上做文章的思路，把着眼点转移到治理结构的创新上来。要以“有限政府”、“公共服务型政府”为目标，逐步但坚决地推进政府再造，使政府从所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变，真正致力于提供一个能有效降低交易成本、鼓励竞争和创新的一流的制度环境。
不断完善与“省管县”体制改革相适应的政策法规体系。对不符合“省管县”体制要求的法律法规进行修改，并尽快研究出台新的法律法规，以减少摩擦和内耗，推动“省管县”体制改革的顺利实施。此外，要逐步完善发展县域经济的配套政策体系。要出台一系列有含金量的政策措施，并把各项政策落到实处，根据新形势、新变化、新要求，进一步丰富完善政策体系和内容。
“省管县”体制改革不仅要求政府行政能力的增强，还需要一定的物质技术手段相辅助，包括通讯和交通等。因此，要为改革配备好相应的硬件，推行“电子政务”，实现现代化的政府办公，以达到及时、高效的效果。