论环境保护基础设施建设的筹资及运营机制改革，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,环境保护论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强环保基础设施建设是国家确定的重点发展领域，为此，经九届全国人大常委会第四次会议审议通过，中央财政向四家国有商业银行发行1000亿元长期国债，各国有商业银行也为这笔国债配套增加贷款1000亿元，作为国家预算内基础设施建设专项投资，用于国民经济和社会发展急需的环境保护等六个方面的基础性建设投入，进一步扩大内需，调整产业结构，促进区域经济的协调发展，刺激经济回升，保证经济增长目标的实现。因而，环境保护基础设施建设在国民经济和社会发展中的地位和作用是显而易见的。同时，我们应清醒地看到，环境保护基础设施建设与国民经济和社会发展速度的大背景相比，仍不相适应。尤其是随着市场经济体制的建立，投融资体制的改革，环境保护基础设施建设固有的“低微性”和市场政策取向的“趋利性”反差将日益显露。因此，在宏观上树立环境保护基础设施适度超前发展的决策思路，保证基础设施建设的适当优先投资，甚为必要。
1 环境保护基础设施建设长期滞后的原因分析
(1)环境保护基础设施建设的投资比重偏低，投资来源得不到保护。以江苏省为例，从投资供给看，“八五”期间，环保直接投资约占同期GNP的0.3%～0.5%，1997年才达到0.8%左右，低于发达国家1%～2%的平均水平，低于到本世纪末环保投资占GDP1.5%的控制目标。1996年江苏省工业污染源治理资金来源中，基本建设、更新改造等国家预算内资金仅占全省年度资金的16.1%；1996年起省财政拨出2000万元专款用于建立省污染防治基金，其比例仅占同期财政总支出的0.07%。“九五”期间，即使江苏省环境保护投入占GDP的比例达到1.5%，也仅占全社会固定资产投资总规模的4.2%。如果再考虑到今后经济高速增长对环境造成的不良影响，控制环境污染的投资将进一步上升，届时用于环境保护基础设施建设的数额肯定要高出原先的预计。目前，如不解决经济增长投资日渐膨胀和环境保护基础设施建设“积贫积弱”的不平衡状态，环境保护基础设施的“瓶颈”将成为制约环境与经济协调发展的重要因素。
(2)环境保护基础设施固有的弱质性，使其难以纳入项目的成本—效益核算体系。环境保护基础设施具有建设周期长、投资强度高等特征，是一种社会效益、环境效益大，但自身经济效益低的基础性“弱质项目”。由于传统的项目评估或财务核算范围，仅局限于一个项目的短期、直接、微观的贷币与经济效益分析，忽视项目实施后的外部不经济性以及项目所能产生的长期、间接、宏观的非贷币及生态社会效益分析。因此，虽然环境保护投资总产出比达1:6，但"6"的回报效益很大程度上不是由投资项目本身所获得，而不能被全部纳入项目的成本—效益核算体系以货币的形式体现出来，造成项目评估效果失真，导致金融机构对环保基础设施建设项目贷款意愿不强，力度不够。
(3)投融资取向对环境保护基础设施建设不利。市场经济条件下，投资主体一般不愿意投资于利税少、建设周期长的环境保护基础设施建设，使其投资方向偏离国家产业政策而向高利税的加工工业倾斜。虽然投资体制改革，划分了竞争性项目、基础性项目和公益性项目三大投资领域，但投资逐渐向竞争性项目倾斜，即使已滞留于环保等公益性项目内的资金，也会受利益强烈驱动，发生资金的“水土流失”。金融体制改革，虽然严格区分了政策性金融和商业性金融的业务范围，但专业银行趋利性增强，加之政策性银行承担的政府职责范围逐步增多，难以全面承担严格界定的环保政策性职能，环保产业在获取资金来源方面难度较大；同时，由于缺乏一个功能齐全的资本市场，难以使储蓄顺利地转化为基础性和公益性项目的投资。
(4)环境保护基础设施服务和收费的价格长期低于市场均衡价格。环境保护基础设施如得不到应有的经济补偿，不能保证投资及时回收，难以自我积累和自我发展。这主要是长期以来，人们将环境保护基础设施视为一般的福利事业而实行低价政策，靠国家微薄的财政补贴而运转。
(5)环境保护基础设施建设的投资及经营管理权过多地由政府承担，使经济效益、社会效益和环境效益难以提高。在我国，环境保护基础设施基本由国家承包，从项目审批、开工建设、资金筹措，直至最后的经营运作都由国家承担全部的职责，加之国家财力拮据，财政收入占GDP的比重低，环境保护及城市建设、维护等方面的收费又远低于成本价格或运行费用，使国家无力大量对经济发展中的环境保护基础产业进行投资，导致一些急需的环境保护基础设施项目，发展滞后，欠帐越来越多，包袱越来越重。而在国外，环境保护基础设施的投资可由国家、地方和社会等各个方面来筹集，有的还可由企业或公司来建设和管理，建成后收费偿还，政府不花一分钱。
(6)社会公众参与环境保护基础设施建设的筹资机制没有形成，使得大量的社会闲散资金没有合理流动，不能实现环境资源与社会资金的合理配置。事实上，公众既是环境的享受者，更是环境质量的消费者。江苏省城镇居民排放的生活污水已占到区域环境总负荷的1/3强，有的甚至已超过工业废水排放量，尤其是随着第三产业的发展和非公有经济成分的迅速崛起，其占据的环境容量和消耗的环境资源越来越多，按“污染者负担”的原则，公众这个新污染源也应承担其合理的义务和责任。
2 环保基础设施建设的筹资思路及评价
环保基础设施长期滞后经济发展，使人们对其投资的主体、投资机制、经营方式等问题不得不作深刻的反思，但对于如何发展环保基础设施，却是仁者见仁，智者见智。一种思路是强化中央政府的财政投资机制。这也是从国外环境保护基础设施建设中得出的经验。在国外，政府财政支持环境保护的力度十分巨大，如美国70年代联邦政府的环境保护投资支出要占整个国家环境保护费用的63%，日本为80%，法国为70%，而且财政用于环境保护投资占其总支出的比重也不断增加，美国1970～1978年环境保护费用占联邦政府预算支出的比重从1%增加到2.2%；同期日本用于治理污染的费用在国家预算总支出中从1.1%增加到2.5%。目前我国环境保护投入占国民生产总值的比例还很低，远低于环境保护投资的最佳控制比例，同发达国家相比存在很大差距。我国由于受财力的硬约束，政府继续加大投入的潜力有限，因为我国政府的财政收入可用于投资的比例只能占到GDP的2%～3%，即使把政府发行的国债考虑在内，这个比例也不可能再增加多少，更何况其中的环境保护领域。主要由地方政府投资来加强环保基础设施建设也是一种思路，但地方政府投资也有一些特有的弱点，例如，地方政府投资目标只能是区域性的，不可能考虑到整体利益，地方政府筹资能力也是有限的。很显然，完全依靠地方政府来加强环保基础设施建设也是不现实的。还有一种思路是把资金的筹措放在全体社会公众身上。通过向受益主体如城镇居民收取一定的费用来建设污水处理厂等基础设施。如德国、法国、荷兰、英国、美国及日本，均按排放的污水水质收费，用于建设流域污水处理厂等基础设施。但它受到经济承受能力、公众接受程度、物价控制水平等一系列社会经济因素的影响，有时还会产生一些不和谐社会关系。有人也曾提出把增加基础设施建设投资、加快基础产业发展的希望寄托于企业投资特别是大中型企业上。但企业作为一个经营实体，其主要特点就是以盈利为目标，这就决定了企业作为投资主体的局限性，它难以主动地对具有显著社会、生态效益却会影响自身经济效益的基础性设施进行投资。另外，企业筹资能力更有限，因此，把发展基础设施的希望寄托在企业上也是不现实的。
3 加快环境保护基础设施建设筹资和改革运营机制的思考
综上所述，任何一种投资主体都不可能解决环保基础设施长期滞后的原因，但各个主体都有它积极的一面，问题的关键是要改革投资体制，正确划分投资主体的投资范围，以调动各投资主体的积极性，充分发挥各自的优势，进行合理分工，并建立各方面自我约束的有效机制。在增加基础设施建设外部资金投入数量的基础上，改革现有的项目评估方法和基础设施的运作方式，提高设施的使用效益。
(1)建立环境保护基础设施建设基金，形成稳定的资金来源。例如，“八五”期间，江苏省出台了一系列有利于加快基础设施建设的政策规定，建立了能源、交通、通信、水利、海洋等基础设施专项建设基金，充分利用政策的力量和全社会的资金，为重点工程建设开辟了稳定的财源。尤其在水利建设上，1991年洪灾后，江苏省先后出台了征收防洪保安资金和农业重点开发建设资金的政策，出台了建立水利建设专项基金的规定，每年仅从建立的省级防洪基金中用于水利和江河治理的资金就逾6亿元，财政每年还要拿2亿元多，贷款贴息2000多万元，1998年长江水灾，江苏无大灾，经济效益和社会效益显著。因此，环保基础设施建设要改变传统的筹资方式，开拓直接融资方式，形成投资主体多样化和投资格局多元化。可以通过社会集资、个人投资、无偿捐赠等筹资方式筹措资金；也可以借鉴水利防洪、抗旱、农业等方面成功经验，明确每个公民的义务，支持环境保护基础设施建设。
(2)着力启动民间资本，建立环保基础产业投资基金。以金融体制改革为机遇，探讨以直接融资方式进入资本市场筹措资金，有计划地引导社会闲散资金投入环境保护基础设施建设，应尽快建立产业投资基金。目前进行产业投资基金的有利条件较多：一是国民收入的大幅度增长是发展产业投资基金的基本前提；二是存款利率下调为投资基金吸收居民资金提供了机遇，而且中长期贷款利率降幅大于短期利率的降幅，这将对需要中长期资金投入的基础设施项目大有裨益；三是产业基金是基础设施发展的“驱动器”。运用产业投资基金，将大量的、分散的私人投资者的资金聚集起来发展基础产业，实际上是架起了广大民众对大型基础设施项目投资的桥梁。
(3)必须改革现有的财务核算体系，建立、完善环境与经济核算新体制。要将环境保护基础设施项目产生的外部效益一并纳入效益核算范围，将环境保护基础设施项目运行而减少的社会成本一并纳入成本核算范畴。有些与主体工程配套建设的环境保护基础设施项目，其项目评估应当列入主体工程的核算范围，以此来减少环境保护基础设施单独评估带来的不利影响。对重大环保基础设施项目要以项目收益权申请银行抵押贷款，以获取更多的信贷支持。对一些整体效益较好、有发展前景的基础设施项目，要积极向有关金融机构推荐，争取更多的信贷支持。
(4)正确协调好各投资主体间关系，明确中央政府、地方政府、企业、公众等各投资主体的投资领域、范围、决策权限和责任。对于基础产业，我们可以根据在市场机制充分作用条件下将其划分为竞争性投资项目、基础性投资项目和公益性投资项目三大类。
首先，对于那些遵循生态规律、一般不具有补偿性和回收性，既不能承受融资成本又暂时不能收费的纯公益性项目，政府理应成为投资主体。各级政府投资的分工原则是：中央政府负责全国性和跨流域、跨地区性的大项目的投资，如淮河治理等；地方政府则主要承担地区内部的城市公用基础设施和服务设施等建设，为本地区的经济发展创造一个良好的环境。目前我国在太湖流域的工业污染源达标排放工作中采取1:2:3的筹资模式，即国家财政、地方财政共同承担，加上银行贷款，比较恰当地界定了中央政府和地方政府在环境保护中各自承担职责的数量界线。
其次，对于具有明显补偿性和回收性的、可以承受融资成本且有利可图的竞争性投资项目（如一些环保产品和产业、集中供气供热等），应以企业作为投资主体，通过商业性银行等适应市场需要的方式，到市场进行融资活动，让各经营主体承担风险并获得收益。
最后，对非竞争性的或者不便于实行商业性经营的基础设施如大江大河治理，仍以国家投资建设为主，集中使用管理。对于那些不能承受融资成本但通过适当的收费可以保持运转或稍有利润的基础性项目，可建立“政府+公众”的运营模式，即以政府为投资主体，兴建环境保护基础工程，建成后交由经营公司承包经营，由受益公众主体交费，政府适当给予补贴。
(5)改革环境保护基础设施的经营管理体制，实行国家经营、民间经营等多种经营方式相结合的办法。改变基础设施项目完全由政府控制、政府单一经营的局面，对于不同性质的环境保护基础设施项目，可采用政府拥有、政府经营，政府拥有、法人经营，政府管制下的民间经营等多种形式。根据“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，尽可能实行商业化经营，有偿使用。国家可以采用分类规范的管理办法，实行标准化分档计价收费。对环境保护基础设施建设要统一规划，以引导投资方向和提高社会、经济、环境效益。加强环境保护基础设施的投资管理和经营管理，国家投资的部分由国有资产管理部门统一管理，也可采用国有民办的方式，或承包给相应的企业、投资公司或集团建设和经营，使环境保护基础设施不断保值增值。在适当的时机，可以探讨成立区域性的环境保护基础设施的股份公司，合股经营，利益共享，减少风险。
(6)对环境保护基础设施实行更优惠的政策扶持。对环境保护基础设施的投资要继续实行固定资产投资方向零税率。要通过减免基础设施建设方面的各种规费、基金，间接加大对环境保护基础设施的投入；对已经投入经营的环境保护基础设施，要制订合理的用电、用水等优惠政策，使其在低成本条件下运行。要积极运用经济杠杆，适当调整和改革环境保护基础设施服务价格，保证环境保护基础设施的正常运转和保值增值。要利用价格体制改革的有利机遇，以市场为导向，适时调整基础设施的服务价格和基础设施所需的产品价格，改变目前价低利薄的不正常状况，形成基础设施运作、收益的良性循环机制。
(7)以建立环境资源有偿使用机制和生态破坏的经济补偿机制为契机，积极尝试环境资本经营。实行总量控制是我国跨世纪改善环境质量的两大举措之一。目前大部分污染物总量亦已无偿分配或分解至各地方或使用主体，造成国有资产的大量浪费和流失。因此，实行环境污染物排放量有偿使用，将排污许可量纳入使用主体的资本金范围，建立排放量的交易、出让、转让、存贮制度，这一方面可以使环境资源无偿使用变为有偿使用，建立环境资源的补偿机制，另一方面可以从中获得必要的资金来源，实现以污交易、以污生财、以财建设施、以设施治污的良性循环机制。