欧盟农业政策考察，本文主要内容关键词为：农业政策论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 欧盟的农业环保投入
20世纪90年代初，欧洲联盟（简称“欧盟”）12个成员国面临着农产品严重过剩的局面。当时，欧盟的粮食干预库存已超过2000万吨；奶制品库存达1000万吨；牛肉库存达75万吨；每周还在以1.5万—2万吨的速度继续增加；各地仓库已爆满。而且，无论欧盟内部市场还是世界市场都很难为这些库存找到销路。另一方面，按照原来的共同农业政策，每年欧盟还要付巨资收购这些源源不断生产出来的农产品。结果是自然资源和人力财力的大量浪费，环境遭到一定程度的破坏。
1992年，欧盟吸纳了各成员国政府及农业问题专家学者的意见和建议，决定对共同农业政策进行彻底改革，把农业环保措施引入共同农业政策中，变原来的农产品市场价格补贴为环保奖金和绿色农产品补贴，从而降低了粮畜产量，减少了库存，节约了资金，保护了环境，一石三鸟，基本上做到了农业生产与环境保护的有机结合，使农业朝可持续发展方向迈出了关键性的一步。
欧盟于1999年出台的，并于2000年开始实施的“2000年议程”，更加注重农业环保，并把它作为利用WTO的“绿箱”政策、保护农民利益、稳定农民收入的一项重要措施来抓。
从这两次共同农业政策的重大改革来看，欧盟在农业环保方面主要采取了以下措施：
1.引导农民采用对环境损害小的生产方式
(1)在种植业中，大大减少化肥、杀虫剂、灭草剂的使用；在畜牧业中，努力减少牛和羊的存栏（因为过高的载畜量会对环境造成损害）。欧盟对自愿采用这种生产方式进行种养殖，因而受到经济损失的农民给予补偿。农田每公顷最高补贴为250埃居，养殖业中减少存栏后每个大牲口单位补210埃居。
(2)对那些农业利用价值不大的土地进行粗放型耕作的农民、对退耕还草或不采用排水、灌溉、开垦荒地等有损环境的生产方式的农民，欧盟将给予补偿，对一年只种一季的土地，最高的给予每公顷250埃居的补偿。
(3)对以其它有利于环境保护的方式利用休耕土地的农民和居住在农村地区的其他人，欧盟每年也给予每公顷最高为250埃居的补偿。
(4)对农田休耕达20年并专门用于环保目的的土地，如休耕的农田用作环境保护区或改建为生态公园或小型的自然公园，除付给现行的休耕补贴（每公顷最高可达600埃居）外还可付给每公顷100埃居的补贴。这些补贴由欧盟共同财政支付。
随着社会对生态产品和服务的需求日趋扩大，对农村地区可持续发展的资助在未来若干年里具有显著的意义。因此，欧盟决定，凡是以保持和改进环境质量为目的的措施都将列入欧盟支持的范畴。而且，欧盟还建议，凡是符合环境要求的农业种植业和休耕地，各成员国都应给予直接支付。
此外，欧盟还将对生态农业栽培、与自然和谐的生活区域的维护以及传统的果树和树篱种植、高山牛养殖以及潮湿地区维护等需要农民付出额外努力的劳务，给予加倍的财政支持，对那些因实施环保措施（如河流两岸或田边建立土地保护带）而造成巨大收入损失的地方要加大资金投入。
2.进一步发挥农村地区森林的经济、生态和社会功能
为了保护林业资源，进一步发挥森林的经济、生态和社会功能，欧盟对私有林和乡镇所有林给予补贴，每公顷补贴40-120欧元不等。补贴发放的具体范围如下：
(1)种植适合当地环境的植物，所绿化的土地面积给予补贴；
(2)对旨在明显改善森林的经济、生态或社会价值的投资给予补贴；…
(3)对提高原木产量进行的投资、对改善和优化林产品的加工、销售进行的投资给予补贴。在对用木材作原料的相关部门进行投资时，欧盟对其在未进行任何工业加工之前的劳动程序进行的投资也给予补贴；
(4)在林产品的利用和销售方面开发新途径的给予补贴；
(5)对建立林木所有者联合会，以便支持其成员可持续、高效经营管理其林木的，给予补贴；
(6)对恢复因自然灾害和火灾而受损的林业经济生产潜力以及引进适当的预防性器械的给予补贴。
3.对农用面积进行绿化
欧盟除了付给种植费以外，还有以下补贴：
(1)对每公顷绿化了的土地发放长达5年的年度奖金，以补偿养护费；
(2)在20年的时间里，每年给每公顷绿地予以补贴，以补偿绿化前经营这块土地的农民（或协会），或其他私法法人因绿化而受到的收入损失。给农民或协会的补偿费为每公顷725欧元，给其他私法法人的补偿费为每公顷185欧元。如果是行政机关对农用土地进行的绿化，补贴费只抵偿种植费用。
值得借鉴的是，为贯彻落实欧盟的有关政策，各成员国根据各自的国情设立了专门的机构负责咨询、管理和监督。如德国联邦政府和各州政府机构有的设有粮农林业部，有的设有环境保护部，有的州设有农业咨询顾问委员会，负责将农户每年根据自愿原则所填报的绿色农业、休耕、绿地等面积数据统计、归总，存入计算机，定期按这些数据发放补贴，并随机抽查其中的5%农户，以便监督、检查，发现有不遵守环境要求而对生态环境产生影响的，视其轻重给予惩罚，除了对当事人停发或减少补贴外，还对其所在的乡镇乃至联邦州处以罚款。
二 近年来德国东部农民平均收入为何超过了西部
在德国，人们提出了这样一个问题，为什么只有农业会出现这样的怪现象，那就是劳动生产率提高了，生产增长了，生产者却受到了惩罚，而在其它行业，伴随着生产率的提高，生产者的收入往往会得到相应的增加。
据统计，现在德国一个农民生产的粮食可养活110余人，大约是1949年的11倍。同期，粮食产量平均增加了两倍。平均每头牛的产奶量也增加了两倍，而农民（包括农业工人）在全部就业人口中所占比例却从1949年的25%下降到目前的3%。
当然，德国东西部的农业劳动生产率是有差距的。1990年新联邦州农业从业人员的人均劳动生产率水平只有老联邦州的36%，1994年已达到德国西部农业人均劳动生产率的82%。两德统一之后，东部牛的存栏数锐减到只有统一前的1/2多，猪的存栏锐减到只有统一前的1/4，东部农业产值只占全德农业总产值的16.5%，而东部的农用面积则占全德农用面积的32%。这表明当时东部农业的集约化程度很低。
近几年来，德国东部农业形势大有好转。1997年，德国东部农林渔业产值已占全德农林渔业总产值的18%。
据德国农业部统计，东部农民的人均收入近几年来已超过西部。而且，不同形式的企业，其劳动力人均收入差距也很大。例如，主营农业的个体企业，1996-1997年度人均收入为38170马克，股份公司人均收入为56402马克。不同的联邦州主营农业的企业，劳动力人均收入也大不相同。1997-1998年度，黑森州的人均收入只有34159马克，而萨克森、安哈特州则高达62189马克。从1996-1997年度和1997-1998年度的农业劳动力人均收入来看，东部分别为46632马克、48539马克，西部则分别为39290马克、40069马克。东部比西部分别高出7342马克和8470马克。究其原因，学者和官员仁者见仁，智者见智。有人认为，鉴于欧盟和联邦德国对农业的各项补贴和奖金目前已占德国农民收入的50%左右，德国东部农民收入高于西部是因为欧盟把德国东部地区列入欧盟的贫困地区，从而该地区所得到的各项补贴加起来比其它地区的高，因此德国东部农民收入自然而然高于西部。另一部分人则认为，欧盟支付给农民的补贴多少不是导致东部农业企业劳动力收入高的直接原因或主要因素，其主要因素是农业结构上的差异。这一点从以下几个方面可以得到证明。
首先，补贴的高低与企业劳动力人均收入的高低无直接的因果联系。据德国农业部统计，德国西部的巴伐利亚州平均每公顷农用土地所得到的补贴在西部7个农业州中是最高的，而它的农业企业劳动力在1997-1998年度人均收入在7个州中几乎是最低的，列倒数第二位。同期，东部的图林根州得到的补贴在东部5个州中是最高的，但其农业企业劳动力人均收入在这5个州中排名第4位。这说明，农业企业劳动力收入高低并不取决予或更确切他说，主要不取决于所得到的补贴的高低。
那么，东部农民收入比西部高的主要原因在哪里？或者说，同样在市场经济条件下，同样执行欧盟的共同农业政策，东西部农业企业的主要差别在哪里？最明显的差别有两点：
其一，企业的规模相差很大。由于历史原因，西部多是家庭农场，平均农用面积约在50公顷，而东部在转轨之后，原农业生产合作社解体，土地归还给了1949年以前的所有者。然而这些土地所有者几乎都不再从事农业劳动，他们把土地大多出租给了原合作社成员耕种。生产资料私有化之后，原农业生产合作社的成员中75%的人从农业中分离出去，他们一部分去了西部，另一部分在东部改行做了其它工作，还有大约25%的人已经失业，剩下的约25%的人按照自愿的原则已逐渐形成了不同法律形式的农业企业：有个体企业、股份制企业，也有农业合作社。不同形式的企业平均农田面积也不同。1998年个体企业平均农用面积为49.3公顷，股份制企业平均农用面积为416.7公顷，而农业合作社平均农用面积为1368.6公顷。总之，由于种种原因东部农业企业平均农用面积大大高于西部。按照欧盟共同农业政策的规定，农民因农产品市场价格下调所受的损失可按农用面积给予一定的补偿。因此，在每公顷农用面积得到同样的补偿的情况下，占有农田多的农民自然得到较多的补偿。另一方面，西部土地售价和租金均比东部高，西部农业企业若想扩大农田面积，付出的代价也比东部高。
其二，农田规模较大的企业便于实施机械化操作和现代化管理，在农产品规格、质量方面容易统一标准，生产成本相对较低，这在竞争日益激烈的世界农产品市场上，其优势是显而易见的。
其三，农业结构差别较大，受市场价格波动的影响不同，这可以说是东西部农业企业的另一个主要差别。东部5个州粮、果、蔬种植和猪、牛养殖分布较合理，而西部则以养牛养猪为主，当市场价格发生较大波动，农民收入的波动也非常明显。例如，1998-1999年度猪肉生产严重过剩，价格大幅下跌，导致养猪企业农民收入比上一年度减少80%。这是造成以养殖业为主的西部家庭农场收入下降的一个主要因素。
另据部分农业专家分析估计，东部农业企业存在着自身的局限性，今后发展如何还很难预料。由于东部农业企业的土地多为租赁来的，随着东部地区经济的发展，土地价格的不断上涨，农产品成本的不断提高，东部企业的部分优势将会失去；另外，如果今后共同农业政策向中小企业倾斜，东部农业企业的收入也会减少；还有一个不利因素是众所周知的，即船小好掉头，东部企业规模偏大，结构调整和管理不如西部小企业来得灵活，不易抓住商机。因此，他们认为，东部农民收入近年来超过西部只不过是暂时现象，保持不了多少年。10年以后的情况现在还难说。
三 保护农民利益，发挥农民积极性
欧盟共同农业政策从其制定之日起始终把保护农民利益，发挥农民积极性作为政策的主要目标和宗旨。尽管欧盟的农业生产40年来发生了巨大变化，欧盟也从当年的粮食进口区变成了今日的粮食出口区，但保护农民利益的宗旨始终没有变。纵观欧盟共同农业政策的发展历程，欧盟保护农民利益，发挥农民积极性的主要措施有以下几个方面
(1)严格的培训考核制度为新农民打下坚实的就业基础
在德国，年轻人必须受过9年义务教育，然后经过3年的学徒生涯，考核合格者才有资格担任农业企业主和农场主。在学徒期间，他们每星期有4天在农业企业里工作实习，有一天必须在农业学校里学习理论知识，学习结束时，学生的理论知识考试合格、实习工作圆满完成才准予毕业。更重要的是，农业企业必须经过有关部门的验收，合格者才有资格接收学徒工。只有那些在农业学校经过4年的学习和实习，最后通过农技师考试的人所经营的技术先进、规模适中的企业，才有资格接收学徒工。在农业学校里，老师不仅传授给学员必要的理论和实践知识，更注重培养学员的独创精神以及如何在市场经济中开拓生存的能力。因此，德国新就业的农民基本上都打下了坚实的就业基础。
(2)热心周到的咨询服务、业务娴熟的专业人才为农民当好参谋
为德国农民提供农业咨询服务的有两类机构，一类是联邦政府农业部和各州农业部负责农业教育、培训和咨询的处室及其下设的各咨询服务站；另一类是独立于农业部但得到各级政府部分资助的农林主协会。这两类机构的工作人员都是受过农业高等教育又有丰富实践经验的专门人才。他们分工明确，有的专门负责种植业方面的咨询，有的专门负责畜牧业方面，有的专门负责林业方面。如果哪个奶牛农场主想扩大养牛规模，需要建新牛舍，咨询人员从牛舍的图纸设计到买什么样的建材都可以为你提出建议，既科学又省钱，完全为农民着想，而且随叫随到，热情周到。其次，各级政府下属的农业部门的咨询服务基本上是免费的。农林主协会提供的咨询服务有两种收费办法，一种是会员制的，会员每年或按土地面积或按牲畜多少交纳一定的会费，可以免费得到咨询服务；另一些不愿成为会员的农户若需咨询，可按价目表即时收费，明码标价，收费低廉。除了专业人员上门服务外，各级农业咨询部门还发布各类农业科技信息和市场信息，引导农民正确领会共同农业政策和法规条例，选择最佳产、供、销品种，让农民得到最多的实惠。
(3)政府搭台，农民唱戏，扩大内需，促进出口
在促进农产品销售方面，农民自愿组织的各类专业合作社起了重要作用。然而，政府部门在这方面提供的服务是这些合作社和个体商贩代替不了的。比如，每年春天德国农业部都要举办一次国际绿色周活动，邀请世界上几十个国家的上千家企业到德国去，交换信息，探讨问题，扩大眼界，促销产品。德国各州各地区纷纷使出浑身解数，把自己最具特色、最有竞争力的农林副产品推向展览会。短短的一周时间，却收到了意想不到的效果。今年一月中旬在柏林举办了绿色周活动，每天参观的人络绎不绝，几十个展览馆挤得水泄不通。不用说别的，每天的入场券收入就已令主办者意想不到，眉开眼笑了。2000年6月1日在汉诺威开幕的世界博览会更是盛况空前，德国政府和宣传媒体在组织、筹备、宣传等方面投入了大量财力物力和人力，把德国介绍给世界，让德国产品更多地走向世界。
除了举办这种大型的国际展销会以外，各级政府出资或辟出专门场所为农民设立各类农副产品小市场也是政府为促进农产品销售，搞活经济采取的具体措施。这样做不仅帮助了农民，也方便了消费者，还增加了地方税收，一举几得。
(4)政策倾斜，财政资助
众所周知，欧盟每年要从各成员国收取其国民生产总值的1.27%作为欧盟共同基金，其中约55%用于共同农业政策的贯彻落实。欧盟对农民的各类补贴名目繁多、数额各异，但目的只有一个：保护农民利益，稳定农民收入，促进农业和农村地区健康和谐地发展。
仅就共同农业政策而言，就有农产品市场干预价格、月补贴、休耕补贴和出口补贴等等为稳定农民收入采取的市场支持措施。为国民经济各部门协调发展而设立的结构调整基金，农村道路，村舍、田地的归并、翻新和修整都可由此基金予以资助。据欧盟有关部门和德国农业部的统计，目前共同农业政策给农民的各类补贴已占农民年均总收入的50%。
除此之外，各国政府还付给农民额外补贴，如生态农业补贴，环保补贴等等。最重要的是，政府向农民收取的税种和税率比向其他职业的从业人员收取的少得多、低得多。德国农民只交纳土地税和所得税，不用交纳其它税种，更不用交什么费。更值得一提的是，德国健全的社会保障制度已在农村实施多年。农民可以自愿加入医疗、退休保险，甚至不参加劳动的农民的妻儿也可享受医疗保险。
为了农业生产后继有人，也为了农村剩余劳动力不至于蜂涌流入大城市，德国政府还推出了新农民优惠贷款、转产资助、资助为农民服务的机构等政策性较强的措施。
总之，在欧盟成员国内，农民的经济利益和社会利益受到保护，农民的生产积极性得到了发挥。农民的辛勤劳动在欧盟得到了社会的承认和尊重。
四 东扩对中东欧农业的影响
随着欧盟东扩，欧盟的消费者将增加一个亿，但这些消费者的平均购买力只有欧盟现有消费者平均购买力的大约三分之一。农业使用面积将增加一半，而农业劳动力则将增加一倍。目前，在最主要的几种农产品价格方面，绝大多数候选国比欧盟的价格低得多。农作物方面，粮、油、蛋白质植物比欧盟低10%和30%，甜菜低40%和50%；畜产品方面，牛奶和奶制品低30%～40%，牛肉低35%～%45%。在猪肉和家禽方面的价格差别相对较小。但有些水果和蔬菜品种的价格差别相当大（比如，西红柿价格低80%）。到下一财政预算时期中叶，估计这些国家的生产者价格会进一步提高，从而使这一差距有所缩小，但不会消除。
随着共同农业政策改革的实施，这些候选国在粮食和牛肉价格方面的差距将大为减小。而糖和奶制品以及某些水果蔬菜品种的价格差还会有20%～30%，甚至更大一些。如果共同农业政策在一开始就全部推广到这些国家，那么制糖工业和奶制品部门的原材料价格就会大幅度攀升，同时也会增加内部市场尚未得到控制的竞争压力。通过采用配额将扼制住因较高的生产者价格而导致的甜菜和牛奶生产的增长。内部需求的减少将使这些国家糖和奶制品剩余增加。某些水果和蔬菜立即与共同农业政策接轨将使市场趋于平衡。
农田面积相对大一些的候选国，其农业部门与共同农业政策中的市场政策和价格政策接轨问题相对小一些。畜牧业生产的接轨需要更长一些时间，因为这些部门还需要进行固定资产投资。这些行业需要进行结构重组、改变领导结构。一些候选国的农业结构薄弱，因为企业平均规模小得多。
在农业的下行领域，甚至在初加工阶段，所有国家在结构重组和现代化方面都需付出更大的努力。食品工业中外商投资相对多一些的国家开局销好一些。随着东中欧国家加入内部市场，给食品工业，主要是原料价格提高了的那些部门以及农业结构薄弱的那些国家，增加了调整的压力。
由于农业和食品工业结构薄弱，以及预料的价格差距，绝大多数申请国都面临着过渡期问题。过渡期时间视国家不同也各异。有过渡期可以减缓价格一致所带来的震动。使这些国家的加工工业不至于太突然遭遇竞争。按照1992年共同农业政策的改革，过渡期内无论如何不会给予直接收入补贴。这些国家应得到的是农业结构及农业加工部门发展补贴，以便使它们逐步准备完全加入共同农产品市场。
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