“十二五”时期能源发展问题研究，本文主要内容关键词为：二五论文,时期论文,能源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“十一五”发展成就和主要问题
(一)主要成就
1、能源基础设施建设进一步加速，供给能力继续增强，能源产量不断增加
“十一五”期间，我国能源基础设施建设进一步加速，供应能力继续增强。截至2008年，煤矿开工规模达到4.5亿吨，与2010年的规划目标相比，完成率达145％；电力装机总容量由2005年的5.17亿千瓦增加到7.93亿千瓦，完成率为96％；风电、核电、水电等可再生能源迅速发展，为我国能源结构调整奠定了良好的基础。
一次能源生产总量从2005年的20.6亿吨标准煤，增加到2008年的26.0亿吨标准煤，年均增长8.1％；2007年我国成为世界上第一大能源生产国。2008年能源总产量、煤炭、原油、天然气、发电量等产量与2010年的规划目标相比，完成率分别为114％、107％、98％、83％和93％，主要能源品种产量均接近或超过2010年的规划目标。
图1 我国电力装机容量变化
能源基础设施的快速发展，使得“十五”时期能源供应全面紧张的局面得到缓解，能源安全保障进一步加强。发电设备装机容量快速增长，由2005年的5.17亿千瓦增加到2006年、2007年和2008年的6.24亿千瓦、7.18亿千瓦和7.93亿千瓦(图1)，全国电力紧张的局面得到缓解。中国国家石油储备基地建设一期项目已全部完工，并开始逐步发挥效应。为保障国家能源安全，中国从2003年开始筹建国家石油储备基地，截止到2008年底已经建成镇海、舟山、黄岛、大连四个基地，并开始收储原油，进一步提升了我国的石油安全保障能力。
2、能源消费过快增长、能源结构恶化的趋势得到遏制，优质能源快速发展
通过产业结构调整、关闭产能过剩设施、提升新增用能设施水平，“十五”时期能源消费过度增长的势头得到遏止，能源消费量增速减缓，“十一五”前三年能源消费量增速逐年递减(图2)。
图2 2000-2008年我国能源消费量增长速度
一次能源消费结构恶化的趋势得到抑制，煤炭在能源消费总量中所占比重开始下降。2005-2007年期间，煤炭在能源消费结构中所占比重逐年上升，由2005年的69.1％上升到2007年的69.5％；2008年下降到68.7％。
可再生能源快速发展，为“十二五”和未来能源结构优化奠定了良好的基础。截止到2008年底，全国水电装机达到1.72亿千瓦，位居世界第一。风电连续三年翻番增长，装机容量达到1217万千瓦，居世界第四。太阳能热水器集热面积超过1.25亿平方米，年产能4000万平方米，均居世界第一。核电已建成运行11个反应堆，总装机容量910万千瓦；核准在建核电机组24台，总装机容量2540万千瓦，是目前世界上核电在建规模最大的国家(图3)。
图3 我国能源消费结构变化图
3、节能减排取得明显成效
2006年3月通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出“落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”，并提出“十一五”时期单位国内生产总值能源消耗降低20％左右的约束性目标。
为实现节能减排约束性指标，我国付出了很大努力，相继淘汰了一大批炼铁、炼钢、水泥、焦炭等行业的落后产能，关停了一批小火电机组。同时还解决了不少相关企业转产、职工就业的问题。数据显示，2006年我国实现单位GDP能耗降低1.79％，2007年降幅达4.04％，2008年达到4.59％，“十一五”时期前三年，我国单位GDP能源消费强度累计已经降低了10.08％，节约能源、提高能源效率效果初步显现。
在污染物减排方面，各地区、各部门强化目标责任考核，加大工程减排、结构减排、管理减排的工作力度，出台脱硫优惠电价等经济激励政策，推动减排工作深入开展，主要大气污染物排放总量得到有效控制。到2008年底，全国已建成脱硫设施的火电装机累计3.63亿千瓦，形成年脱硫能力约1000万吨。与2005年相比，脱硫装机占火电总装机的比例由12％上升到60.4％。全国二氧化硫排放总量减少了8.9％，化学需氧量(COD)排放总量减少了6.6％，实现“时间过半完成任务过半”，污染减排取得重要进展(图4)。
图4 我国“十一五”污染物排放变化
预计2010年我国单位GDP能源消耗有望完成4％—5％的降幅，经过努力完成总体20％的约束性指标有望实现。完成这一目标，意味着我国将节约6.2亿吨标准煤，减少二氧化碳排放15亿吨。
4、能源科技水平大大提升
现在60万千瓦及百万千瓦超临界、超超临界机组正在成为火力发电的主力机型，30万千瓦及以上机组比重达到65.2％，百万千瓦级超超临界机组投入运行；输变电电压等级在改革开放后达到500千伏，从交流发展到直流，已成为世界上运用500千伏直流输电最多的国家，并建成投运了晋东南到湖北荆门的1000千伏特高压交流试验示范工程，正在建设世界上直流电压等级最高的±800千伏输电线路，发电和输变电设备达到了国际水平，2008年出口发电设备1452万千瓦。国有重点煤矿采煤机械化程度超过80％，薄煤层综合开采技术、煤炭直接液化技术等取得实质进展。陆地石油钻机、海上石油钻井平台和千万吨级炼油设备实现自主制造。2007年5月，我国在南海北部成功钻获天然气水合物实物样品“可燃冰”，从而成为继美国、日本、印度之后第四个通过国家级研发计划采到水合物实物样品的国家，标志着中国天然气水合物调查研究水平一举步入世界先进行列。能源科技和装备水平不断提高，基本形成了适应我国能源发展的技术和装备体系。
5、能源体制机制改革稳步推进
2008年8月国家能源局成立，标志着新时期国家能源宏观管理体系基本形成。
能源市场化进程不断推进，市场机制已在能源资源配置中发挥基础性作用。成品油价格形成机制不断向市场化目标推进。
能源法律法规不断完善，政策、规划、标准在能源行业管理中发挥着重要作用。
6、国际能源合作取得重大成就
“十一五”时期，我国能源多边、双边合作机制不断完善，在世界能源事务中的话语权大大提高；国际能源合作项目取得实质进展，合作范围不断扩大。我国积极参与国际能源合作，增强了世界能源安全供应保障能力。
担任世界能源理事会(WEC)副主席国，与36个国家和地区建立了双边合作机制，与22个国际组织建立了多边合作机制。
与全球40多个国家和地区开展了勘探开发、炼油化工和管道项目合作。已建成投产中哈原油管道，正在建设中俄原油管道。我国同中亚国家、非洲国家、拉美国家，以及东南亚一些国家在油气、煤炭、电力、铀等各领域开展了积极务实的合作。到2008年，我国企业参与油气勘探开发的国家和地区达到40多个，海外权益油产量超过4500万吨。通过向外输出技术、装备和管理，我国电力企业参与投资建设和运营澳大利亚、缅甸等国的电厂以及菲律宾的电网。
(二)存在的主要问题
1、资源环境约束与能源需求的矛盾日益加大
我国能源资源总量虽然比较大，化石类能源探明储量约7500亿吨标准煤，但在世界总量中的比重较低，储采比远低于世界平均水平，煤炭、石油和天然气的储采比分别为世界平均水平的33.8％、26.5％和53.5％；而且由于我国人口众多，人均化石能源资源拥有量远低于世界平均水平，煤炭、石油、天然气人均剩余可采储量分别只有世界平均水平的58.6％、7.69％和7.05％(表2)。
我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，能源需求较快增长，2005-2008年期间按照可比口径计算，我国能源消费量年均增长率为7.1％，能源消费弹性系数为0.64。
由于能源资源的约束，能源产量增长相对缓慢，而能源需求却快速增长，能源供需缺口不断加大。2008年，我国进口原油1.78亿吨，成品油进口3885万吨，分别较2007年增长9.6％和15.0％；液化天然气(LNG)进口量由2005年的483吨增加到2008年的333.6万吨(表3)；2009年1—10月，我国煤炭出口189万吨，进口9687万吨，净进口7797万吨，全年煤炭进口总量超过1亿吨。2009年，我国已经成为煤炭净进口国，石油、煤炭、天然气三种化石能源全面净进口。
我国能源生产、消费结构以煤为主，2008年煤炭在我国能源生产和消费总量中分别占76.7％和68.7％。与油气相比，煤炭对生态环境和大气环境的影响更大。矿区地表沉陷、煤田自燃火灾、矸石山自燃等所引发的植被破坏、地下水位下降、大气和水体污染等现象比较严重，加之我国煤炭清洁利用水平低，原煤洗选率仅30％左右，比美国、澳大利亚等发达国家低60个百分点，带来的污染更为严重。在全国烟尘和二氧化硫的排放量中，由煤炭燃烧产生的分别占70％和90％。目前我国已是二氧化硫排放量最大的国家，导致区域性的环境酸化，酸雨区已超过国土面积的40％。此外，化石能源特别是煤炭燃烧生成的二氧化碳是重要的温室气体，2009年12月联合国哥本哈根气候变化大会进一步凸现了我国在能源发展中面临的挑战。
2、能源利用技术和利用效率有待进一步提高
我国能源技术虽然已经取得很大进步，但与发展的要求和国际先进水平相比，还有很大差距。大型煤矿综合采掘装备、煤炭液化技术核心装备需要引进，瓦斯抽取和利用技术落后，矿井生产系统装备水平低。重大石油开采加工设备、特高压输电设备、先进的核电装备还不能自主设计制造。氢能及燃料电池、分布式能源等技术研究开发不够，可再生能源、清洁能源、替代能源等技术的开发相对滞后，节能降耗、污染治理等技术的应用还不广泛。
技术的落后，制约了效率的提高。从总的能源效率看，按官方汇率计算，2008年我国单位GDP能源消耗是世界平均水平的2.4倍，分别是美国、日本和印度的2.4倍、4.4倍和1.3倍。2008年，我国的GDP按当年汇率计算为4.4万亿美元，约占世界GDP的7.2％，能源占世界消费总量的17.7％，煤炭占世界消费总量的42.6％；但优质能源在世界消费总量中占比较低，石油占世界消费总量的4.8％，天然气占世界消费总量的2.7％。
3、能源管理体制、机制还不完善
长期存在的煤电矛盾尚未从根本上解决，煤炭交易市场建设等配套改革滞后；电价、气价缺陷已经在一定程度上制约了行业发展，资源型产品价格改革步履艰难，能源市场化改革相对滞后；能源发展中的战略性、重大性和综合性问题有待超前研究；完善政府宏观调控与监管体系等方面还有大量需要解决的问题。
同时，我国能源法律法规还不能适应能源发展与改革的需要，突出表现在：体现我国能源战略、维护能源安全、衔接能源政策的基本法律尚不完备；能源安全和石油储备等方面至今还缺乏相应的法律依据；《能源法》迟迟没有出台，《电力法》、《煤炭法》等一些法律法规及政策性文件修订进展相对缓慢。
4、国际环境复杂多变，利用境外油气资源难度加大
我国能源资源相对不足，国内生产能力增长有限，需要更多地利用境外资源，2009年以后我国将面临石油、天然气和煤炭三种化石能源全面净进口的局面，但我们面临的国际环境非常复杂。
目前开发环境和条件好的油气资源大部分已被西方发达国家开发利用并控制，国际自由贸易量比例不断降低，资源国充分利用能源外交手段加大国外投资商的开发成本，不断通过立法限制国外资本进入能源领域。
5、能源储备体系不健全，安全生产存在隐患
我国石油储备刚刚起步，还有大量工作要做，石油储备要达到储备目标还需若干年，形成国家石油储备体系和应急机制还任重道远。天然气需求快速增长阶段调峰能力没有得到同步发展，用气高峰时期气源紧张，导致供气中断时有发生。
煤炭安全生产形势较为严峻。近年，市场需求旺盛，拉动煤炭产量快速增加，由于煤炭行业市场准入门槛较低，导致从业人员素质低、技术落后、装备差，有近1/3左右的产量缺乏安全保障条件，矿难事故频发，煤矿瓦斯爆炸等重特大事故未能得到有效遏制。2008年全国煤炭生产中死亡人数3215人，百万吨死亡率为1.182％，其中，国有重点矿为0.334％，而地方国有矿为1.146％，乡镇矿2.337％。
2008年初冰冻雪灾对电力系统造成大面积的严重影响，引发对电力供应安全的反思，为我们敲响了电力建设和安全运行的警钟。
二、“十二五”能源发展环境和面临的主要挑战
“十二五”是我国能源发展的一个关键转折时期。在全球金融危机的大背景下，国际经济贸易结构和能源供求格局正在发生大的变化；而越演越烈的全球气候变化问题正在推动全球能源向低碳、清洁、可再生的方向转变。为此，应充分认识和分析我国能源发展面临的国内外环境和主要挑战，科学制定“十二五”能源发展规划。
(一)“十二五”能源发展面临的国内环境和主要挑战
1、经济社会持续发展对保障能源安全供应提出更高要求
“十五”期间，为满足经济社会发展需要，我国一次能源消费总量从2000年的13.86亿吨标准煤增加到了2005年的22.47亿吨标准煤，5年净增8.61亿吨标准煤，年均增加1.72亿吨标准煤。“十一五”前3年，我国的一次能源消费总量又从2005年的22.47亿吨标准煤增加到了2008年的28.5亿吨标准煤，3年增加6.03亿吨标准煤，年均增加2.01亿吨标准煤。初步估计，整个“十一五”我国一次能源消费总量将要净增10亿吨标准煤。自2008年金融危机以来，全球能源需求增长大大减速，也影响到了我国能源消费增长速度；由于实施了应对金融危机的一揽子强有力的政策措施，我国经济增长速度依然保持高位，一次能源消费增长速度相比前几年虽有所下降，但仍处在较高的水平上。2010年及“十二五”期间，我国转变经济增长方式和调整经济结构的力度可能会更大，继续实施节能减排和降低碳排放强度以及加大生态建设和环境治理等措施也会使一次能源消费增长速度进一步放缓。但是，总体上判断，经济社会持续增长将会使一次能源消费总量再上一个大台阶，“十二五”末一次能源消费总量可能要接近40亿吨标准煤。
“十二五”期间，我国能源消费总量增长幅度仍将较大，除千方百计增加国内产量和供应能力以外，也需要增加进口以保障供应，特别是油气资源的进口会有较大幅度的增长，石油和天然气的对外依存度会进一步上升。所以，保障国家能源安全将面临巨大挑战。
2、经济社会转型和人民生活水平不断提高对能源服务质量提出更高要求
“十二五”时期，随着经济社会的转型和人民生活水平的提高，对能源供应和能源服务的需求将会提出更高的要求。完全满足这些方面的需求必将对我国的能源行业提出更高要求。“十一五”以来，石油和天然气以及电力等优质能源的供应能力大大增加，但是在一些地区、一些环节仍然不能完全满足供应，个别地区成品油供应紧张、天然气供应紧缺等油荒、气荒现象凸显我国在保障优质能源供应方面的艰巨性。“十二五”时期，这一艰巨性仍将可能延续。因此，未来全社会越来越需要更灵活、更高效的能源供应体系作保障。
3、能源多元化、清洁化、低碳化发展方向使能源行业本身机遇与挑战并存
转变经济发展方式和推进经济社会的可持续发展及生态文明建设，本身就要求能源发展不但进一步适应经济社会发展，而且要有利于我国的可持续发展转型。“十二五”时期，经济社会发展的进一步转型会给能源行业本身的可持续发展增加动力并创造条件，有利于推动能源行业转变发展模式、更加注重保护环境、承担更多的社会责任等。但是，能源行业自身的可持续发展需要从体制机制、行业结构、产业布局、企业管理和治理结构等方面进行深层次改革，而推进这些改革往往是阻力重重。
“十二五”时期，经济社会发展要求能源发展更加多元化、清洁化、低碳化。能源发展多元化、清洁化、低碳化符合当今世界的发展潮流，也是我国能源发展的未来方向。“十二五”时期大力倡导整个经济的绿色发展、低碳发展以及强化应对气候变化的政策措施等，可以为能源多元化、清洁化、低碳化发展创造更加有利的外部环境。但是，主要的挑战在于我国目前的能源行业结构、企业结构、产业准入政策规定以及监管体制机制和法律法规等，都还不能适应能源多元化发展的迫切要求，我国的科技创新能力和政策措施也还不适应清洁能源技术、低碳技术发展的迫切要求。
(二)面临的主要国际环境
从“十五”时期开始，我国的能源资源和环境问题不仅演变成了影响我国经济社会发展的重大问题，而且也越来越成为世界能源和环境问题的关注焦点，我国的国内能源市场和能源本身的发展也越来越受到国际化因素的影响和制约。加速变化的国际能源地缘政治态势和全球应对气候变化的复杂形势，要求我国的能源发展既要立足国内，走经济、能源、环境协调和可持续发展之路，也要加快国际化进程，尽快实现从发展思路、发展战略到保障政策措施向适应我国能源和环境问题日益国际化的的方向转变。
“十二五”时期影响和制约我国能源发展的主要国际因素包括：国际能源地缘政治环境演变、世界能源供应格局变化对我国能源供应保障和能源安全的影响；全球气候变化问题对我国能源发展战略和政策的影响和压力，世界各大国和主要经济体为保障本国利益和发展权益、为履行应对气候变化的责任以及推动可持续发展而调整其能源发展战略和能源政策对我国国际能源合作和国内能源政策的影响；后金融危机时期的能源新政、绿色发展战略等对我国能源投资、技术研发等的影响。
1、全球能源地缘政治环境纷繁复杂，世界能源格局充满变数
影响“十二五”国际能源地缘政治环境变化首先是21世纪以来已经发生的重大国际事件。其中，主要是2001年美国发生的“9·11”事件以及本次国际金融危机。“9·11”事件以及随后以美国为首的西方国家进行的反恐战争，把伊拉克和阿富汗卷入战争之中，使中东及相关地区的石油生产和供应格局发生了较大变化。伊拉克战争结束了长期与美国等西方国家为敌的伊拉克政权，把伊拉克等国的石油资源重新置于其控制之下。但是，伊拉克战争以后的国际能源格局并没有完全向着有利于美国等西方国家的方向发展，由于伊拉克的安全局势长期得不到改善，恐怖和暴力事件时有发生，石油生产恢复极其艰难，在世界石油需求旺盛和油价不断走高的推动下，石油输出国组织和俄罗斯等产油国反而增大了对世界石油市场的控制力。本次国际金融危机，又使国家之间的经济实力和综合国力等出现了此消彼长的新变迁，美国等西方发达国家通过跨国公司和国家经济影响力控制世界能源资源的实力明显削弱，中国、印度、巴西等新兴国家实力有所增强。同时，以委内瑞拉为代表的一些国家加强了对本国能源资源的控制，资源民族主义也在个别国家和地区有所抬头。在应对危机中，一些主要的石油进口国竞相增加石油储备。这些都为后危机时代的国际能源格局增添了许多变数。“十二五”期间，尽管应对全球气候变化和能源低碳化和清洁化的热度会进一步加大，其声浪可能遮盖各大国或主要国家对世界能源资源的控制和争夺的硝烟，但对世界常规能源资源尤其是石油和天然气等争夺，仍将是世界能源地缘政治环境演变的焦点，也是各主要国家和国家集团能源外交活动的基本点。这一点，对严重依赖常规能源资源的我国尤为重要。
2、全球能源需求总体走低，发达国家需求下降为发展中国家留下增长空间
图5 2000-2008年世界能源消费量及增长速度
受国际经济分工格局和主要能源消费国经济结构变化、前几年不断走高的国际石油价格以及全球气候变化问题等因素的多重影响，世界能源消费出现了明显的低增长态势。世界总的能源需求和一些主要国家的能源消费增长速度大大放缓，许多发达国家还出现了负增长(图5)。根据BP的世界能源统计数据，2008年世界能源消费总量只比2007年增长了1.4％，增幅为2002年以来最小的一年。美国、日本和欧盟等主要发达国家和地区都呈现负增长，其中美国的负增长率为2.8％，日本为1.9％，欧盟为0.5％。而中国、巴西、印度和俄罗斯等新兴国家的增长幅度也大大降低，其中中国的增长率为7.2％，巴西为3.2％，印度为5.6％，俄罗斯为0.4％(表4)。世界能源需求缓慢增长的态势可能会延续到“十二五”时期。
随着发展中国家的能源消费增长，发达国家在世界能源消费总量中所占比重进一步降低，而发展中国家比重不断上升。根据BP的统计数据，OECD国家的一次能源消费量占世界总量的比重由2007年50.1％降到了2008年的48.8％，非OECD国家的能源消费量首次超过OECD国家。
根据美国能源信息署(EIA)的预测，2010年至2015年期间，世界能源需求增长将主要源于非OECD国家(表5)。
根据国际能源署(IEA)的《2008世界能源展望》，亚洲和中东将成为能源需求增长中心。其中，我国将占世界石油需求增量的43％(表4)，印度占19％。在煤炭方面，我国将占世界煤炭需求增量的66％。
3、OPEC的政策实施越来越受制于非OPEC国家，石油安全仍面临考验
OPEC长期以来一直致力于与主要非OPEC国家结成联盟，以便使其对国际油价有更加有效的影响和控制。然而，金融危机爆发后的OPEC三次石油减产已经证实OPEC的减产对油价的影响作用在油价急剧下跌的情况下起到了有效的抑制作用，但是由于非OPEC产油国(主要是俄罗斯、墨西哥、挪威、阿曼、哈萨克斯坦、阿塞拜疆)在金融危机以来几乎都增加了其石油产量(或者在满负荷生产，墨西哥总产量下降是由于其Cantarell巨型油田产量下降所致)。其中，俄罗斯在2009年8月的石油产量达到了996.6万桶/天，是苏联解体以来的最高峰。在这种情况下，当前OPEC进一步想通过限产来提高油价的能力已非常有限，因为，一方面，OPEC内部实施减产履约不尽统一(如伊朗、尼日利亚、安哥拉、委内瑞拉的减产履约率非常低，表6)，而且进一步减产会直接影响到OPEC国家的经济状况；另一方面，非OPEC仍然有较大的剩余产能，OPEC单方面一味地减产只能给非OPEC增产创造空间。此外，国际政治局势不稳、需求增加等导致石油安全问题日渐突出。中东地区是全球最重要的石油输出地区，伊拉克的混乱局面至今未结束，伊朗与美国等不时发生摩擦。在非洲富油地区，尼日利亚、安哥拉等频频发生非法武装袭击、绑架石油工人事件，美国等国对利比亚、苏丹等以人权、民主为由设置种种限制，加大了非洲的石油开采难度。委内瑞拉作为南美洲重要的石油输出国之一，将石油开采权收归国有，以石油为武器，多次向美国进行挑战。俄罗斯对欧洲、乌克兰等国的天然气供应因双边关系、价格等因素常受干扰。美元贬值以及国际投机资金在石油现货和期货市场上推波助澜，兴风作浪，投机炒作，拉高油价，加剧了世界石油市场的动荡，给世界石油安全造成了威胁。
4、国际社会和平利用核能的呼声越来越高，核能有利于解决气候问题
当前，核能的和平利用呼声越来越高，包括朝鲜、伊朗在内，发展中国家和平利用核能的愿望也非常强烈，而多数发达国家也依旧将核能作为重要战略能源，不但以改善能源结构、增强能源多元化为目的，而且将核能作为应对气候变化的重要手段。日本能源战略长期以来将核能发展作为重要内容，在2009年4月发布的电力部门自愿减排计划中，将增加核能反应堆和联合循环发电装机作为完成到2020年电力部门CO[，2]排放强度达到330克/千瓦时的主要手段。2007年4月加拿大政府宣布了减少温室气体和控制空气污染的行动计划，该计划规定2020年和2050年温室气体排放在2006年的基础上分别减少20％和60％—70％；其中规定2020年90％的电力来源于低碳能源——洁净煤与核能。巴西于2008年12月发布了2008-2017年国家新能源规划，明确强调了核能发展的重要性。南非在2008年7月发布的应对气候变化计划和2009年发布的上网电价政策中明确指出核能、天然气、可再生能源是实现南非能源供应多元化的主要措施。此外，由于核能的开发与核武器的研制有着紧密的联系，核能开发利用在国际上正变得日益敏感，成为影响地区稳定和国家关系的一个重要因素。许多国家也重新审视核电建设，以加快核能发展。如美国打破20多年的停滞，正在推动建设新的先进的核反应堆。美国和欧盟多数成员国拥有先进的核能技术，虽然发展规模已相当大，但仍将增加核能作为未来完成碳减排的重要手段之一。
5、全球可再生能源已进入崭新发展阶段，产业化规模在不断扩大
根据IEA的最新预测，到2030年，风能、太阳能、生物质能、地热能等非水电可再生能源在世界能源结构中的比例至少增长1倍。世界各国政府已经一致采取了各种手段鼓励可再生能源的发展，可再生能源已迎来了一个崭新发展阶段。1997年，欧盟的“政府白皮书”提出了到2010年，可再生能源比例占一次能源12％的目标，截至2008年，欧盟实际的可再生能源比例为9％；2008年1月，在“欧盟能源与气候指令”中进一步提出了到2020年达到20％的目标，其中一半要求用做交通燃料(包括生物燃料、氢能、其他绿色电力)；且于2009年3月末最终就分配比例在各成员国达成协议。①1998年1月，日本颁布了“推动本国引进新能源”的法令，规定到2010年可再生能源在一次能源中的比例不少于3％，而2007年日本可再生能源占一次能源的比例就已超过了3％。2009年初，日本环保部修订了2008年7月颁布的“日本低碳社会行动计划”，将“2030年太阳能增长到目前水平的40倍”修改为增长到“55倍”。美国早在1978年的“公共事业政策规制法”中规定电力零售商必须逐年增加可再生电力的比例，2009年6月众议院通过的“美国清洁能源安全法”中规定到2012年可再生电力与节电应占一次能源的6％，这一比例在2020年要达到20％，其中规定各州可再生电力水平应达到15％；2008年1月发布的“美国能源独立安全法2007”规定，到2022年美国的乙醇生产要达到360亿加仑。此外，包括俄罗斯、巴西、印度、中国在内的其他发展中国家和地区近年来都发布了各类可再生能源在不同年份的发展目标。总之，可再生能源和新能源技术加速发展，产业化规模不断扩大。许多国家在增加化石能源供应的同时，大力发展可再生能源和新能源。
6、提高燃料经济性标准已成全球性趋势，世界普遍更加重视节能与能效增长
近年来许多国家和地区不断提出更高的目标，出台更加有效的措施推进节能和提高能效。其中，低油价时代的终结迫使世界各国在努力提高燃料经济性标准的同时，也在积极寻求机动车替代燃料。提高燃料经济性已成为全球性趋势，给混合动力与电动车技术发展带来了前所未有的机遇。欧盟的低碳燃料标准规定：2012年65％的新车船CO[，2]排放标准不得超过120克/公里；之后3年这一比例逐年增加，2013年为75％，2014年为80％，2015年为100％。2008年欧盟议会表决通过了航空领域碳排放强度削减标准，规定以2004-2006年平均排放强度为基准线，在2012年减少3％，2013年后每年减少5％。美国政府2009年5月提出法案，利用CO[，2]排放标准和CAFE②标准，实现到2016年车船的平均燃料效率标准达到35.5英里/加仑的水平。日本2007年2月宣布乘用车燃油经济性标准在2015年达到39.5英里/加仑，相当于CO[，2]排放不得超过125克/公里；到2020年一半的交通工具将使用新一代机动车，包括混合型动力车、电动车、即插式混合动力车、燃料电池车等。我国作为汽车生产大国，一直以来也面临燃油经济性标准提高和燃料替代技术、发动机改进技术提高等问题。目前，以BYD为代表的新一代电池技术和电动车技术已取得了较大进展，未来全球混合动力与电动车技术将会得到长足发展。
7、世界各国普遍重视能源技术创新，技术研发与制度创新越来越受到推崇
历史上，人类经历的主要发展阶段无不是能源技术重大突破的结果，从以蒸汽机、内燃机技术为主到以各种能源转换为电能的电动动力为主的技术革命，再到核能为主的技术革命。当今世界，谁掌握了先进的能源利用技术，谁就能站在全球经济竞争的制高点。尤其是在新能源、可再生能源越来越重要的今天，能源技术更加至关重要，如风能资源、太阳能资源是取之不尽、用之不竭的，然而，只有当拥有了高效、低成本的利用技术，这些类型的能源才能发挥作用。如美国提出培育世界领先水平的科技人员，建设世界一流的能源科技基础设施，整合基础研究和应用研究，加快研究电力储备、智能电网、超导输电、二氧化碳捕获、先进电池、纤维素乙醇、氢燃料以及清洁煤、核能、太阳能和风能等先进发电技术，以保持其在能源产业和科学技术方面的领先地位。日本也提出了引导未来能源技术的战略，从2050年、2100年超长期视点出发，展望未来能源技术，制定2030年科技战略，着重研究超燃烧技术、超时空能源利用技术、先进节能技术。欧盟也提出了类似的战略和计划。
8、应对气候变化正成为各国能源战略的重要组成部分，低碳经济时代即将来临
气候变化对未来能源发展的重要性被显著提升。近年来，国际社会高调鼓吹气候变化问题，要求采取对策，努力限制或减少温室气体排放。由于温室气体排放与能源之间的关系密切，应对气候变化已日益成为各国调整和制定国家能源战略的重要影响因素，成为推动低碳经济发展的重要动力。在全球一致应对气候变化和降低化石能源消耗的大背景下，发达国家和发展中国家都在通过提高能效和节能、利用先进技术和管理手段降低碳排放强度，低碳经济理念正在被国际社会接受。欧盟于2008年10月发布了针对电厂CO[，2]排放强度的限令，规定2015年开始超过300MW的发电厂CO[，2]排放强度不得超过500克/千瓦时；2008年12月颁布了欧盟燃料质量指令，规定燃料供应商必须从燃料供应链各环节减少6％的温室气体排放量；2008年12月颁布的欧盟能源与气候一揽子协议规定，到2020年通过提高能效(主要领域包括照明、能效、智能电表、建筑能效、工业标准以及家用电器等)将一次能源消费减少20％。到目前为止，美国生效的温室气体减排法案主要是2005年12月提出的“区域温室气体减排倡议(RGGI)”和2007年8月提出的“西部气候倡议(WCI)”，前者规定2018年美国东北部各州电厂温室气体排放水平在2009年的基础上减少10％，后者规定北美2020年的温室气体排放水平比2005年减少15％；日本电力部门宣布自愿实现2020-2021年温室气体排放减少到2008-2009年的73％，2020年开始电力部门发电厂CO[，2]排放强度降低到330克/千瓦时。印度2001年颁布的节能法和2008年6月发布的国家气候变化行动方案中明确提出，在工业部门大规模提高能效，容许进行节能认证交易，并对高能效家用电器采取减税措施。
三、“十二五”能源发展的总体思路和目标
(一)总体思路
“十二五”时期我国能源发展的总体思路概括起来可以表述为：以保障能源供应和能源安全为基本出发点，加快发展非化石能源和清洁能源，大力调整和优化能源结构，进一步推进节能和提高能效，进一步强化生态环境保护，进一步提升能源科技创新能力，进一步完善体制机制和政策措施，推进清洁、安全、高效的能源体系建设。
我国的能源发展要切实转到清洁、高效的发展轨道和可持续发展道路上来，除了要有比较完善的战略规划和切实有效的政策措施外，最主要的是要彻底转变发展的思想和思路。而统筹国内外能源发展两个大局，是使“十二五”的能源发展站在更高的起点、站在全球化和国际化新高度的要求。利用国内外两个市场，两种资源，加快实施“走出去”战略，是过去已经确定的方针，经过“十五”、“十一五”的努力，取得了积极的成效，已经初步形成了“中国离不开世界、世界离不开中国”的能源市场格局。当代世界能源发展在许多领域已经呈现出加速全球化的趋势，应对气候变化和构建世界能源安全新秩序更是需要世界主要国家通力合作。“十二五”及以后，我们对国际能源事务，对世界能源发展和世界能源市场要采取更加积极的态度，在国际能源合作中要承担更多的义务，发挥更加积极的建设性作用。只有这样，我们才能在世界能源市场的稳定和健康发展之中以较低的成本代价获得所需要的国际能源资源，才能在世界能源安全环境不断得到改善的同时确保我国的能源安全。
(二)目标
“十二五”时期，能源发展的总体目标是：能源保障能力显著提高，能源结构优化取得进展，资源节约型、环境友好型的能源生产与消费格局初步形成，现代能源产业体系、现代能源市场体系和现代能源科技创新体系基本建立。
具体目标为：一次能源消费总量控制在38亿吨标准煤左右；一次能源消费结构中煤炭的比重下降2—3个百分点，石油和天然气的比重维持不变，非化石能源的比重上升2—3个百分点，达到12％左右；能源效率进一步提高，万元GDP能耗5年下降20％左右；主要污染物控制再上一个台阶，二氧化硫和氮氧化物排放总量控制在1900-2000万吨左右，万元GDP的二氧化碳排放强度5年内下降20％以上(较2005年降低33％以上)。
确保能源供应关系经济社会发展的全局。“十二五”期间，我国的能源消费总量仍将有较大幅度的增长，保障能源供应并非易事。要确保能源供应不出现能源供应紧张或紧缺状况，首先，需要把能源资源的消费总量增长控制在一定的范围之内，也就是说需求要合理。根据“十五”以来的经验，一次能源消费的弹性系数一定要低于1，并且要尽可能地靠近0.5。其次，要达到保障能源供应的目标，我国的国内一次能源供应能力至少要保持年均3％—4％的增长速度，相应的能源基础设施也要保持同步增长。第三，要进一步增加能源进口，除了稳定地增加石油进口以外，要扩大天然气进口，扩大煤炭进口和电力进口。
大力发展各种可再生能源和其他清洁能源，不断优化能源结构是一项长期的任务。我国的能源供应和需求总量大，年均增量也大，结构优化难度较大。从现在开始，我国要树立结构要年年有所优化的发展信念。“十一五”期间，要实现结构优化，新增供应量中的优质能源和清洁能源要占大多数。具体目标上，首先，要优化一次能源供应结构和发电能源结构，要逐年降低煤炭在一次能源供应总量中的比重和在发电能源中的比重，提高石油、天然气、水电、核电和可再生能源的比重。同时，要优化终端能源消费结构，不断提高一次能源的加工转化比重、提高转换效率，大力发展各种实用的清洁能源技术。“十一五”期间，要使终端用户使用的清洁能源比重有显著上升。
提高能效、降低能源消耗强度也是一项长期性的任务。“十二五”期间，要在“十一五”节能降耗取得成效、完成预定目标的基础上，进一步推进节能降耗工作，实现单位GDP能耗5年再下降20％左右，同时使主要产品的单位能耗有显著下降。
“十二五”另一项重要任务就是要实现主要污染物减排目标和主要温室气体二氧化碳排放强度的显著下降。继续减排二氧化硫和氮氧化物，将二氧化硫和氮氧化物排放总量控制在1900-2000万吨左右，才能使到2020年全面小康社会建成时我国的大气质量等环境达到较好的水平。而将二氧化碳排放强度定在5年内下降18％以上，主要是考虑要确保2020年实现比2005年下降40％—45％的目标。
四、政策建议和保障措施
(一)继续坚持节能优先，设定新的节能目标，强化节能措施
节约能源是应对全球气候变化、加快经济结构调整、转变发展方式和改善民生的重要抓手。应继续坚持节能优先发展方针，设立定量化的国家节能目标，把节能工作分解到各个行为主体，凝聚力量，强化措施，切实推动节能工作。
(1)“十二五”期间，应继续提出明确单位GDP能耗下降20％左右的约束性指标，巩固来之不易、良好的节能氛围，表明我国继续推进节能的决心与意志。
(2)继续实施严格的目标责任制和考核制度。在“十一五”节能工作经验的基础上，建立更为科学、完整、统一的节能减排统计、监测和考核体系，实行严格的问责制，强化政府和企业责任。
(3)制定并实施更多的激励政策。改变过度依赖行政手段推进节能的行政调控机制，制定更多更好更有针对性的激励政策，充分发挥市场配置资源的机制作用，调动企业和社会的积极性，进一步挖掘节能潜力，提高能源效率。
(4)完善和落实节能降耗长效机制。修订和完善《节能法》中提出的节能长效机制，调整节能考核的指标和权重、调整节能奖励的申报门槛，强化各地政府的节能管理，确保各项节能措施的实施质量和效果。
(5)继续抓好重点用能单位节能降耗工作，推动中小企业节能降耗，推动产业技术进步。
(6)完善节能投融资新机制。应加快出台融资、税收以及财政管理政策等方面的国家扶持政策，探索以市场为基础的融资和管理运行的新模式，促进节能服务产业发展。
(7)尽快建立我国建筑用能统计制度。在现有的试点工作经验基础上，建立健全的建筑能耗指标体系，制定科学可靠的统计方法，明确建筑能耗统计工作的实施主体和监管机构，建立建筑能耗统计数据库，并在全国范围内尽快实施民用建筑能耗统计的工作。
(8)全面推广实施建筑能效标识制度。建筑能效标识是建筑节能的助推器，也对开发商起到监管和激励作用，成为实施建筑节能经济激励政策的基础。在目前试点的经验基础上，逐步完善技术标准、测评体系、管理机构等，提高政府管理部门及社会公众的意识，逐步在全国范围内实施建筑能效标识制度。
(二)制定阶段性碳减排目标，减缓温室气体排放增势
能源活动所引发的全球气候变化问题已经成为共识，围绕应对气候变化的国际谈判成为新时期国际政治斗争主要议题。作为世界第一排放大国，中国政府已作出庄严的承诺，2020年温室气体排放强度较2005年降低40％—45％。为了实现这一目标，从“十二五”起就必须制定针对性的政策措施。
(1)明确温室气体减排目标。“十二五”单位GDP的CO[，2]排放降幅不低于同期单位GDP能耗降幅，到2015年CO[，2]排放强度比2005年降低35％左右。
(2)以节能降耗为主要依托，降低温室气体排放强度。现阶段节能降耗是我国降低温室气体排放强度的主要途径，“十二五”要继续制定严格的全国及地区节能降耗约束性指标，进一步明确目标任务和总体要求，着力构建低碳型社会。
(3)借助已有的能源统计、监测和节能考核体系，逐步开展省级排放强度考核。协调统一节能降耗和温室气体控制的统管归口单位，在年度节能目标现场考核中，增加对省级能源结构的考核，增加减缓气候变化专业人员。
(4)进一步加强国家信息通报能力建设工作。注重能源清单编制的队伍建设，建立起一支专职从事能源清单编制的工作队伍；根据清单编制需求，我国现有能源统计体系需进行一些调整，同时加快完善国家级能源统计体系的建设，保证能源统计数据的即时性和权威性；加强省级清单编制的能力建设工作，为省级CO[，2]排放强度的考核做准备。
(5)统筹控制温室气体排放与缓解区域环境问题。在减缓气候变化和缓解区域环境问题具有同样紧迫性的“十二五”阶段，识别具有共生效益的领域和对具有共生效益的措施和技术进行成本效益分析及排序，显得尤为重要。
(6)深化合作，树立负责任国际形象。我国已经宣布了不附加任何条件、不与任何国家的减排目标挂钩的温室气体控制目标。应主动宣传我国应对气候变化的政策，表明负责任态度，显示诚意和决心，创造良好发展环境。应主动参与气候变化多双边磋商与合作，加强与印度、巴西等发展中大国的协调，争取在全球应对气候变化的进程中发挥建设性和引导性作用。积极利用《气候公约》框架下的国际合作机制，以低碳发展为切入点，推进低碳技术领域的国际合作，并积极扩展合作领域。
(三)推进大型能源基地建设
(1)推进大型煤炭基地建设。按照“科学布局、优化结构、和谐发展”的要求，以建设特大型现代化煤矿为主，推进13个大型煤炭基地建设。启动新疆准东、伊犁和吐哈大型煤炭基地建设的工作。对于中小煤矿，要以“政府引导、市场推动、企业主体”的运作方式，按照“科学规划、合理布局、优化结构、能力替换、有偿出让”的方针，稳步推进煤矿资源整合。以大型煤炭基地建设为依托，继续培育大型煤炭企业集团，提高产业集中度。加大煤矿安全生产监管力度，落实安全生产责任制，促进我国从煤炭大国向煤炭强国的转变。
(2)推进大型煤电基地建设。遵循“适度超前、合理布局、厂网协调”的原则，根据煤炭资源分布特点，统筹生态环境承载力和水资源可供能力，加大西部地区煤炭基地煤电建设步伐。坚持“输煤输电并举”，调整传统的以就地平衡为主的煤电布局模式；严格控制东部沿海地区新建燃煤电厂规模，适度发展中部地区燃煤电厂。
(3)加快建设油气基地。按照“挖潜东部、发展西部、加快海域、开拓南方”的开发思路，以松辽、渤海湾、塔里木、准噶尔、鄂尔多斯、渤海海域等六大盆地为重点，依靠新理论、新技术，加大投入力度，努力增加储量，适度提高储采比合理控制常规原油高峰产量，尽可能延长稳产时间。加强国内常规石油资源和油砂、油页岩等非常规石油资源的勘探力度；加大常规天然气和煤层气勘探开发力度，促进储量产量快速增长，稳步推进天然气水合物开采试验。
(4)加快核电基地建设步伐。继续在东部沿海地区开工建设一批核电项目，做好一批核电站前期工作。加强中部内陆地区核电选址等前期工作，继续支持高温气冷堆核电示范工程。
(5)积极开发水电基地。按照流域梯级滚动开发方式，建设大型水电基地。重点开发黄河上游、长江中上游及其干支流、澜沧江、红水河和乌江等流域。在水能资源丰富但地处偏远的地区，因地制宜开发中小型水电站。
(6)风电基地建设。以发展陆上风电为主，重点开发西北、华北和东北的“三北”以及东部沿海地区，包括河北、内蒙古、吉林、甘肃、新疆，以及江苏、浙江、山东等省区，宜于开发较大规模的风电场。对由于受地形及电网条件的限制难以成片开发的地区，也可以因地制宜地开发建设中小型分布式风电场。同时应做好海上风场开发的前期研究，选择江苏、上海、浙江和山东等近海地区建立若干个海上试验风电场，开展海上风电关键技术的研发和探索，为2020年及以后近海风电场大规模的发展做好基础。
(四)进一步完善能源基础设施
(1)加强煤炭运输通道和港口建设。“十二五”期间，随着我国煤炭开发布局进一步西移、产量的增长，我国“北煤南运、西煤东调”压力更大。继续做好“三西”煤炭外运通道、北方沿海煤炭装船码头扩能改造，规划建设“西煤东运”新通道。加大云贵煤炭基地、蒙东煤炭基地煤炭外运通道建设力度，合理布局矿区内的铁路支线和矿区公路建设；启动“疆煤外运”、“疆煤入川渝”等运输通道可行性论证与建设工作，开展进口邻国煤炭资源运输通道可行性研究与论证工作。
(2)加强油气输送管网建设。按照“西部油气东输、东北油气南送、海上油气登陆”的格局，加强骨干油气管线建设，逐步形成全国油气骨干管网和重点区域网络。配套建设国外石油天然气进口管道、码头和液化天然气进口接受站，规划建设我国石油战略储备基地二期、三期工程，配套建设天然气地下储气库，保障国内油气供应安全。
(3)加强电网设施建设。构建合理分层分区、电压等级功能定位明确、结构合理、发展协调安全的输配电系统，充分发挥电网优化配置资源的作用，构建高效、集成、灵活的现代供电体系。按照“重点输送水电，输煤输电并举”的原则，继续推进“西电东送”三大通道建设；加强电网建设和调峰电源能力建设，满足节能调度和风电接入的需要。
(五)进一步优化电源和电网结构
(1)优化电源结构。努力提高清洁能源发电比重，大力发展水电，加快发展核电，积极发展风电、太阳能等可再生能源发电，根据资源供应情况发展天然气发电，尽量减少新增燃煤发电；优化发展煤电，加大煤电集约化开发，规划建设煤电基地。进一步发展大容量、高参数、高效率、低能耗、低排放的节能环保型燃煤发电机组。在继续推进电力行业“上大压小”实现节能减排的同时，加强管理创新，改变电力行业粗放型的节能减排方式，降低节能降耗成本。尽快出台新的电力设计标准，按照现实可能的运行方式进行电力设备的系统设计，改变以往标准工况下的电力设计标准模式，从源头上解决能源的浪费。逐步推进发电权交易和节能发电调度，通过管理创新实现电力行业的节能减排。
(2)优化电源布局。在西部能源资源富集地区积极建设大型煤电基地和大型水电基地，发挥电网资源优化配置的能力，将电力大规模地输送到中东部地区；根据中东部地区的负荷及电源支撑需求，建设大型核电基地，以及适当规模的燃气电站和采用高效洁净技术的燃煤电站。
(3)加强电网建设。初步建成强大的国家骨干电网，形成联结各大区域电网、各大煤电基地、水电基地和主要负荷中心的强大电网结构；配合西北煤电基地、西南水电基地电力送出，建设特高压同步电网。各区域的500千伏电网将与特高压电网一起构筑各区域电网的比较坚强的主网架，承担区域内部电力输送、交换和分配任务；各区域内省网将形成比较坚强的500千伏电网网架，承担省内电力输送任务。
(4)提高可再生能源并网能力。将低碳发展纳入电力发展规划，同步规划电网、水电、核电、风电、火电发展，科学制定水电、核电、风电等可再生能源发电、高效火电等技术的发展目标、规模和布局；建立科学、权威的电力规划制度、编制调整制度、发布制度，指导电力企业的项目开发。加强电网建设和调峰电源能力建设，解决电网网架薄弱等问题，满足节能调度和风电接入的需要；尽早制定风电并网技术标准和有关政策，引导企业开发应用电网友好型风电技术。
(六)推进核电规模化建设
(1)初步建立具有国际竞争力的现代核电工业体系。推进核反应堆主设备设计、主系统设计和主设备制造三方面的结合，形成具有大型先进核电站自主品牌机型的核蒸汽系统供应商，使我国成为大型核电站的设计、制造大国和出口大国、出口强国。大力推进核电工程管理(AE)的专业化发展，不断改进和提高工程管理水平和能力，逐步成为具有国际竞争能力的国际化AE公司。重点加强核岛土建和安装能力的培育和提升，壮大核电站建筑施工和安装力量。提升现有核能技术服务机构专业化服务能力，鼓励具备提供核能领域技术服务潜力的机构提升能力、获取资质。
(2)要切实搞好核电发展规划，合理确定核电发展规模，明确建设重点，优化项目布局。要着眼长远，通盘考虑，分步实施，有序建设。在布局上充分利用有限的厂址资源，优先考虑沿海能源资源短缺、经济承受能力强的地区，形成若干个国家核电基地；在有条件的内地，适当发展核电。
(3)实行引进与自主开发相结合。注重消化吸收，提高核电的自主开发能力，形成自主化的核电工业体系。一方面，充分利用现有基础，进行吸收消化；另一方面，实施核电自主化依托工程，高起点起步；同时，自主设计改进型二代核电站，消化吸收引进的三代技术，树立自主知识产权的核电品牌。统一发展技术路线，坚持安全第一、质量第一，坚持自主设计和创新，注重借鉴吸收国际经验和先进技术，努力形成批量化建设先进核电站的综合能力。同时全面建立起与国际先进水平接轨的建设和运营管理模式，形成比较完整的自主化核电工业体系和核电法规与标准体系。通过“以我为主，中外合作”发展核电，降低核电成本，带动核电相关产业的发展，并积极培养核电设计、制造、运行、管理等方面的人才。
(4)完善核电安全保障体系，加快法律法规建设。坚持“质量第一，安全第一”的方针，完善核电安全法规和制度，严格安全执法和监督，严肃劳动纪律和操作规程，加强核事故应急体系建设，确保核电安全平稳运行，做到万无一失。
(5)合理开发国内资源，积极利用国外资源，建立稳定的核电燃料供给保障体系。充分利用国际铀资源，为我国积极发展核电奠定基础。
(6)深化体制改革，打破垄断。推进体制改革和机制创新。建立健全现代企业制度，积极推动现有国内技术力量和设备制造企业重组，逐步建立与社会主义市场经济相适应的核电管理体制(如军民分开)、核电投资体制、核电建设与运营体系。在调动社会各界办核电积极性的同时，政府加大政策支持和引导力度，规范核电项目投资行为，制定相应的准入标准，促进核电事业健康发展。
(七)加快水电建设步伐
(1)加大重点流域的开发力度。积极推动金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江和怒江5个开发程度较低流域的大型水电建设步伐，形成西南水电能源基地，大力实施西南水电东送，促进实现东西地区区域协调发展。
(2)加快国际河流开发。澜沧江和怒江属国际河流，开发利用程度低，怒江干流基本没有开发。国际河流的开发涉及与邻国的关系问题。我国应维护国家水资源主权、从国家战略出发，抓紧国际河流的水电开发规划，加快国际河流的开发利用。
(3)因地制宜开发中小河流水力资源。中小型水电资源在西南地区农村及边远地区的经济社会发展中发挥着重要作用，要坚持因地制宜开发农村小水电和农村水电代燃料工程建设。进一步完善小水电代燃料体制，明确农民使用代燃料电的权利和保护森林植被的义务，建立国家补助、市场动作、农民参与、社会监督的长效机制。
(4)完善水电开发移民补偿制度，建立有效的移民长效补偿机制；坚持移民搬迁和水电工程建设并重，探索多种移民安置模式，妥善安置移民；建立移民安置后评估制度，及时总结移民工作的经验教训，系统地评价项目移民安置。制定支持跨界河流的水电开发优惠政策，促进跨界河的水电资源开发。
(八)大力发展可再生能源
(1)加快风电发展步伐。应进一步加强风能资源的评价，落实千万千瓦基地布局；支持并逐步建立具有自主知识产权的风电产业体系，形成零部件和整机制造完整的产业链；通过价格等政策，促进大规模的风电开发和建设；推动风电技术进步和产业发展，实现风电设备制造国产化；大幅度降低风电成本，尽快使风电具有市场竞争力。内陆地区的开发重点是西北、华北和东北的“三北”以及东部沿海地区，包括河北、内蒙古、吉林、甘肃、新疆，以及江苏、浙江、山东等省区，宜于开发较大规模的风电场。对由于受地形及电网条件的限制难以成片开发的地区，也可以因地制宜地开发建设中小型分布式风电场。做好海上风场开发的前期研究，争取在上海东海大桥试验风电场的基础上，在2015年前选择江苏、上海、浙江和山东等近海地区建立若干个海上试验风电场，着力开展海上风电关键技术的研发和探索，重点解决风电机组整体优化设计、基础施工、风电机组运输、安装、防腐技术等，为2020年及以后近海风电场大规模的发展做好基础。
(2)科学发展生物质能发电。开发高效的中小型生物质直燃/气化发电技术装置，在资源丰富区建立集中式生物质发电模式，在广大农村地区逐步建立分散的生物质发电产业。在粮食主产区、大型农场、林场，开发成熟稳定的中型生物质发电技术，建立集中生物质发电系统。生物质混燃发电技术比较成熟，鼓励在条件具备地区开发应用煤与生物质混燃发电技术，实现燃煤电站节能和减排的目标。开发可离网独立使用的生物质发电技术，为有资源条件的偏远农村地区使用生物质电力提供有效途径。完善提高沼气发电技术水平，加快发展畜禽养殖场沼气发电。
(3)发展太阳能光伏发电。加大能够突破太阳能光伏发电成本限制的高新技术的研究开发力度。以晶体硅电池为主，支持高效率、高稳定性、低成本的光伏电池的研发，为2030年以后光伏的大规模应用提供产业基础。提高光伏发电应用技术水平，主要是屋顶光伏系统和沙漠电站技术和工程以及与之相配套的并网技术和大规模蓄电技术等。制定合适的政策措施，保证持续的规模适度的国内太阳能光伏发电市场。为了激励研发和稳定国内产业基础，启动一定规模的市场，并保持市场的连续性和稳定性，2020年以前，以政府投入为主，稳定每年30—50万千瓦的规模；2020-2030年，以政府投入为辅并逐步减小，稳定每年200万千瓦左右的规模。
(4)积极且稳妥地发展液体燃料技术。近期应在试验、试点的基础上，在资源有所保障的条件下，发展以淀粉类作物(如甘薯)为原料的燃料乙醇和生物柴油项目。鼓励研究开发纤维素遗传技术，尤其是纤维素酶水解技术、戊糖、己糖共发酵生产乙醇技术，开展先进酯化技术示范。开展可利用资源和资源潜力的评价研究。开展抗逆性能源植物的种植示范。开展高产油菜技术示范与高产木本油料种植技术研究，支持高产、耐风沙、干旱的灌木与草类规模化种植技术。加快开展费—托(FT)生物柴油、生物质液化制柴油技术基础研究和示范，争取在生物质液化制柴油技术方面取得突破。
(5)因地制宜地发展可再生能源供热和燃气技术。着力解决太阳能热利用与建筑结合问题，加强太阳能热水系统新产品研发及规模化生产，重点支持研发与建筑结合的具有制冷和采暖等主动供能的太阳能成套设备，强调太阳能集热单元与建筑集成技术的研究，使太阳能热利用应用范围由单一的热水供应拓展至热水供应、供暖和制冷。开展太阳能热水系统中高温技术的研发，实现太阳能空调系统和工业用太阳能热水系统的规模化生产。建立与国际接轨的和适合我国国情的太阳能热利用产品测试标准和评价体系，确保产品质量，规范市场机制，建立和规范产品售后服务体系。
推广建设大中型沼气工程，结合大中型畜禽场废弃物排放治理和城市生活污水处理，以及造纸、酿酒、印染、皮革等工业有机废水治理，安排大中型沼气发电项目，重点是在东部沿海发达地区和内陆大中城市郊区，“三湖三河一库一线(太湖、巢湖、滇池，淮河、海河、辽河，长江三峡库区，南水北调工程沿线)”等重点水域周边地区以及“菜篮子”基地进行大型沼气工程建设，处理工农业有机废水，并获得优质气体燃料；适度发展户用沼气系统，解决部分地区的农村能源问题。
(6)重视支撑可再生能源规模化发展的电网等重大基础设施的建设和规划，为可再生能源的大规模发展提供支撑。
(九)加强能源科技自生创新，初步建立国内能源科技创新体系
(1)加强节能技术、煤炭高效绿色开采技术、油气资源勘探开发技术、洁净煤技术、先进核电技术、可再生能源规模化利用技术和电能及电力技术的研发，逐步建立国家主导的能源科技创新体系，初步形成关键技术自主创新能力和成套设备系统集成能力。
(2)在交通替代燃料与汽车技术、受控核聚变技术、碳捕集与封存技术(CCS)、先进可再生能源技术、天然气水合物勘探开发技术等前沿技术方面开展前期研究，为抢占能源科技的制高点打下坚实的基础。
(3)在发电及电网技术装备、能源勘探、开采、运输等技术装备和能源转化技术装备等方面，着力突破一批重大成套装备，掌握一批具有自主产权的高技术装备的核心技术，提高重大技术装备的设计、制造和系统集成能力，形成具有核心竞争力的重大产品和支柱产业。
(4)加强政府对能源科技创新的统一协调管理，明确政府和产学研在能源科技创新中的定位及相互关系，加强能源科技创新不同阶段的衔接，强化企业在能源科技创新中的主体作用，加大投入，完善科技条件平台与基础设施、社会资源平台建设，建立共享机制；加强能源科技人才建设，积极开展能源科技国际合作。
(十)加强能源国际合作
(1)继续强化与非洲国家的油气勘探开发合作。以发展中非新型战略合作伙伴关系为契机，加强风险勘探开发，寻求在阿尔及利亚、利比亚、尼日利亚、尼日尔等国家的上下游一体化合作机会。
(2)进一步扩大与中亚国家的油气勘探开发合作。推动与中亚国家政府间的全面合作，通过勘探开发、并购、工程技术服务、管道建设、炼厂建设等方式深化石油资源合作；加大对中亚地区天然气下游的投资力度，通过市场换资源、管道建设等方式带动天然气勘探开发合作。
(3)积极拓展与中东国家的油气资源合作。积极参与中东产油国的石油勘探开发合作；通过“市场换资源”、建设化工厂、参股建设液化天然气厂等多种方式，促进与中东国家在天然气领域的全面合作。
(4)发展与俄罗斯的油气资源合作。继续推进中俄战略合作伙伴关系，以中俄石油管道建设为契机，加大对俄原油加工工业的资本和技术投入，带动与俄东西伯利亚和远东萨哈林地区的石油天然气勘探开发合作；继续推进中俄东、西线天然气管道建设，采取以下游促上游、以“市场换资源”的方式带动与俄罗斯在天然气领域的全面合作。
(5)积极发展与美洲国家的油气资源合作。利用部分拉美国家寻求合作多元化、出口多元化和部分西方石油公司由于合作条款苛刻退出该地区的有利机遇，以现有项目为基础，以重油开发为主要领域，通过招投标和股权转让等方式获取新合作项目；积极介入加拿大油砂项目的合作。
(6)提高我国油气工程技术服务和装备的国际竞争力。创新装备研发机制，加大政府支持力度，集中力量突破一批油气装备制造关键技术，不断提高油气装备的国际竞争力和市场份额，逐步发展成全球油气装备的主要供应国。
(7)增强对国际石油市场的影响力。坚持进口主体、来源、品种、贸易方式、运输方式等方面的多元化，采取灵活有效的策略和途径，增强贸易能力，规避市场风险，确保满足我国石油需求。
(8)有序建立石油现货及中远期合约市场，发展现代石油期货市场，积极推动石油储运中心、贸易中心和定价中心的基础设施建设，培育我国参与国际油气贸易的“国家队”，增强我国石油贸易的国际影响力和竞争力。
(9)积极维护海上油气运输通道安全。增进与马六甲海峡、霍尔木兹海峡等重要海上运输通道沿岸各国在海事、海运方面的信息、技术和安全保卫合作。
(十一)推进能源资源产品价格改革，促进能源健康发展
理顺能源产品价格体系，建立新的价格形成机制，发挥市场在配置资源中的基础性作用。推进能源资源(包括水力资源)税征收标准和征收方式的改革，由单纯的按量征收调整为按量、按价和按质综合征收；推进天然气价格改革，继续完善石油价格机制，改革煤电价格联动机制，在坚持放开煤价的基础上，形成发电竞价上网的定价机制，实行上网电价与销售电价的联动。
注释：
①详见国家发展改革委能源研究所2009年第1季度《能源政策分析报告》。
②美国20世纪70年代末提出的机动车平均燃油经济性标准。
标签：新能源论文; 标准煤论文; 原子能论文; 石油论文; 中国的能源状况与政策论文; 能源消费论文; 能源论文; 分布式能源论文; 石油污染论文; 煤炭行业论文; 煤炭能源论文; 煤炭污染论文; 石油投资论文; 十二五规划论文; 石油美元论文; 可再生能源论文; 核能发电论文; 美国天然气论文; 环境经济论文; 清洁能源论文;