莱芜市钢城区属山丘地区，东、西、南三面环山，中北部开阔，总体地势由东、西、南三面向中部倾斜。全区山地面积占67.3%，丘陵占17.3%，平原占15%。土地资源总量小，农村土地利用程度低，开发潜力大。农村人均建设用地占有0.705亩，区域构成差异微小。农用地比重大，人均耕地1.845亩。农村居民点所占比重较大，村内空闲地、闲置宅基地较多，土地浪费现象较为严重，农村居民点整理、复垦潜力大；土地利用率相对较高，后备资源匮乏。全区未利用地面积113818.05亩，占全区总面积的14.84%，全部是荒草地和裸地。
一、农村居民点用地土地利用现状
钢城区农村居民点面积为54489.15亩，占建设用地的41.39%，占全区土地总面积的7.10%；全区人均农村居民点面积189平方米，超过国家规定最高标准。其存在的问题主要有：
宅基地闲置比率较高。村庄分散扩展，土地占有量大，利用率较低。近年来，进城务工、在城市落户的农村居民增多，分配的宅基地一直闲置不建或建而不住的现象普遍存在，尤其是偏僻、交通不便的村庄更为严重。另外，有些农户建新不拆旧，旧宅基地长期得不到利用。钢城区农村居民点存在较多的“空心村”式的自然村落等现象。很多旧宅基地随意选址，结构粗糙，占地面积过大；村内一些拆迁旧址乱放杂物，土地利用率低，造成了土地资源的较大浪费。抽样调查的7个村庄，各村的空闲房屋、空闲宅基地、废弃宅基地合计面积均达到全村总宅基地面积的20%以上。
宅基地面积普遍超标，超出幅度较大。钢城区黄庄镇抽样调查了7个村庄，面积最小的306平方米，最大的378平方米，根据《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的规定，莱芜市宅基地面积最多不得超过264平方米。由此可见，宅基地面积超标率达100%，实际占地面积超出法定限额的30%以上。
建筑布局混乱，建筑层次不一，容积率低。不同年代、不同结构的建筑物相互交叉，随意搭建的建筑物较为普遍。主要存在：朝向各异，前后错落不齐，村庄道路狭窄，路面质量差；建筑层次差别大，式样种类多，用材与装潢档次不一；农村居民点以低层建筑为主，建筑容积率低。传统的住房观念具支配地位，高层建筑比例小。导致农村居民点建筑容积率低，为农村居民点内部交通设施、基础设施用地的配置增加了困难，阻碍了居民点内部结构的优化。
村庄建筑质量差，生活环境有待改善。有些村居建筑物年代久远，居住使用价值小，作为生产用房也不符合有关标准，基本上处于闲置状态，村庄的公共设施不完善，村内路窄巷小、排水不畅。居住生活环境不适合当前农村经济发展水平，如果不进行改造完善，其居住利用价值将逐步丧失。
二、农村居民点用地集约节约利用的建议
（1）完善法律法规，使宅基地集约、节约利用管理有法可依。抓紧出台《宅基地管理法》，根据农村劳动力流动、农户搬迁和城镇化进程的变化，对“一户一宅”的法律规定作出必要调整；对旧宅基地、闲置宅基地、一户多宅的收回制定具体规定；对未经批准擅自建房或超标准建房的，制定行之有效的处罚措施；对空闲宅基地制定流转的具体规定，充分挖掘土地利用潜力，达到节约土地的目的。
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（2）抓紧编制村庄规划，从严控制村镇建设用地规模。进一步制定和完善村庄规划，积极、扎实、稳妥、有序地推进“城中村”、“空心村”改造，大力推进集约、节约利用农村土地。规划的每户宅基地面积一律不得多于法定最大限额。城市规划区内的农村居民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”；城市规划区范围外的农村居民住宅建设，必须符合乡镇、街道土地利用总体规划和村庄建设规划，要充分利用闲置宅基地和空闲地进行旧村改造，严格控制新建住宅占用耕地。
（3）加强宣传，强化依法用地意识。各级人民政府要从保护人类生存条件的高度，教育广大群众认识人口、耕地、粮食之间的关系，宣传土地的国情、省情、县情，把土地供需矛盾制约经济社会发展的关系告诉人民群众；对严重违法行为要公开曝光，用典型案例教育干部群众，用地要依法，建房需审批，违法受处罚。使人们逐步树立起土地国情、国策、公有制、法制和有偿使用观念，树立适度消费、节约用地、依法用地的社会风尚。
三、农村居民点用地集约节约用地的具体措施
近几年，随着钢城区农民收入逐步增加、改善提高居住条件的意识逐渐增强，部分村庄已经具备了村庄内部适度集中、村庄之间相互合并、建设社区型住宅的条件，为村庄的拆旧安置提供了较好的群众基础。
全区农村建设用地拆旧规模可达40006.35亩。其中，农村居民点拆旧区175个，面积39236.85亩；农村工矿拆旧区14个，面积为770.1亩。潜力主要有5大来源：超过国家标准面积的农村宅基地；废弃建筑物压占的土地；由于村庄建设缺乏规划，农村居民点内部存在的空闲地；④农村居民点内存在的零星农用地；⑤部分村庄搬迁而形成的整理、复垦潜力。
实行宅基地超片、超占部分有偿使用制度。国务院1997年11号文件指出：“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。”《土地管理法》规定超标准使用宅基地是一种“非法占地”行为。利用农村宅基地清理整顿工作摸清辖区内宅基地家底，对符合乡村规划，面积不超标，一户一宅的宅基地可以无偿使用；对超标、超片宅基地按面积实行有偿使用制度。
大力实施村庄搬迁改造。为改变农村居民点内布局混乱、结构单一，“空心村”严重的问题，政府将有计划、有步骤地对现有自然村按照土地利用总体规划和用地标准，进行土地资源整合，建设新型农村社区，对原有村庄进行整理，恢复成农用地。村庄搬迁中统一规划、统一设计、统一用地、统一施工。促进村庄内部土地充分、合理利用，改善农村居住环境，有效制止村庄无限制向外蔓延。
严格宅基地规划、审批管理。建立宅基地审批责任和过错追究制度，严把审批关。基层国土资源所要对申请人的家庭人口等情况审查清楚，审查其是否具备申请条件、村委会上报前是否按程序张榜公示、村民有无反映、房址是否符合“两个规划”，审查人要签字盖章，以示负责。区局在审核时，要随机抽样复审，确认无误后方可报县市政府批准。搞好村庄规划，结合新一轮土地规划修编，合理确定不同类型村庄用地规模。对一般村要划定居民点范围，严禁向外扩展；偏僻的村要逐渐向中心村集中，以达到集约用地。
强化执法监察。建立国土、公安、司法等部门联合执法办案体系，强化执法能力，健全执法监督举报体系，鼓励村民互相监督。同时强化基层国土资源所执法巡查职能，对各种非法占用宅基地现象，做到早发现、早制止。进一步加强对村干部的国土资源法制教育，强化村干部的宅基地管理第一责任人意识，把好宅基地管理第一关。
论文作者:吴乃永
论文发表刊物:《低碳地产》2016年7月第14期
论文发表时间:2016/11/10
标签：宅基地论文; 居民点论文; 村庄论文; 农村论文; 面积论文; 土地论文; 钢城论文; 《低碳地产》2016年7月第14期论文;