关于主体功能区划若干问题的思考，本文主要内容关键词为：区划论文,若干问题论文,主体论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［文章编号］1002—1329（2008）06—0065—05［中图分类号］TU984［文献标识码］A
我国“十一五”规划纲要提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”这是国家规划开始通过战略引导，约束调控等多种手段，注重塑造国土空间开发利用的合理格局[1]，是继一系列重大区域发展政策（西部大开发，振兴东北、中部崛起和鼓励东部地区率先发展）之后，国家提出的又一重要举措。以促进区域人口、经济、资源环境以及城多协调发展[2]。笔者就主体功能区划的几个相关问题展开讨论，希望有助于对这一上升到国家政策层面的新课题的研究。
1 关于基本概念
目前，无论是在学术界还是在政府层面，对主体功能区划的概念和内涵还没有一个清晰的界定。“十一五”规划纲要从区划的基本条件出发提出四大类型的功能区，并针对不同功能区设计相应配套政策，是对主体功能区划工作的概括。基于此，主体功能区可以理解为一种主要由资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力所决定的“职能空间”，是在更大空间内的“分工”，一个这样的空间只能有一种主要的职能，即主体功能，但它并不排斥其它职能，而且对于大多数空间来讲往往都有一个以上的职能。从“职能论”出发，主体功能区划是对一个空间系统各子系统的职能分工过程，其手段是划定空间界线，其支撑是不同的功能区政策，其目的是促进区域空间的高效协调发展。也有观点认为主体功能区是一种“政策空间”，体现的是不同政策在不同空间的落实①②，是国家意志自上而下的贯彻，而政策制订的依据一方面是区域自身的条件和发展潜力，同时也包含国家总体发展目标和战略布局。在某种意义上，政策决定了一个区域的发展方向和发展规模，也就决定了其在更高层次区域内的地位和作用。
可以看出，“职能论”和“政策论”的根本区别在于主体功能区究竟是由客观物质世界（资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力）所主导的空间还是由国家主观意志（即区域发展政策）所主导的空间，我们可以称前者为自下而上主导式空间，后者为自上而下主导式空间。笔者认为，这两种认识似乎都有失偏颇。“职能论”过分强调区域的“基底”，认为只要有相当的资源环境条件和发展潜力，就可以高速发展，这实际上是就“区域”论“区域”，没有考虑更大空间层次的总体战略布局和协调发展，容易陷入“环境决定论”的泥潭。例如，大都市边缘的某空间，可能自身“基底”非常优越，完全可以作为重点开发区，但考虑到大都市开发密度相当高，其周围要有适当缓冲空间，那么该空间则有可能被确定为优化或控制开发区。“政策论”认为划分功能区的目的，就是推行不同的区域发展政策。但政策制订的依据何在？仍然是需要考虑区域的“基底”，且很多时候区域“基底”会成为政策制订的主要依据。可见，我们不能人为地把区域“基底”和国家宏观目标割裂开来，实际上，主体功能区应该是“地理空间＋职能空间＋政策空间”的复合体。地理空间在一定时间内可以认为是客观的、永恒的、不可改变的；职能空间是主观的，动态的，易变的；政策空间可以是刚性的，也可以是柔性的。三种空间相互影响、相互制约，共同形成主体功能区。由此，主体功能区划可定义为：在一定时期内，综合考虑自然地理条件、建设现状和发展潜力，同时与高层次和国家的发展目标和战略布局相协调，划分一定地理空间，确定其主要职能并实施相应管理政策的活动。
2 关于解题思路
2.1 思路一：逐级分摊
首先确定全国的发展总量，然后按照行政单元逐级下达给各功能区，下达的数量多寡直接与主体功能挂钩，以此实现“空间均衡”③，在此，“空间均衡”不是“空间平均”，有能者多劳的含义，即资源环境承载力好、现状建设条件好和发展潜力大的区域（所谓重点开发区）和现状大都市区要承担全国大部分人口，生产和建设活动④，而资源环境承载力差、生态环境脆弱和发展潜力小的区域，要控制和限制开发，实现生产生活的“低密度”。但这种生产规模的“空间均衡”，要通过政策调节来最终实现生活水平和基本公共服务的“空间相对平均”，从而实现区域协调发展。国家发改委副秘书长、全国主体功能区划领导小组办公室主任杨伟民指出，推进形成主体功能区，就是要“使未来的15亿人口、60万亿GDP、2.7万亿m[3]水资源、18亿亩的耕地，在960万km[2]的陆路国土上形成大体均衡的格局，并保持良好的生态环境。”
图1 主体功能区划思路
Fig.1 Process of development priority zone division
2.2 思路二：层层汇总
逐级分摊首先确立了一个基本命题：即发展总量。这就有可能产生一个不可逆转的问题，这个发展总量是否符合国家的基本国情？因为它毕竟只是一个计划，一种设想，而这种设想和计划并不一定是充分考虑了每个地区的实际发展条件和需求。由此而衍生出另外一种思路，即层层汇总，先从基层空间单元考虑，在满足可持续发展条件下，其规划期末所能容纳的最大人口、经济规模，然后往上一层次空间单元汇总，直至国家空间单元。这种思路的优点是充分考虑各层次空间单元实际条件，比较符合低层次空间的实际情况，缺点是所汇总的规模不一定能符合全国的发展需求和战略目标，且不能排除地方利益驱动下的“水份”数据。
2.3 思路三：相互校核
结合上述两种思路，可以把规划路径分为试划和区划两个过程并采取逐级分摊和层层汇总相互校核的方法。首先进行试划，在国家的发展目标和战略布局、国民经济和社会发展中长期计划、未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局等指导下，确定主体功能区划方案，在落实方案中检验这种空间布局是否符合各功能区的实际，若不符合则对国家的总体目标和布局以及主体功能区划方案进行调整，再进行二次试划和二次反馈，如此反复，直到国家的总体目标和布局与主体功能区划相互吻合，则可以进入区划过程。具体路线如图1所示（其中指导作用即逐级分摊过程，反馈作用即层层汇总过程）：
3 关于划分方法
3.1 划分的层次和空间单元
一般认为，主体功能区划包含两个层次，即全国和省（自治区，直辖市）级⑤。国家“十一五”规划纲要则明确提出了全国需要限制开发的22块地域空间和禁止开发的1164块地域空间，说明国家层次的主体功能区应该强调限制开发区和禁止开发区而弱化优化开发和重点开发的区域，因为限制开发区和禁止开发区往往是生态敏感区、生态脆弱区或生态保护区等，功能和空间界线非常明确，确定起来很简单，甚至只考虑一个指标就可以做到，这在宏观层面上易于操作，而优化开发区和重点开发区的影响因素较复杂，国家层面上可由点到面确定一些已经较明确的区域或提出初步指导意见，具体工作交由省级区划落实。可见，国家层面主体功能区应该是非连续的“点、线、面”状空间，即所谓“非全覆盖”。在省级层面，从全国选择的试点省份来看，基本上是采取以“县”级行政单位辖区为基本单元，全面覆盖整个省域并且划分非常细致⑥⑦，有的省份还认为仅用四种功能区类型来划分省域空间略显少⑧，有人在实践中则增加了功能区类型⑨；还有学者认为以“县”为单位仍感太大，主张以“镇”为基本单位⑩(11)，甚至有的学者提出基于GIS的“公里网”空间单位(12)。不可否认，基本单位越小，划分会越合理，但工作量也会剧增，数据的获取难度会更大，在目前情况下很难实现。
总的来看，主体功能区划分为全国和省（自治区、直辖市）级是比较合理的。在是否“全覆盖”问题上，全国层面不能全覆盖基本上是共识，但在省、市、县层次是否全覆盖还存在争议，甚至有观点认为划“红线”很难，应改划圈(13)，但划圈虽然容易，由于“圈”不是红线，也可以认为没有大小和具体边界，会导致各功能区界线不清，相应政策也难以推行。事实上，主体功能区具有很强的政策性，要求它必须具有明确的定义和范围。因此，在全国范围内，可以采取点、线、面结合的方式确定四大功能区范围，不必全覆盖整个国土；在省级单位内，应该以“县”级行政区为基本单元，在不违背高层次已经确定的功能区的前提下，进行全覆盖“红线划分”，否则主体功能区划会因可操作性不强而流于形式。当然这里要遵循“不可逆原则”，即上一级、较大单元的功能区中，可以划分下一级、较小单元的其它不同等级的功能区，反过来则不可逆[3]。
3.2 划分的依据
3.2.1 定性与定量的关系
定性与定量是划分主体功能区的两种基本手段，问题在于是以定性为主还是定量为主。主体功能区是人类社会生活的地理空间，是一个由社会、经济、文化、生态、资源等要素组成的复杂巨系统，各要素相互影响，相互制约，很多要素的运行状态是非线性的，所以有观点认为很难定量，应该定性为主(14)，但相反观点认为，正是因为主体功能区是一个复杂巨系统，我们才必须对其抽象，抓住问题的主导因素，进行“数字化”表达，才能避免主观的盲目性，使划分更科学，从试点省份的操作来看，多是以定量为主，辅以定性。笔者认为，在主体功能区划过程中，定性与定量方法不但不矛盾，而且两者是相辅相成的关系，首先，在宏观层面（较大单元，如全国或省级空间）上，应以定性方法为主来确定功能单一、界线明确的功能区，因为这些功能区基本上可采取“一票否决”；其次在微观层面（如县级单元）上，应以定量为主，因为在一个小空间内，面临的影响因子会较多，对象也更多样，主观定性不容易把握，当然对于上一层次区划已经确定的功能区，则不必再予考虑，可以直接定性判断。
3.2.2 指标的选取问题
对于定性判断指标的选取，相对容易，这里不做讨论。对于定量分析过程，指标的选取与处理是结果是否合理科学的关键，问题也较多，争论的焦点主要有三个：一是指标简单化和复杂化的争论，指标简单化易于获取和计算，能抓住核心问题，但反映问题不全面，复杂化则相反；二是选取哪些指标的问题，从试点省份实践来看，各地指标选择差异较大；三是指标的区域性和可比性问题，东部和西部、山地和平原、大都市区和边远地区等都存在指标的区域性问题。
笔者认为，一方面，由于我国幅员辽阔，各地经济社会和自然环境差别较大，很难运用统一的指标体系和处理方法，另一方面，如果不对指标选取做一定限制，任由各地区自由选择，全国相同的功能区则会出现不具有可比性的问题，甚至有可能出现同样的区域“基底”和发展潜力却成为截然不同的功能区的尴尬（在这里，出现相近功能区是可能的，也是合理的，但若出现完全相反的功能区，则不尽合理了），这对一些地区来说也是不公平的。因此，可以考虑在全国范围内建立一个“指标库”，组织各地专家学者进行统一选择，同时把指标分为必选、限选和可选三类，对于全国可比性强，对主体功能影响较大的指标可定为必选类，任何功能区在定量时都必须采用，这类指标不宜太多；对于地区特色的指标，地区间可比性不强，可分区处理，在考虑自然地理条件、经济社会发展等基础上把全国分为若干大区，限定每个大区必须选择相应的若干指标（限选指标），这些指标在该大区内基本上可比且符合该大区主体功能区划的需要；对于可选指标，各地区可自由选择。这样，既有限定又有弹性，可以在某种程度上规范指标选择。
3.2.3 域值的合理确定
在合理选择了指标并采取科学方法计算出结果后，会得出每一个空间单元的得分值，这些值是居于极大值和极小值之间的一系列不连续的点，要把这些点根据值的大小分为四类，从而确定四类功能区（姑且称之为打分法），是相当困难的(15)，因为这些值差别并不大，尤其是在相临功能区附近的值可能相差更小，如表1所示a1n和a21，若按这样的方法划线，可能造成两个空间得分几乎一样，但却成为两种功能区，如何消除这种影响呢？有学者提出“二分法”(16)（表2），就是力图把打分法出现的“模糊地带”拿出来单独处理。笔者认为，可以把“打分法”和“二分法”结合起来，构建一种“矩阵法”，先把每个空间单元按照保护的价值和开发的价值分别打分，然后根据得分的大小建立矩阵（表3），每一个空间单元都可以在矩阵中找到相对合适的位置，对角线（即表中虚线所示）附近的样本需要慎重对待，建议以定性法二次处理，远离对角线的样本则以其得分为主要划分依据，必要的话可以定性法二次处理。这样，定性与定量相结合，在尊重自然规律的同时又考虑人类社会发展的实际需要，是一种较理想的模式。
4 关于实施机制
主体功能区划的过程在很大程度上就是不同政策的空间落实过程，不同的政策落实到不同的空间，就可能带来社会不公，出现社会不公就会激发社会矛盾，这不利于我们建设和谐社会。因此，主体功能区划顺利实施所面临的基本问题是社会公平。
我国区域经济发展不平衡是客观的、必然的，也将会长期存在，主体功能区划不是要改变这一事实，甚至在部分区域有可能强化这一事实，但主体功能区划应使“各具特色的区域发展格局形成，城乡、区域间公共服务，人均收入和生活水平差距扩大的趋势得到遏止[4]”，从而解决由区域发展不平衡导致的社会不公，这是主体功能区划的主要职能之一，也是国家实施主体功能区划的主要目的之一。这就要求主体功能区划：（1）不能产生新的社会不公；（2）最大程度地消除现有的社会不公。一方面，不产生新的社会不公就需要在区划过程中确保划分科学、合理、客观，避免“长官意志”和“专家意志”，各部门、各社会团体和各利益集团充分交流，多谈判，多协调；另一方面，不产生新的社会不公和消除现有不公都需要“补偿”，一是直接补偿，按照“谁受益，谁补偿”的原则(17)，由国家通过财政手段，把重点和优化开发区口袋里的“钱”掏出来放到限制和禁止开发区的口袋里去，至于“掏”多少，需要把四类功能区中人们的实际生活水平放在天平上“称一称”，直到“掏”到天平基本平衡为止；二是间接补偿，即把限制和禁止开发区的部分人口有计划、有步骤地转移到优化和重点开发区去，以此实现“从追求人均GDP在空间分布的相对均衡，转向公共服务和人民生活水平差距趋向缩小[5]。
5 结语
笔者就主体功能区划的四个方面谈了粗浅的看法，限于篇幅尚有以下几个问题不能展开讨论，希望能得到专家学者的进一步讨论：
（1）主体功能区划应该是“终极蓝图式”规划，还是“动态”规划？
（2）主体功能区划如何与相关规划相协调，其法律地位如何确定，在诸多规划中的地位如何？
（3）在定量分析过程中，是用当前的调查统计数据，还是用规划期末的预测数据，抑或是两者的平均值？
（4）如何建立主体功能区划的反馈、评价与调整机制？
（5）主体功能区划要不要打破行政区界线？
文章到此，笔者深深感到主体功能区划的政策性远比技术性重要，必须先研究制定好相应政策并公布于众，即让人们明白“游戏规则”，然后再进行区划。由此看来，区划的依据除了资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，还要加上政策引导，如果连政策都没有，“划者”和“被划者”又怎么能知道“划”的后果是什么呢？
［收稿日期］2007—03—16
注释：
① 所有注释内容均引自中国地理学会经济地理专业委员会主办的“主体功能区划的实践与理论方法研讨会”中专家学者的学术报告。顾朝林在“盐城开发空间区划引发的思考”中认为主体功能区是“政策区”。
② 吴殿廷在“主体功能区划分的若干问题”报告中也认为主体功能区是政策性区域，既具有宏观战略引导性，也要考虑实际操作；不是行政区，不要陷入“行政区”误区。
③ 杨伟民在“全国主体功能区划”报告中提出“空间均衡”概念。
④ 陆大道在“关于我国功能区划若干理论问题”报告中认为在“T”字型空间框架内要形成若干个具有全国意义的大都市经济区和具有全国或大区意义的城市人口和产业集聚区，进行优化和重点开发。
⑤ 杨伟民在“全国主体功能区划”报告中指出要编制国家和省级主体功能区划。
⑥ 陈雯在“江苏省域主体功能区划技术方法与工作进展”报告中展示了江苏的做法，是一种全覆盖的模式。
⑦ 张小雷在“新疆实践与区域特征的表达”中也采用了全覆盖的做法。
⑧ 张占仓在“河南实践与区划方法”中认为河南是开发比较充分的地区，区域类型多样，区域经济差异显著，只划分四个类型有些少。
⑨ 吴殿廷在“主体功能区划分的若干问题”报告中介绍了在辽宁实践中把功能区类型分为“重点开发、优化开发、适度开发、限制开发和禁止开发”五种类型。
⑩ 陈雯在“江苏省域主体功能区划技术方法与工作进展”报告中除以“县”为单元进行了主体功能区划外，又在尝试以“镇”为单元进行划分。
(11) 谷数忠在“关于北京市开展主体功能区划的若干思考”中认为可以“镇”为单位进行划分。
(12) 王黎明在“遥感与地理信息技术在主体功能区中应用的几点思考”中指出公里格网法是进行主体功能区划分的重要手段。
(13) 王利，韩增林等在“主体功能区划——辽宁实践与不同层级区划协调”中认为划“红线”很难，可改为划“圈”。
(14) 周春山在“海南城乡总体规划中的空间管制规划”中认为功能区划以定性分析更符合实际。
(15) 冯德显在“关于主体功能区确定的指标体系研究”中认为根据打分的结果来划分区间，从而划分功能区难度很大。
(16) 吴殿延在“主体功能区划分的若干问题”报告中提出模糊综合评价法、层次分析法、判别分析法和二分法。
(17) 丁四保在“生态补偿与主体功能区划的实现”中认为，“谁受益，谁补偿”应该成为主体功能区划中补偿机制的主要原则。