国外公共体育服务供给模式及启示，本文主要内容关键词为：启示论文,国外论文,模式论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1001-747X(2015)01-0011-05 文献标识码：A 中图分类号：G80-053 DOI:10.16063/j.cnki.issn1001-747x.2015.01.002 西方经济发达国家，随着服务型政府的建立，政府的公共服务职能得到了强化。公共体育服务作为公共服务的组成部分，也越来越多地成为政府相关部门提供公共服务的内容。就政府公共体育服务的供给来看，虽然在不同国家，其供给模式、供给内容和供给途径都存在着明显的差异，但是，供给模式却是影响公共体育服务供给效率与效果的重要因素。因此，许多国家一直在探索和调整适合本国国情的公共体育服务供给模式，以提高公共体育服务供给效率，满足社会公众的体育需求。 从理论上讲，模式是解决某一类问题的方法论，即把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度。在公共体育服务供给中，“供给什么”“由谁供给”和“如何供给”是需要解决的3个基本问题。其中，“如何供给”的问题旨在思考公共体育服务的供给途径，即通过何种模式、途径来提供公共体育服务[1]。如今，一些公共体育服务发展较好的国家已经形成了适于本国国情的供给模式。笔者通过梳理和归纳国际上几种公共体育服务供给模式，并获得相应的启示，以期为我国公共体育服务模式选择提供借鉴。 1 公共体育服务供给模式分析 19世纪中叶至20世纪80年代，以英美为代表的西方经济发达国家，公共体育服务供给形式单一，主要采用政府主导的模式提供社会公众所需的基本公共体育服务。换言之，政府垄断着整个公共体育服务的供给，其角色定位往往既是安排者又是生产者。随后，社会进步和经济发展引发了社会公众公共体育需求的规模化与多样化，政府仍只依靠自身力量来承担更为丰富多样的公共体育服务，显得越来越力不从心。同时，随着市场经济体制的不断成熟，市场机制也被引入到公共服务领域，作为公共服务随动系统的公共体育服务供给模式也发生了重大变化。先前处于独家垄断地位的单一供给主体——政府，不得不面对私人部门(市场)和社会非营利组织的挑战。于是，20世纪80年代之后，一些国家开始改革原来的政府主导型供给模式，探索适合自身国情的多元主体供给模式。相应地，公共体育服务供给主体由政府一元供给走向了政府、社会组织和市场机构相结合的多元化供给[2]。又由于不同国家的政治结构、制度环境、文化和历史发展等差异，公共体育服务领域的多元主体之间地位作用、协同关系与合作方式不同，可以归纳成“政府主导型”“市场主导型”“有限市场型”和“有限政府型”等4种模式。形象地说，这些模式位于“市场力量—政府力量”强弱维度图的不同区位，产生背景不同，运行内容也有所差异，各自都具有一定的优点和不足。 1.1 政府主导型模式 理论上，向社会公众提供公共体育服务一直被认为是政府的职责，不少国家均是采用这种模式供给公共体育服务。但是随着公共体育服务领域的演进发展，目前仍采用这种供给模式的国家已经不多，新加坡是其中的典型代表。 新加坡是移民国家，具有多元文化与社会主体，同时缺乏自然资源，经济对外依赖程度高。这些特殊国情决定了必须由政府集权对公共体育服务进行权威性供给和生产，以保证公共体育服务在全国的普惠性和均等化。一方面，新加坡政府通过大力建造公共体育场地设施来实现公共体育服务的普惠性。1975年新加坡开始实施《体育设施蓝图计划》，如今公共体育设施已覆盖全国，形成了包括体育城、区域体育中心、市镇体育及康乐中心、社区操场在内的四级体育设施网络[3]，且体育运动开展种类多、普及程度高。另一方面，新加坡政府非常重视公共体育服务的均等化，政府规定在规划面向中低收入阶层的政府组屋时，就要求每一片社区周围都必须建有相应的体育设施，规模大的组屋区还要有相应的体育场馆，且这些体育设施和场馆基本都是免费的，只是需要居民提前电话预约。同时，各个组屋社区还成立有各种运动社团，鼓励居民参与[4]。新加坡采用的政府主导型模式供给公共体育服务，取得了较好的效果。 可见，政府主导型模式的最大特点在于，政府是公共体育服务生产和提供的主体，以权力为运作方式，强调政府的强力调控和垄断，表现为政府在公共体育服务的生产、提供和监管中均是强势支配力量，集资金提供者、生产安排者和具体的服务生产者于一身。这种模式要求政府拥有高度的权威与足够的资源实力来主导公共体育服务供给，且公共体育服务领域市场与社会力量不强，市场化和社会化受到制约。 政府主导型公共体育服务供给模式上的述特点和适用条件，带来了相应的优点和局限。首先，政府制定的具有统一性与计划性的各类导向政策，更有利于保障公共体育服务供给的普惠性与均等化，在供给公共体育服务时政府能承担一些耗资大、经营利润低的项目。但同时，市场和社会应有的价值没有得到利用，政府独家提供形式多样的公共体育服务，往往是政府的财政支出负担较重，会出现诸如公共体育服务供给效率低下、有效供给不足等一系列制度性缺陷，也容易造成政府机构的膨胀、消费者被动接受等不足。也正是由于这些积弊的存在，早年实行政府主导型模式供给公共体育服务的一些西方国家，陆续开始了不同程度的市场化改革[5]，产生了其他供给模式。 1.2 市场主导型模式 市场主导型公共体育服务供给模式主要发生在市场经济相对较为成熟的国家。20世纪90年代以来，美国采用市场主导的方式来为社会公众提供公共体育服务，主要表现出两个特征。一是公共体育服务供给的市场化程度高，运用灵活多样的供给方式。经过多年的发展，美国公共体育服务已形成以市场为主导，以竞争为核心的服务模式，诸如合同外包、特许经营、使用者付费、凭单制、公私合作等。美国许多州和地方政府通过平衡的地方财政运作和市场化的方法，投入体育场馆等大型公共基础设施的建设，发行政府建设债券等，就是其中最主要的资本市场筹资方式[6]。二是公共体育服务及其相关领域的非政府组织发育成熟，社会组织在公共体育服务提供中扮演着重要而积极的角色。美国是世界上社会组织最发达的国家，目前与体育相关的全国性社会组织多达300余个，各州和地方政府的相应分支组织则难以完全统计[7]。这些社会组织有很强的独立性和自治性，它们不仅为社会公众提供多样化的公共体育服务，也为政府的公共体育决策提供咨询和建议。 市场主导型模式的最大特征是市场成为公共体育服务生产和提供主体，在公共体育服务的生产、提供和监管中处于强势支配地位，政府仅起到宏观的辅助作用。市场主导型模式的适用条件要求市场经济高度发展，强调市场竞争机制、激励机制与价值规律的作用，重视自由竞争给公共体育服务带来的积极效应。其运作机制主要是发挥市场与社会组织在公共体育服务领域的作用。在美国，市场主导型模式的产生背景是在传统的政府主导型供给中，政府部门提供公共体育服务出现了效率低下、成本过高等一系列问题，市场经济的不断深化促使市场力量逐渐进入公共体育服务领域，弥补政府垄断供给带来的不足。 在优缺点上，市场主导型公共体育服务供给模式能充分利用市场与社会组织力量来提供社会公众所需的形式多样的公共体育服务，帮助解决政府部门提供相应服务时效率低、成本高的不足。但同时，这种模式也会存在过度市场化的问题，比如：企业不愿提供投入回报低的服务内容，还容易造成公共体育服务供给总量不足、私营部门垄断、影响社会公平、导致国有资产流失、引发腐败等问题。也正是由于上述弊端，多数西方国家在公共体育服务供给模式改革上选择了适度的市场化，努力实现政府与市场力量的制衡，于是出现了有限市场型模式和有限政府型模式。 1.3 有限市场型模式 从如今公共体育服务不断深化的市场化与社会化进程来看，以英美国家为代表的西方国家，在20世纪80年代开始改革原来的政府主导型供给模式，有限市场型模式就成为其中一些国家公共体育服务领域演进发展的主要选择。目前采用这种模式的主要区域是以法德为代表的欧洲大陆国家。 德国是国家主义传统深厚的国家，在历史上由政府主导着整个社会的公共服务，同时也注重政府和市场的紧密关系。近年来，德国公共服务机构的“去行政化”的趋势越来越明显，不断走向公司化、市场化，允许私人企业参与投标或采取公私合作的PPP模式提供公共体育服务。目前，德国公共体育服务领域采取PPP模式已有较为成熟的经验，国内公共体育场馆建造、公共体育服务提供等均是采用BOT、租赁、特许经营等PPP运作模式[8]。除了市场化趋势外，德国公共体育服务的社会化趋势也在不断提高。如今的德国，公共体育服务领域存在着包括众多体育俱乐部与联盟在内的强有力的社会组织，政府与社会组织共同提供公共体育服务的局面逐渐形成并不断完善，包括公共体育服务在内的许多公共服务已经被从中央政府或者地方政府转移到各类社会组织(第三部门或者非营利部门)[9]。但是，德国公共体育服务领域中的市场机构和社会组织很大程度上并不独立，而是与政府交织在一起。换言之，政府是在主导和制度安排的前提下依赖市场和社会，联合市场与社会力量共同来提供公共体育服务。 有限市场型模式的最大特点是公共体育服务领域的多元供给主体中，市场相对政府的作用明显不足，市场仅在公共体育服务供给中发挥有限力量。这种模式的产生背景前提往往是公共体育服务领域的市场和社会组织力量正不断壮大，但独立性不够，政府由于历史与现实原因仍坚持主导地位，只在有限的范围和程度上联合市场与社会组织共同提供公共体育服务。有限市场型公共体育服务模式相比政府主导型模式，能在一定程度上发挥市场和社会组织的应有价值，帮助减轻政府直接提供公共体育服务的巨大财政负担，提高公共体育服务的供给效率。但这种模式属于市场化程度较低、市场力量较弱的类型，市场与社会组织在公共体育服务供给中应有的作用和价值远没有得到充分体现。 1.4 有限政府型模式 在一些国家公共体育服务供给改革中，市场化、社会化程度不断提高，市场与社会力量在服务供给中发挥越来越大的作用，催生出有限政府型供给模式。现今，英国的“公平福利型”公共体育服务模式就是这一类型。英国公共体育服务供给经历了从“福利国家”到私营化、合作化、民营化的服务模式，以公平为首要价值理念，追求公平福利，以国家为主体，实行对全民的普遍的基本保障。归纳而言，其有限政府型供给模式强调公平福利，市场企业与非政府组织在公共体育服务提供领域发挥了越来越重要的作用。一方面，政府的有限力量集中于追求公共体育服务的公平福利。具体而言，2002年英国政府发布了《游戏计划》，提出建设“积极和成功体育国家发展战略”，将公共体育服务供给体系的建设作为实现其战略目标的关键。2004年英国体育理事会又发布了《英国体育框架》，提出了每年使英国参与体育和积极休闲活动的人数增加1％的具体目标。可见，英国的公共体育服务供给坚持需求导向，即通过公共体育服务供给体系的建设，确保每个人都能有接近高质量体育的机会，满足个体的体育需求[10]。另一方面，近些年英国政府部门不直接介入体育管理，其体育和娱乐司等行政部门，通过与国家理事机构、青年体育基金会等众多合作伙伴充分合作，联合市场和体育非营利组织提供公共体育服务，政府在公共体育服务发展中的主要任务变为监督和协调[11]。并且英国的社会组织仅次于美国，相对规模居世界第2位，尤其是包括文体休闲在内的3个领域最为活跃[12]。 有限政府型模式的最大特征是公共体育服务领域的多元供给主体中，政府相对市场仅仅发挥很少的作用，侧重于利用市场和非政府组织为社会公众提供所需的服务，政府作用仅限于弥补市场与社会力量的缺陷，承担公共体育服务普惠公平宗旨的有限责任。有限政府模式的产生背景要求公共体育服务领域市场与社会力量比较成熟，且独立性强，同时政府部门担负公平普惠的最终责任，能起到应有的组织、协调和监管职能。 有限政府型模式相比有限市场型模式能在更大程度上发挥公共体育服务供给中市场和社会的力量，减轻政府部门提供公共体育服务的负担。但同时，在有限政府型模式运行中，随着市场与社会的力量逐渐增强，往往会产生一些市场化与社会化的问题与弊端，包括市场垄断的出现与服务提供效率的降低、服务质量监管成本巨大、公私合营交易成本增加等，更需要政府在公共体育服务供给的普惠性与均衡化方面发挥政策制定、组织协调、评估监管等作用。这一点在英国的实例中能得到明显体现。 此外，在公民社会较为发达的西方国家，公共体育服务领域还存在社会自愿供给模式，包括个体自愿供给和社会组织之类的团体志愿供给，往往是供给者以慈善方式无偿地向社会公众提供某些公共体育服务。这种方式普遍存在于现代社会，但由于其运作机理是基础相对薄弱的自愿机制，所以，始终无法成为公共体育服务供给的主流模式，而是公共体育服务供给的有益补充。 2 国外公共体育服务供给模式的启示 近些年，不仅西方经济发达国家持续对公共体育服务模式进行着结构性调整，一些发展中国家也在不断地探索适合于本国国情的公共体育服务供给模式。作为发展中国家，我国在加快公共体育服务建设，打造适合国情的公共体育服务供给模式上，也可以从西方国家相关领域实践中获得一些启示。 2.1 在公共体育服务供给模式中政府始终担负着最终责任 随着时代和社会的进步，体育政府部门对自身在公共体育服务中重要性和最终责任的认识需要深化。各国在公共体育服务供给改革中选择适宜的公共体育服务供给模式，实则是基于国情把政府和民间的力量最有效地结合起来以提供最好的公共体育服务。现代公共体育服务供给存在多种模式，在任何类型的供给模式中，政府始终担负着实现公共体育服务公平普惠的最终责任，无论市场和社会组织如何成长，政府作用不可能消失，差异只是政府在发挥何种作用和如何发挥作用。换言之，政府在公共体育服务供给中的主体责任，即确保公共体育服务被提供的责任具有不可替代性。分析比较上述各类供给模式还能看出，伴随着公共体育服务供给的市场化和社会化趋势，一些国家公共体育服务供给中市场与社会力量增强，政府负担会有不同程度的减轻，但责任并没有减少，相反显得更为重要和突出。 2.2 各类公共体育服务供给模式中政府的角色定位不同 在公共体育服务供给领域，政府可以是生产者、组织者、协调者与监管者等多种角色定位。现今社会公众的公共体育服务需求不断多样化、高级化，促使传统的政府主导型供给模式日渐需要市场和社会组织不同程度的介入，帮助提高公共体育服务供给的水平与效率，因而产生了政府和市场社会力量协作方式不同、地位不同的多类供给模式。比较上述各类供给模式可以看出政府在其中的角色定位各有侧重：在政府主导型模式中政府以主导角色出现，相比其他供给模式更强调生产职能；市场主导型模式中政府的生产职能最为弱化，在生产中仅起辅助作用；有限市场型模式与有限政府型模式中，政府的组织、协调和监管职能尤为重要。概括而言，在公共体育服务供给模式选择与调整过程中，掌握着大量公共体育资源的政府，作为公共体育服务的最终责任者，在服务供给过程中可以是主导的身份或参与的角色，生产或提供社会公众所需的各种公共体育产品和服务。 2.3 适宜和动态地选择公共体育服务供给模式 不同的公共体育服务供给模式，主要差别在于政府作用、市场作用和社会力量相对关系的差异。西方国家公共体育服务供给模式的演进过程说明，没有放之四海而皆准的模式类型，只有在不同的政策环境下，不同的历史阶段适应不同环境的具体模式。即便是在同一个国家的不同地区，公共体育服务领域政府、市场和社会多元力量的投入强度也不一样。而且，不同时期的公共体育服务模式并非是一成不变，而是根据不同时期的具体任务和具体情况处于不断调整之中，甚至不同的公共体育服务模式之间的界限也在逐渐地模糊。为此，一方面，公共体育服务供给模式选择应坚持适宜性原则，要根据国内的社会、政治、经济和文化大环境，以及公共体育服务领域中政府部门、市场机构和社会组织的现实力量与相互关系，来确定适合的模式类型。另一方面，公共体育服务供给模式选择应坚持动态性原则，这就意味着应以社会公众公共体育需求变化为导向，在社会公众基本公共体育需求不断多样化的背景下，逐渐实现政府主导型供给模式向多元主体供给模式变革。 3 我国公共体育服务供给模式的选择 现阶段，我国公共体育服务领域的供求态势是：政府的公共体育服务供给与社会公众的公共体育需求之间矛盾和差距明显。在多元主体的力量与关系上，政府部门掌握着大量公共体育资源，处于主导地位，市场与社会组织的发育和成长还甚为薄弱，且独立性较差。在社会公众的公共体育需求上，目前以基本的同质的公共体育服务需求为主。因此，现阶段我国公共体育服务供给模式应该坚持政府主导，先期调整目标旨在深化“一主多元”的供给格局，即政府在公共体育服务供给中要发挥强势作用。随着我国社会经济发展水平的提高，社会公众的公共体育需求总量和内容，将从基本的同质需求不断扩大为多样化的异质需求，同时，市场与社会组织的力量将逐渐壮大。彼时的公共体育服务供给模式应朝着有限市场型与有限政府型方向转变，打造多元供给主体的服务模式，甚至朝向市场主导型发展。 3.1 初始阶段坚持政府主导型模式 公共体育服务初始阶段，即现阶段，社会公众的基本体育需求还没有得到满足，应坚持政府主导型模式，借助政府的权威调节公共体育资源，实现基本公共体育服务的普及化和均等化。具体而言，这一阶段公共体育服务领域改革的目标旨在为社会公众提供普惠和均等的基本公共体育服务。根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，基本公共体育服务主要涉及体育场馆开放与全民健身服务两方面，仍应以政府主导型模式为主，关键任务是提升政府生产和提供基本公共体育服务的效率与效果，使得政府所拥有的公共体育资源发挥最大化效用。 3.2 中期阶段转向有限市场型模式 预计我国全面进入小康社会时，公共体育服务供给水平也进入了中级阶段，政府主导的基本公共体育服务均等化将得以实现，应逐渐引入市场化，转向有限市场型模式，通过市场与社会组织增加公共体育供给的种类与数量，满足社会公众多样化的体育需求。具体而言，这一阶段公共体育服务领域改革的目标旨在培育市场机构与社会组织，使之成为公共体育服务供给的重要参与主体，奠定多元供给主体的坚实基础。这一阶段将进一步完善基本公共体育服务的供给格局，逐渐形成多元主体提供各类公共体育服务的局面。公共体育服务模式方面，由政府、市场机构和社会组织合作提供的效果会不断显现。 3.3 后期阶段打造有限政府模式 预计2049年前后我国达到中等发达国家生活水平，公共体育服务供给进入高水平阶段，市场力量和社会力量更加独立壮大，将建立有限政府型模式，政府在公共体育服务供给中的主要作用表现为设计制度安排来规范多元主体的混合供给。其目标旨在深化和完善由政府部门、市场机构、社会组织作为共同提供者的格局，届时公共体育服务的供给内容会跟随社会公众公共体育需求的变化而更加丰富多样，多元供给主体之间协同合作得更为规范和顺畅。 总之，在公共体育服务供给过程中，尤其需要关注供给模式的选择与调整，根据公共体育服务供给中政府部门、市场与社会组织的现实力量及关系，确定适宜的供给模式，以更好地满足社会公众的体育需求。今后，政府角色的转换，市场机构的参与，社会力量的引入，将是我国公共体育服务供给模式调整的主流。在公共体育服务供给建立在市场竞争、社会参与和政府自身变革的基础之上，最大限度地为社会公众提供形式多样的公共体育服务。 *收稿日期：2014-07-12；修回日期：2014-09-05