开展农村环境效益审计 服务社会主义新农村建设，本文主要内容关键词为：新农村论文,效益论文,农村论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前阻碍我国开展农村环境效益审计的症结及对策
（一）症结
当前阻碍我国开展农村环境效益审计的症结主要有以下几点：
1.硬伤——法律依据的缺失。
一是从现行审计法律法规体系上看，涉及农村环境效益审计的规范一片空白。我国已颁布的《审计法》、《国家审计准则》等法律法规中，都没有提及农村环境效益审计的具体实施办法，也未指定国际或其他组织的规定为农村环境效益审计应遵守的规则，缺少具体规范农村环境效益审计工作的法律法规。农村环境效益审计的开展缺失法律依据，严重制约了我国开展真正意义上的农村环境效益审计。二是从现行环境法律法规体系上看，迄今为止未曾颁布专门的农村环境资源保护法规或条例。我国虽已颁布《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律七部、相关法规二十多部，签署和加入三百多项国际环境条约，但我国的环境立法还不够完善。《环境保护法》对农村环境虽有涉及，却太过简单，农村环境保护立法严重滞后于农村经济发展，跟不上农村环保发展的趋势，未能形成专门法规或条例。这也成了发展农村环境效益审计的一大障碍。
2.瓶颈——审计内容的缺陷。
目前，我国农村环境效益审计工作才刚刚处在探索阶段，主要以农村环保资金为审计对象。受审计对象的影响和限制，农村环境效益审计内容的缺陷突出表现为太过单一。目前，农村环境效益审计的内容被狭隘地圈定为对农村环境保护资金的审计，片面地认为开展农村环境效益审计的目的就是促进农村环境保护资金使用的真实、合法和效益，尚未充分认识到农村环境效益审计的意义及发展前景。我国现行开展的农村环境效益审计均是围绕农村环境保护资金展开的，主要是对农村环境保护资金筹集、管理和使用的审计，不能完全适应农村环境保护和污染治理的要求，这种状况成了开展农村环境效益审计难以突破的瓶颈。
3.桎梏——评价标准的缺乏。
我国虽已颁布了环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境方法标准和环境样品标准等一系列国家和行业标准，也制定了一些地方性环境保护标准，但却没有明确专门针对农村环境评价方面的经济指标和技术标准，因而对与农村环境效益审计相关的很多问题很难找到相应的指标或标准进行评价。这就使得审计人员的工作不能做到有的放矢，审计部门评价被审事项时会有相当大的难度。目前开展农村环境效益审计面临的一大难题就是如何建立合理的审计评价标准体系。
4.软肋——复合人才的缺少。
开展农村环境效益审计仅仅依赖会计资料肯定是行不通的，要涉及很多与农村环境相关的行业指标和技术标准。审计事项往往不能用货币价值指标体现，比如对农村生活污水的处理是否达标完全不能以经济数字表达，只能是环境检测技术标准，如果不懂BOD、COD、SS等技术指标及其评价标准，何谈对其效益审计？作为审计主体的审计人员不掌握和具备农村环境专业知识和技术，是无法进行农村环境效益审计的。当前的国家审计队伍严重匮乏既有财务和会计知识又懂环境技术和管理的复合人才，严重阻碍了农村环境效益审计的深化与推广。
（二）对策
1.完善立法体系——要有法可依。
建设社会主义新农村的一个关键环节，就是要改变我国农村环境污染不断加重的趋势，而开展农村环境效益审计能够很好地促进改善农村环境，当前必须尽快解决开展农村环境效益审计的法律依据不足的问题。一是在现行《审计法》、《国家审计准则》等法律法规体系中，增加关于农村环境效益审计的具体实施办法的条文或实施细则，或是起草并颁布《农村环境效益审计指南》，再或是指定国际或其他组织的规定为农村环境效益审计应遵守的规则，来具体规范农村环境效益审计工作，发挥国家审计在农村环境保护方面的特殊作用。二是国家应尽早制定并出台《农村环境保护法》、《土壤污染防治法》及其条例，完善农村环保的法律、法规和标准体系，逐步把农村环境保护和建设纳入国家法制化管理体系之中。使得农村环境效益审计的开展可以促进相关方面做到有法可依，有法必依、执法必严、违法必究的效果，从综合监督的层面有效防止农村地区种植业、畜禽养殖业、工业、生活污水和固体废弃物的污染，防止农村的生态环境遭到破坏。
2.扩展审计内容——全方位关注。
开展农村环境效益审计，需要关注农村环境保护的各个方面，突破狭窄单一的审计内容瓶颈。拓宽农村环境效益审计内容，从横向看，可以包括工业、农业、畜牧业、林业、渔业对农村环境的影响，还可以逐步延伸到农村人口、绿色食品、健康卫生等可持续发展的有关领域等；从纵向看，可以包括农村环保法规政策措施的执行情况及其效果，农村环保资金筹集、管理和使用的经济性、效率性和效果性，农村环境项目等。如对农村环境保护专项资金的效益审计不仅要针对资金筹集、使用和管理中的违法违规问题，还要评价农村环境保护政策和制度执行的有效性，项目建设的合理性、科学性和经济性，关注资金使用效益等。
3.采用通用标准——与国际接轨。
农村环境效益审计的评价标准可采用和借鉴现行国际通用标准，如国际标准化组织制定的ISO4000环境标准、英国制定的环境保护标准(BS7750)等。运用通用标准，有助于形成统一的农村环境评价尺度，以适应农村环境效益审计的国际间交流需求。但单靠“拿来主义”是不能满足我国农村环境效益审计实践的。因此，同时有关部门应积极与国际接轨制订相关标准，并修订我国现有的《畜禽养殖业污染物排放标准》、《土壤环境质量标准》等标准。结合我国实际国情，不断学习国外先进经验，取长补短，建立一套既与国际标准相衔接又符合我国国情的农村环境效益审计评价标准，更好地发挥国家审计在农村环境管理中的特有作用。
4.借助专家外脑——现实性选择。
要在国家审计队伍中培育和吸引农村环境审计方面的人才是必需的，但复合素质人才的形成需要一个比较长的过程。审计人员不是全才，也不可能个个做到既是审计专家又环境专家。当前比较现实的选择是在培养复合人才的同时，尊重知识劳动的专业化分工特点，借鉴发达国家行之有效的做法，学会利用外脑获得智慧和解决问题的现代方法。如选聘优秀的农村环境保护专家加入到审计组，可以是高等院校的学者或是环保、农林等部门的专家，充分发挥现有人力资源的组合作用，提高农村环境效益审计的专业技术含量。这样，审计人员和外部环境专家相互配合，形成合力可以提高国家审计职能和作用的发挥，在专业技术上保证农村环境保护各项政策的贯彻和落实，维护各方合法权益，更好地遏制农村生态环境的恶化趋势，保护好农村的生产和生活环境。
二、构筑新农村建设中农村环境效益审计的实施框架
（一）角色定位
在社会主义新农村建设的大环境下，本文在引言部分提出农村环境效益审计定义的基础上，将农村环境效益审计定位于为促进我国政府可持续发展战略，服务社会主义新农村建设目标，由国家审计机关对农村环境管理和整治以及有关经济活动的真实性、合法性和效益性所进行的综合监督，是一种目标导向型审计。农村环境效益审计的角色定位决定了其审计模式和侧重点。这样，我国农村环境效益审计紧紧围绕服务社会主义新农村建设的目标，变换为一种新的审计理念，着眼点始于被审计单位或事项的效益性，在确定是否真实合法的基础上，再回到考察其产生的经济性、效率性、效果性如何，客观公正地评价政府的农村环境管理和保护行为及其制度安排的合理性，从而为政府农村环境管理和保护政策措施的进一步调整和完善提供强有力的依据和支持，进而促进农村环境管理系统的积极有效运行，控制农村社会经济活动对其环境的影响，促进实现可持续发展战略和社会主义新农村建设目标，形成一种新的效益审计模式——“效益性—真实合法性—效益性”。即以效益性为出发点，在真实性和合法性的基础上，再回到效益性的审计模式。
（二）内容范围
农村环境效益审计的内容与农村环境保护的内容息息相关。借鉴开罗会议对环境审计内容的表述，结合我国当前启动“国家农村小康环保行动计划”的实际情况，本文认为宜以资金为主线，围绕社会主义新农村建设这个中心，开展农村环境效益审计。现阶段的农村环境效益审计范围应主要包括以下三方面内容：
1.执行农村环境政策法规的效益审计。
一是审查制定的农村环境保护政策法规与现行法律法规政策的符合程度。即制定的农村环境保护政策法规的可行性，主要看本级或下级政府制定的关系到农村环境的各项政策法规措施是否符合国际公约及国家的政策法规，评价农村环境保护政策及制度的合理性和有效性，促进实现可持续发展战略目标；二是审查相关部门及单位执行农村环境保护政策法规的情况。即对农村环境保护政策法规执行情况的审计，主要是对有关部门及企事业单位执行农村环境法律、法规、政策、制度、准则、协议、合约等情况的程度、方法、措施、结果以及执行中和执行后存在的问题及性质、原因等的审计，评价经济活动对农村环境的影响，促进经济活动主体对农村环境的保护和治理，确保农村环境政策法规的有效执行。
2.实施农村环境保护资金的效益审计。
审查农村环境保护资金的筹集、管理和使用是否遵照有关规定，投入的每项农村环保资金是否取得预期的经济效益、社会效益和生态效益，避免农村环保资金损失、浪费和挪用现象的发生，促使有限的农村环保资金发挥最大的效用。主要包括对开展村庄环境污染综合治理、加强工业企业污染防治、治理土壤污染与农村面源污染、保障农村饮用水环境安全、防治规模化畜禽养殖污染等改善农村环境重点领域投入资金的来源、支出及管理的真实、合法、效益的审计。
3.进行农村环境建设项目的效益审计。
一是审查农村环境建设项目规划的正确可行性，包括审查项目建设的必要性、技术上的可行性和经济上的效益性。评价农村环境规划及其相关决策的科学性、合理性和效率性。二是审查农村环保工程项目的实施情况。包括对项目工期、工程质量、投资资金等方面的监督检查。评价农村环保工程建设的经济性、效率性和效果性。在建设项目实施过程中的审计有助于实现对其的有效控制，消除影响效率效果的消极因素，保证其高效运行，使农村环境建设项目能顺利完成。主要可开展对农村环境污染治理基础设施建设项目、工业企业污染防治示范建设项目、土壤污染综合治理与修复示范建设项目、有机食品生产基地建设项目、农村饮用水源地保护示范建设项目、规模化畜禽养殖污染防治示范建设项目、创建环境优美乡镇生态村项目、农村环境保护能力建设项目的效益审计。
（三）组织实施
良好的组织实施是农村环境效益审计有效开展的重要保证。本文认为，可从以下两方面加强组织实施，提高农村环境效益审计的工作效率和工作效果，更好地服务社会主义新农村建设：
1.从地区来说，可实现与相邻其他地区的联合。
随着经济的发展，资金、技术等生产要素突破了地区的限制，不断地流动和组合，审计对象呈现业务复杂化和机构泛地区化等特征。如果国家审计仍以行政区划为标准、孤立地、非系统地监督某一地区的农村环境活动，就难以找到农村环境管理系统运行的症结。因此，打破固有的行政区域划分，实现本区域与邻近地区的联合，试行跨地区限制的审计组织形式。这样便于发现区域性的农村环境问题，有利于解决地区间对发现的农村生态环境问题的相互推诿。
2.从部门来说，可进行与财政、环保部门的合作。
审计部门、财政部门和环保部门都可作为农村环境监督和管理的行为主体，有着各自的职能范围。三者之间，既有分工，又有联系。审计部门开展农村环境效益审计，需要其他部门的配合。因而，审计部门应主动加强与财政、环保部门的合作，从财政部门获得农村环境保护资金的来源及流向的实际情况，做好“本级审”的同时，可采取“上审下”和“交叉审”相结合等灵活方式，将农村环保资金运行过程中的存在问题查深查透；从环保部门掌握区域内农村环境保护的基本状况，了解辖内农村环境规划、项目建设等情况，把握重点领域、重点工程实行“重点审计”，从而，在与上述两部门的紧密联系中求得“共赢”。
3.从人员来说，可开展与农村环境专家的“联审”。
农村环境效益审计专业性很强，目前我国审计人员的构成情况离农村环境效益审计的要求是有相当差距的，缺少环境审计专业人员，既懂审计又懂环保的人才几乎没有。当前，最现实也最可行的做法是借鉴西方的联合小组模式，走审计人员与农村环境专家联合审计的道路，聘请农村环境工程技术专家加入到审计组，开展“联审”提高农村环境效益审计的成效。
（四）评价标准
本文将农村环境效益审计理解为服务社会主义新农村建设的目标导向型审计，因而其评价标准实际上是对此目标的注解、转化和展开，使之变成可以进行取证与计量的各项质量数量指标体系。该指标体系必然与目标联系较为紧密，能够很好地说明目标的实现情况。在国家尚未有体系化的评价标准之前，可积极借鉴国际上的通用标准，结合我国实际，探索研究适合本地实情的标准，量性结合来进行评价，以推动农村环境效益审计的进一步开展。
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