荷兰住房协会——社会住房建设和管理的非政府模式，本文主要内容关键词为：住房论文,荷兰论文,模式论文,协会论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国从2011年开始大规模建设保障性住房，但是从政策实施之初，其建设、分配以及管理问题就备受诟病。有学者提出中国应该建立社会住房租赁体系以解决低收入家庭的住房供应问题[1]，也有许多省市开始探索社会租赁住房的实践，如广东省提出今后的保障房建设以公租房为主，珠海、江门等城市陆续推行保障房“只租不售”的方案，等等。目前，保障性住房的模式还处于探索阶段，“租赁”还是“出售”等模式的选择和尝试尚在探索中。本文尝试对施行社会住房租赁制度的荷兰社会住房管理模式进行探讨①，该模式以非政府组织(NGO)来承担社会住房建设与管理的任务，为我国探求保障性住房的建设管理提供了一种新的借鉴可能。
荷兰是施行社会住房租赁制度的国家，其社会住房比例在全欧洲最高[2](表1)，2011年占到了荷兰住房总量的31.2％，因此又被称为“住房社会主义国家”。在荷兰社会住房的发展进程中，高人口密度(485人/km[2]，与我国东南沿海人口密度相当)、工业化驱动的大量外来移民工人、二战对住房的破坏、战后婴儿潮以及荷属殖民地国家的独立②等，也曾一度使政府面临巨大的住房压力，如住房短缺，低收入家庭住房的供给与分配等。二战后。荷兰政府将住房政策的主要任务放在了为低收入家庭提供“可支付住房”(affordable housing)上面，社会住房体现了更多的福利特征，更少受市场目标的影响[3]。荷兰社会住房的管理模式也在欧洲国家中独树一帜③：更多是由NGO组织——私人住房协会进行统一管理[2](图1)，使政府从社会住房的建设管理领域中脱离出来，仅通过颁布各种住房政策和福利制度对社会住房进行调节。荷兰住房协会特有的发展历程，配合政府根据不同时期的住房发展情况和主要社会问题进行的住房政策调整，使之在社会住房的发展中扮演着积极的角色，成为欧洲社会住房建设和管理的一种可借鉴的模式。
图1 2006年欧洲部分国家住房协会与市政府各自拥有的社会住房比例
资料来源：参考文献[2]。
1 荷兰住房协会的发展与特征
1.1 住房协会的缘起与发展
荷兰的工业革命始于1870年，大量的农民转变为产业工人涌入城市，因此城市住房短缺、住宅质量下降和环境问题在19世纪末日趋严峻。“公共卫生运动”的兴起，以及为了满足工人阶级的住房需求，住房问题被提上了日程。也有马克思主义学者提出，由于当时工人阶级主导了生产，因此为其提供住房和起码的居住卫生条件以维持再生产成为当务之急[4]，继而推动了荷兰的兴起。住房协会建立之初是为解决低收入工人阶级住房问题的NGO组织，主要分为三种：一是与大众要求联系在一起的协会，如工人为给自己寻求足够的住房而联合起来的协会；二是为了改善已有的房屋而联合起来的协会；三是通过内部成员合作成立的自己的住房协会，但是仅仅是为内部人员服务，如鹿特丹政府、天主教派等[5]。当时的住房协会仅仅是私人的非正式组织，直至1901年，荷兰颁布了第一部住房法(Housing Act)，才将住房协会合法化，在法律中被称为“被授权的机构”(authorized institutions)，并明确中央政府给予住房协会资金支持，以保障住房协会为低收入家庭建造社会租赁住房(rental sector)。
二战中荷兰住房有9.2万套被彻底摧毁，10.3万套被不同程度地破坏，战争结束后的房屋短缺现象非常严重。战后欧洲国家凯恩斯主义盛行以及私人投资的缺乏，使得荷兰新建的社会住房主要由政府出资建设、管理及维护，以低廉的租金保证城市家庭有房居住。此时政府主导了整个住房重建工程，包括拆除大量破败的私人住房、兴建大体量的社会住房。因此二战后，荷兰的私人住房拥有率急速下降，社会住房成为了主体[6](表2)。此时，由于政府主导了社会住房的建设与管理，原先住房协会的作用就变得非常轻微，这种情况一直持续到1960年代末。随着荷兰全国的住房短缺问题得到根本缓解，政府通过将自己拥有的社会住房出售(住房私有化)或转让给住房协会，逐渐退出了社会住房的直接建设和管理领域，住房协会重新主导社会住房的建设和管理，并不断发展壮大[2](图2)。目前，荷兰住房协会拥有的住房占荷兰全国住房总量的42％，其中社会住房占总量的35％，构成了荷兰社会住房市场的核心。
图2 荷兰私人拥有以及市政府拥有的住房协会数量的变化
资料来源：根据参考文献[2]以及CBS荷兰中央统计网站http://statline.cbs.nl整理
1.2 住房协会成为荷兰社会住房私有化进程中的障碍
20世纪70年代开始全球范围的经济下滑和全球化经济调整，对西方国家经济增长造成极大冲击，政府背上沉重的财政负担。英国首相撒切尔和美国总统里根大力推行反国家经济统治的新自由主义政策。受其影响，社会住房失去了其战后的统治地位，欧洲国家普遍开始了住房私有化改造进程。以英国为首，原有的属于政府和住房协会管理的社会住房部分，被政府政策鼓励私人购买拥有(right to buy)，从而从社会住房转变为私人住房(owner occupied)。这种鼓励政策不仅仅针对那些有能力支付的家庭，即使对于长期租住社会住房的租赁家庭，也以政府补贴的方式支持将其私有化[7]，以达到减轻政府财政负担，让市场发挥调节作用的目的。
在荷兰，社会住房及住房协会的权属以及权属比例的不同，使其社会住房私有化进程有异于欧洲其他国家[8](表3)。英国的社会住房以及住房协会主要由市政府当局所有，因此政府推行的私有化改造相对顺利，住房自有率从1980年的55％增加到2000年的68％[7,9]；大多数东欧国家社会住房完全由政府拥有，突击式的私有化过程使得社会住房的比例在短时间内急剧下降。而在荷兰，私人住房协会是社会住房的主要拥有者，大部分住房协会以及住房协会同盟拒绝将其拥有的住房低价出售予租赁者。因此，在实践中许多住房协会仅仅是出售个别社会住房，或政府拥有的社会住房以补贴的形式出售。另一方面，私有化进程还包括将政府拥有的住房协会转为私人住房协会，市政府当局建设的住房也都随之转入私人住房协会，导致其规模更加庞大，由此造成了荷兰的住房私有化进程与其他欧洲国家相比进展缓慢，社会住房比例远高于其他欧洲国家的局面。
1.3住房协会的双重二元特征
作为社会住房的主要拥有者和管理者，荷兰私人住房协会的繁荣既源于荷兰本身的政治传统——重商主义国家，对自由市场政策的推崇和对政府集权的相对弱化；同时，也由于荷兰在1970年代之前社会结构的“支柱化”(pillarization)④使得在每一个“支柱”结构中的私人住房协会得到了各自支柱内部的支持而发展壮大，住房拥有量日渐增多。由此造成了住房协会组织结构的私人化与住房问题的公共化而导致的二元化特征。
1.3.1 私人机构但承担公共责任——社会住房建设和管理的非营利性机构
住房协会与社会住房联系在一起，最初缘起于工人阶级对社会住房的需求，而由于大批工人和移民工人的流动性，以及英国工业革命的广泛影响，使荷兰私人团体发起建设的社会住房从开始就受到英国住房协会模式的影响——以租赁形式存在，租金仅用于维持住房建设和管理成本，形成了私人管理的非营利性社会住房团体。但是由于住房协会在房屋租赁市场中占据份额日渐增大，政府通过政策控制和法律规定社会住房的主要目标人群是低收入家庭，因此，私人的住房协会承担了为低收入阶层提供住房的公共责任。
1.3.2 私人组织但获得政府财政支持——并非一个独立的部门
住房协会并不是一个完全独立的私人部门，从1901年的住房法就规定了其被授权的身份。除此之外，至1970年代以前，住房协会的资金主要来源于中央政府，由市级政府管理。1970年代后，社会住房短缺现象缓解以及国家自由市场经济政策的实施，中央政府仅提供少部分资金作为中央住房基金，市政府设立专门的社会住房基金对当地的住房协会进行金融支持，使住房协会始终没有脱离政府的管理。政府一方面为住房协会提供低价土地租金和出让价格；另一方面通过税收管理社会住房的出租价格，确保住房协会在社会住房的建设过程中能够满足政府需求，并根据政府的税收以及金融政策调整房租价格和经营方式。
2 荷兰住房制度改革对住房协会的影响
2.1 1990年代后住房协会的独立
“1990年代住房政策文件”(Policy Document on Housing in the 1990s)是荷兰继社会住房私有化政策以来对荷兰住房影响最为广泛的改革政策，被学者称为荷兰住房的转型(housing transition)。该政策文件中明确中央政府转变对住房协会的资金投入方式，通过设立中央社会住房基金给予金融贷款担保支持[10]，而这也意味着住房协会无法再从政府财政中直接获取建设资金投入，将面临资金独立和自负盈亏的经营方式转型。但中央政府同时也明确了政府将继续提供的低价土地租金和出让价格等支持，包括继续推进金融市场的自由竞争和抵押贷款利息扣除等政策，以及新成立的社会住房保障基金和中央住房基金分别为住房协会提供长期贷款担保和金融支持与管理服务[5](图3)。总之，虽然还是得到了政府一定的政策支持，但是住房协会不得不向市场寻找建设资金的主要来源。
图3 1990年住房制度改革后的社会住房资金来源及流向框架
资料来源：根据参考文献[5]改绘
2.2脱离政府资助的住房协会向市场寻找资金
社会住房出售与租赁的平衡成为了住房协会获取建设资金的主要方式。之前的中央补贴，使住房协会无需考虑住房建设投入与房租租金收入之间的平衡，即使亏损也有政府财政支持作为补贴保障其顺利经营，而资金独立后的住房协会则面临着社会住房租金需要平衡建设投入的困境。因此，通过以市场价格出售部分社会住房或新建住房给个人，“以售养租”成为住房协会获得可循环现金流的重要方式。但是，社会住房以及新建社会住房的出售比例依然受到政府的严格控制，政府根据住房协会的年度投资和收益情况，以及下一年度的房屋建设量控制和调整出售比例[11]，以保证其非营利的性质和对目标人群的住房供应。因此，同时完成公共使命和从事市场经营的双重任务成为住房协会新的特征(表4)。
2.3 目标人群的范围扩大
伴随着住房协会的资金独立，政府将抽离的社会住房建设投入用于对低收入住房租赁者实施补贴：根据租赁者的收入状况和申请的社会住房类型给予减税和现金补贴，社会住房的补贴方式由投向建设领域的“砖头补”转变为“人头补”[12]。这样不仅保证低收入家庭住房补贴的公平享有和对社会住房区位的自由选择，也保证了住房协会和政府的明确分工：住房协会以稳定的价格提供社会住房，而低收入租赁者的租金与收入的比例差值由政府补贴。这样的一种制度，避免了类似于我国因为“一人一价”的廉租房以及公租房的租金价格而产生的社会矛盾，也避免了政府强行安置保障性住房所带来的区位空间不公平等社会问题。
与此同时，独立后的住房协会也扩大了其经营范围，目标人群不再仅仅局限于低收入家庭，中产阶级家庭也被纳入其中，开始建设中高档社会住房和公寓供中产阶级家庭租住，以此获得更多的盈利以用于自身经营。不同的是中产阶级家庭不享有政府提供的社会住房补贴，其申请的社会住房类型和租金最低价格也受到严格控制。
3 住房协会的多重角色
3.1 住房协会与政府
荷兰的住房协会与中央、市级政府的联系较省级政府相对密切。为了保证公共利益，中央政府着力监督和确保各个省、行政市形成自己的住房政策并合理实施；而对于住房协会，也由中央政府监督其资金是否被合理有效地分配和使用，以确保相应的资金用于社会服务，并制定相应的准则规范住房协会的经营，如“社会租赁住房管理法令”(BBSH)中规定的对住房协会业绩和任务的六项衡量标准⑤。另一方面，中央政府负责审批新住房协会的注册建立，控制住房协会的准入。获得合法注册的住房协会可以从中央补贴基金(ISV)和中央住房基金(CFV，由每个住房协会的1％的租金收入上缴组成，用于对某一住房协会的无息贷款支持，实际为住房协会的互助资金)中得到支持，而住房协会必须平衡私人和公共利益。事实上，最近20年由于受到了中央政府的严格控制，很少有新的住房协会登记注册，相反，一些经营不善的住房协会被大的协会吞并。因此，近年来荷兰的住房协会在走向规模化，总的数量在下降[2](图4)。
图4 荷兰住房协会的规模和数量变化
资料来源：参考文献[2]及Ministry of Internal Affairs and Kingdom Relations。
省级政府在住房领域的责任比较有限，仅扮演了中央政策的传达者和反馈者的角色，其主要任务是支持市区住房规划以及小城镇的整体城市重建。相比较而言，市级政府(行政市)与住房协会关系更为密切，后者的土地供应及住房计划都由市级政府决定。由于市级政府仅拥有少量的住房协会，因此很难自行完成住房建设任务，必须与私人住房协会合作以合力完成住房建设，其中制定社会住房的准入标准，对分配政策进行协商等都成为两者合作的重要内容。
3.2 住房协会之间的分异与同盟
早期荷兰大批的住房协会是从宗教组织中产生，因此住房协会分属于两个组织管理：国家住房委员会(NWR)和荷兰基督住房协会(NCIV)。前者产生于1913年，拥有近70％私人住房协会和所有政府拥有的住房协会，后者是通过1970年代罗马天主教和新教的合并产生。两者均是荷兰国家住房政策咨询的重要组成部门，担当各自住房协会成员的保护伞，在国家政策的制定中争取有利于自己成员利益的制度，以及在管理过程中定期培训协会成员，联合形成统一的住房计划。两者服务的空间分异主要在于，前者占据了荷兰的北部(兰斯塔德地区)、东部和西部人口较多的城市；后者主要存在于荷兰的南部城市。荷兰的地区发展差异使两者的关注重点及形成的规划建议往往不同，也构成了中央政府补贴分配的依据。但是在荷兰“支柱化”结构消亡之后，两个组织中的住房协会也逐渐并入Aedes(荷兰最大的住房协会联合组织)住房协会保护组织(umbrella organization)，形成了统一的住房联盟。联盟的性质也在住房协会独立后发生了变化，成为不仅要担负社会住房建设任务而且需要开发相当数量的商品住房和酒店等的开发商。
3.3 住房协会与租赁者
荷兰“支柱化”的政治发展背景，使最初的住房协会租赁者来源于各个“支柱”之内，他们有着共同的社会背景或信仰(如社会民主党人、罗马天主教等)，因此往往联合起来对住房政策的制定和住房协会产生影响。在1970年代“支柱化”结构消亡之后，逐渐形成了自上而下各个层面的租赁者组织，且租赁者干预的制度被中央立法支持(Consultation Act 1998)。在国家层面，荷兰租赁者协会(Netherlands Tenants Association)取代原有的支柱结构成为参与住房协会和政府当局住房事务的正式组织；在市级层面，租赁者协会和居民协会在参与事务时往往联合在一起，与政府进行住房政策的协商以保证自己的利益；同时在住房协会内部也有租赁者委员会(tenants council)，作为住房协会日常事务的干预组织而存在。但是住房协会的租赁者中有很大一部分是其他种族的外来移民(如土耳其、摩洛哥等)，由于语言、参与热情和渠道等问题，使得政策中的声音以荷兰本地人为主。近来，为少数民族群体争取更多社会住房利益、促进社会融合也成为了荷兰住房协会以及政府关注的重点[13]。
4 荷兰住房协会模式的启示与反思
4.1 启示
(1)荷兰住房协会的模式分离了政府，同时负担了住房建设和福利分配的压力。我国当前的保障性住房建设、管理和分配完全由政府承担，政府发挥了“全能型”的作用。政府主导建设不仅造成对地方财政的压迫，也容易变成“完成任务式”的建设，由此带来大量的社会问题，如集中的低收入群体的社会隔离、安置区居住就业的空间失配等等。因此，借鉴荷兰住房协会的经验模式，可以考虑在中国由NGO或私人企业承担保障性住房建设，将房地产企业或NGO组织作为保障性住房建设、管理的重要力量，政府在土地、贷款等各方面予以支持，如此既可以节省政府大量的建设管理投入，也可避免地方政府因土地财政压力而导致保障性住房建设区域过于集中的社会问题。
(2)社会住房的租售比例及补贴分配应该实现灵活的调整。荷兰的社会住宅可以出租，也可以拿出一定的比例以市场价格出售，既保证了住房协会的利润回报，使社会住宅的建设可持续，也提高了不同收入阶层的适度空间混合。购买了住宅的人“有恒产者有恒心”，避免完全采取租用形式的保障性住区出现的缺乏社会公共责任意识、缺乏社区感的现象。而在社会住房的分配方面，居民对社会住房形式有自由选择的权利，但是政府根据其选择(如合租式、单人公寓、家庭公寓等)所提供的税收及补贴不同。这种调节手段可根据社会发展阶段、经济发展水平的实际情况进行灵活的补贴调整，不仅保障了不同家庭在不同类型的社会住房之间享有选择机会，也保证了所选择的社会住房的费用在家庭所能支付的租金水平范围之内。
(3)目标人群多样化。荷兰的住房协会提供的社会住宅不仅针对本国公民，那些具有合法停留身份的外来移民也可申请，虽然城市政府补贴标准不同，但依然保障了外来移民的基本居住权利。目前中国城市中出现了已建设的大量保障性住房需求不足的情况，对社会住房资源造成了极大浪费。可以考虑借鉴荷兰的经验，对外来人口进行适度开放，真正将弱势人群纳入保障性住房体系。
(4)坚持不同类型社会住房的准入制度及分配方式的透明化。荷兰的每个住房协会都设立了专门的网站，公布可申请的社会住房清单，所有申请者在网站登记，并根据自己的需要和住房协会对各类社会住房的申请限制条件进行选择(如单身青年不可以申请为家庭设计的单家庭独立式社会住房)。这些限制条件包括：家庭人数和结构、收入、年龄等标准，住房将优先分配给排队时间最长的申请者[14]。网站运营完全透明，居民可以获知自身的排队情况，以及某区域社会住房类型的剩余情况。对于城市更新造成的拆迁家庭，住房协会将在其“排队”的基础上给予“优先”权(certificate of urgency)。
(5)住房协会和政府采用各种方式促进社会居住的融合。荷兰居住分异的主要原因不是收入，而是由于工业化造成的大批外裔种族移民和本地居民的隔离[15]。近年来，荷兰政府颁布的各项政策均强调了居住混合(表5)，并通过对住房协会社会住宅建设用地的供给来解决种族居住隔离问题。因此，荷兰的社会住宅并不是成片分布在城市郊区、边缘区，而是与城市功能，其他私人住宅在空间上适度穿插。在社会住宅小区内部，将各种形式、不同水平的社会住宅进行混合，并普遍采用内廷院落式的设计，以公共活动场所、教育场所、宗教场所等来维系社区居民的联系。部分社会住宅项目还聘请著名的建筑师来设计，使得住宅形式多样，吸引不同的申请者(图5，图6)。
图5 荷兰著名建筑师布洛姆(Piet Blom)设计的鹿特丹社会住房：铅笔楼与方盒子
资料来源：作者自摄
图6 鹿特丹方盒子社会住房的内部庭院
资料来源：作者自摄
4.2反思
当然，荷兰住房协会的管理模式也受到一些学者的批评。一方面，荷兰政府过度保护租赁者的权利，如社会住房租住者住满一年，只要条件符合，住房协会无权收回租赁者的居住权，租金仅能根据通货膨胀率进行增长，或与住房协会进行协商；另一方面，住房协会为了保证其租金的持续收入，往往只制定申请者的最低收入标准，即便租赁者收入上涨也可继续租住，与政府倡导的有支付能力家庭的“住房私有化”背道而驰；近年来，住房协会资金独立后所采取的行为过度市场化等，亦是住房协会管理模式产生的问题。
我国的住房制度、金融体制、发展背景和过程以及居住文化理念等与国外有着较大的差异，也构成了影响我国保障性住房建设和分配的基本因素。因此，国外包括荷兰的模式能否中国化，并不是一个简单的问题，但是其经验和教训却可以提供更多的思考和借鉴。总之，荷兰住房协会对社会住房的建设和管理模式不失为一种可参考的方式，至少可以让地方政府和中央政府从保障性住房建设、管理的沉重财政负担和社会公平问题中得到一定的解脱。但是，荷兰社会住房中的退出机制弊病、私人住房协会庞大的社会住房拥有量也造成政府政策实施的被动效应等现实问题，应当引起我们国家政策制定者的重视。
注释：
①荷兰社会住房仅以租赁的形式存在，一旦社会住房出售，则全部转为私人拥有并进入住房市场，脱离社会住房体系。
②荷属殖民地国家——印度尼西亚、苏里南等国的独立使得大量的殖民人口涌入荷兰。
③欧洲国家的社会住房所有权主要分为两种，即私人住房协会所有和政府所有。
④“支柱化”是指荷兰不同的文化、宗教和政治团体形成的支柱性结构，每个支柱都有自己完整的体制安排，涵盖公共生活的各个方面。荷兰诸多的住房协会就分属于不同的支柱结构，仅服务于本支柱结构内的人群。在1970年代之前，荷兰有四大支柱社群：新教、天主教、社会党人和自由主义者，之后随着社会的世俗化，个人同国家的关系更为密切，支柱结构逐渐弱化至消失。
⑤社会租赁住房管理法令(BBSH:Besluit Beheer Sociale Huursector)中规定的六项衡量标准包括：保障目标任务人群住房的优先性，因此低收入家庭享有对经济住房的优先权；保证住房的质量，包括维修、更新和新建；与租户联合管理并形成新的发展政策；保证资金的持续性；积极维护邻里生活的质量；住房的监管以及对弱势群体的照顾。
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