新世纪国家对农村教师队伍建设的特别性支持政策：成效、问题与建议，本文主要内容关键词为：新世纪论文,队伍建设论文,成效论文,农村教师论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1001-4608(2010)05-0074-06
新世纪以来，围绕“城乡均衡发展”这一主题，国家实施了诸多支持农村教育的政策措施。其中，国家对农村教师队伍建设的一系列支持政策，不但由于其数量多、针对性强而特别引人注目，而且由于其援助力度大、援助范围广而成效明显。本文旨在阐述国家支持农村教师队伍建设政策的合理性，反思政策的成效和问题，并就进一步完善支持农村教育的国家政策提出相关建议。
一、国家支持农村教师队伍建设政策的合理性阐释
诸多支持农村教师队伍建设的国家政策，是新世纪以来，我国政府在对农村教育的历史分析和现实研判的基础上做出的理性选择。这一理性选择既符合当前国家缩小城乡教育差异、推进教育公平的时代需求，也切合国际社会公认的对弱势群体的教育“补偿原则”。
(一)国家对农村教师队伍建设的特别性支持政策，符合当前我国缩小城乡教育差距、推进教育公平的时代需求
新世纪国家对农村教师队伍建设的特别性支持政策，是基于对我国农村教育、特别是西部农村教育长期发展条件落后、发展困难较大的现状作出的教育补偿和政策矫正。这主要表现在两个方面：
首先，是国家针对长期以来“城市优先”的发展政策造成的农村教育的困难和落后，实施的教育补偿和政策支持。这种“城市优先”的发展政策既植根于城乡有别的二元社会结构，也有着独特的教育政策安排。无论是改革前在“用革命的办法办教育”[1]67思路指导下形成的、“农村教育靠集体、城市教育国家办”的教育发展方式，还是改革后在“人民教育人民办”思路影响下形成的、“农村教育靠集资、城市教育国家办”的教育发展方式，都直接造成了农村教育的困难和落后。这种困难和落后不仅表现在办学条件方面，也体现在师资队伍质量和农村儿童的入学机会等方面。在新世纪国家推进教育公平、构建和谐社会的背景下，作为在教育资源、教育机会、教育过程，甚至是教育结果等方面处于弱势地位的农村教育，不但应该享受到与城市教育同样的教育权利和教育机会，也理应享受到国家的特别性教育补偿和教育支持。
其次，是国家针对长期以来实施的对农村教师群体的“不公正”①政策，以及由此造成的农村教师队伍的落后状况，实施的教育支持和政策补偿。这种对农村教师队伍的“不公正”政策，是相对于城市教师的“保护性”政策而言的。回顾和反思新中国教师发展政策，我们可以清晰地感受到这种城乡教师政策的较大差别。从改革前的民办教师占主体的农村教师队伍结构，“到1981年，民办教师总数为396.7万，占中小学教师总数的47.7％”[2]17；到改革后长期经历拖欠教师工资困扰的农村教师群体，“教育部的统计表明，至去年(2000年)4月，全国除北京、上海、天津、浙江、西藏5个地区外，其余26个省、自治区、直辖市都存在着拖欠教师工资现象，累计拖欠额135.65亿元”[3]50。长期的“同工不同酬”政策，不但严重降低了农村教师的工作热情，也造成农村教师的专业水平和教学能力长期得不到提高，还出现了大范围的优秀农村教师向城市的“逆向流动”。这直接带来了农村教师的数量不足和质量不高。新世纪国家对农村教师队伍建设的特别性支持政策，既体现了国家缩小城乡教育差距的政策导向，也彰显了国家弥补和校正以往政策过失的积极姿态。
(二)国家对农村教师队伍建设的特别性支持政策，切合国际社会公认的对弱势群体的教育“补偿原则”
对弱势群体进行教育补偿，不但在理论上获得了国际社会的普遍认可，在实践中也取得了积极的成效。在理论上，当代自由平等主义者罗尔斯阐述的体现“补偿原则”的正义理论，成为公认的、可行的“教育补偿”原则。在罗尔斯看来，在任何一个社会中，由于家庭出身、天赋能力等方面的差异，总有一部分人在享受教育权利、分享教育机会中处于劣势地位。这样，对不利处境人群的应得教育资源进行补偿，就具有一定的合理性。因此，“补偿原则”有一个重要的前提：作为社会合作的成员，每个人都有应得其教育资源的权力。即“自由主义的平等要求每个人在生活之初都有一份平等的社会资源。”[4]167“补偿原则认为，为了平等地对待所有人，提供真正的平等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。遵照这一原则，较大的资源可能要花费在智力较差而非较高的人们身上，至少在某一阶段，比方说早期学校教育期间是这样。”[5]101
这种针对弱势群体的关于教育的“补偿原则”，还在许多国家的教育政策中都得到了成功的践行。即许多国家在发展教育过程中，总是在公平分配教育资源的前提下，针对由于各种原因造成的弱势地区和弱势群体，采取特别的支持政策，以不断缩小地区间、群体间的教育差距。如美国政府推出的“农村教育成就项目(REAP)”，旨在通过对州和学区的差别性专项教育经费资助，改善农村学区的教育教学环境。英国的“教育优先区”计划，也是一项针对处境不利地区和群体，“试图超越教育机会均等的形式公平，以进一步补偿的方式实现‘积极差别待遇’的实质公平”[6]10。
因此，无论是从针对农村教育发展困难进行补偿的角度看，还是从对弱势群体进行教育补偿的国际惯例分析，国家对农村教师队伍建设实施特别的支持政策，具有广泛的合理性和必要性。基于此，新世纪以来，国家开始了对农村教师队伍建设的大规模、有力量的援助行动。
二、新世纪国家支持农村教师队伍建设的已有政策与基本成效
(一)国家支持农村教师队伍建设的已有政策行动
从总体上看，新世纪国家支持农村教师队伍建设的政策主要包括两类：以输入优质师资为主的教师政策和以改善教育条件为主的教师政策。
1.以输入优质师资为主的教师政策
主要包括五个方面的政策：一是农村教师“特岗”计划。自2006年起，国家多部门联合启动实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，通过中央财政予以特殊支持，在西部“两基”攻坚县农村学校设立教师岗位，公开招聘高校毕业生到校任教。二是农村学校教育硕士师资培养计划。自2004年起，国家实施“农村学校教育硕士师资培养计划”，主要通过实行推荐免试攻读教育硕士研究生等优惠政策，鼓励吸引优秀的大学应届本科毕业生到国家和省级贫困县的农村学校任教。三是城镇教师支援农村教育工作。2006年2月，《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》强调，“城镇中小学教师晋升高级教师职务以及参评优秀教师和特级教师应有到农村任一年以上的经历”。[7]28四是高校毕业生到农村服务项目。主要包括2003年人力资源和社会保障部组织的“高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作(简称‘三支一扶’计划)”，2006年共青团中央组织的“大学生志愿服务西部计划”等项目。五是引导毕业生到农村任教的师范生免费政策。2007年5月，国务院办公厅转发了教育部等部门关于《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》的通知，决定从当年秋季入学的新生起，在北京师范大学、华东师范大学等六所教育部直属师范大学实行师范生免费教育。
2.以改善现有教育条件为主的教师政策
主要包括四个方面的政策：一是义务教育学校绩效工资制度。2008年12月，国务院办公厅发布《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，强调，“依法保障和改善义务教育教师特别是中西部地区农村义务教育教师的工资待遇，提高教师地位，吸引和鼓励各类优秀人才长期从教、终身从教。”[8]45二是农村学校编制改革。2009年3月，中央编办等部门下发《关于进一步落实〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉有关问题的通知》；2009年4月，教育部下发《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》。《通知》明确，参照县镇标准核定农村中小学教职工编制，对农村寄宿制学校及山区、湖区、海岛、牧区、教学点较多地区的中小学，适当增加编制。三是义务教育学校岗位设置改革。2007年5月，原人事部和教育部联合印发《关于义务教育学校岗位设置的指导意见文件》。《文件》规定，“优秀教师在薄弱学校或农村学校聘任到高一级岗位的机会相对更多一些，以及对农村教师适当放宽评审条件”[9]。四是农村中小学教师系列培训计划。国家通过“对口支援、送培到省、远程教育”等方式，大规模培训农村教师。如2006年，教育部组织实施的“万名农村中小学教师国家级远程培训计划”。2007年教育部组织实施“援藏”和“援疆”培训、“西部农村中小学教师国家级远程培训计划”等项目。2008年，国家相继实施“中小学教师国家级培训计划”、“中西部农村义务教育学校教师远程培训计划”、“中小学班主任专项培训计划”、“中西部地区中小学骨干教师培训项目”等。
(二)支持农村教师队伍建设政策的基本成效
1.体现了国家支持农村教育政策的连续性和阶段性，强化了支持农村教育的政策导向
所谓政策连续性，是指新世纪国家对农村教师队伍建设的支持政策，是九十年代以来实施的一系列支持政策的继续和深化，这些政策主要在改善农村中小学办学条件等方面发挥着作用，诸如“农村义务教育供给‘新机制’”、“国家贫困地区义务教育工程”等。这些政策的实施，促进了农村中小学“保运转”目标的实现、满足了农村孩子“有学上”的基本需求。在此基础上，如何在更高水平、更深层次上提升农村中小学办学“软实力”，满足农村孩子“上好学”的需求，成为国家今后一段时期义务教育发展的重点。全面加强农村教师队伍建设，提高农村教师素质，是实现这一目标的重要途径。正是基于此，新世纪国家将加强农村教师队伍建设列为支持农村教育的重点，这不但体现了国家支持农村教育政策的连续性和阶段性，也进一步强化了缩小城乡教育差距的政策导向。
2.创设了支持农村教师队伍建设的新方式，体现了鲜明的政策创新
首先，这些政策改变了以往政策安排中单一的“数量补充”或“质量提高”的支持方式，每一项政策既体现着对农村中小学教师队伍的“数量补充”，也涉及到农村学校师资的“素质提高”。如“特岗计划”、“教育硕士师资培养”、“高校毕业生到农村服务项目”等，既是数量补充又是质量提高的教师政策。其次，系列政策改变了以往“就农村论农村”、“就教育论教育”的支持农村教育发展方式，而是立足于“城乡互动、城乡交流”、站在“促进农村经济社会全面协调发展”的角度思考和规划农村教师队伍建设，如“城镇教师支援农村教育工作”、“三支一扶项目”、“大学生志愿服务西部计划”等，既是教育项目，也是农村社会发展项目；既是农村教育的重要内容，也是城市教育的重要方面。三是这一时期出台的系列政策之间具有高度的关联性，并以整体作用的方式优化着农村教师队伍。无论是“特岗计划”，还是“教育硕士师资培养”，还是“高校毕业生到农村服务项目”，本身已经成为“城镇教师支援农村教育工作”的重要组成部分。这一系列的政策创新，不但体现了国家关怀农村教育的浓厚情结，也彰显着国家支持农村教育的“良苦用心”。
3.产生了积极的正外部效应，推进了农村教育与经济社会的一体化发展
首先，系列支持农村教师发展政策的实施，在广大的农村中小学及农村地区产生了积极的反响，有力地配合了国家“以工促农、以城带乡”的发展战略，营造了浓厚的“支持农村教育”的政策环境。其次，系列政策的实施，有利于缩小教育的阶层差距，促进社会公平。如师范生免费政策、“特岗计划”、“硕士师资计划”等，不但有利于保障贫困家庭学生接受高等教育，而且扩大了高校毕业生的就业渠道，还为青年学生到基层锻炼提供了机会。最后，无论是系列政策促进了现有农村教师素质的提高，还是在“特岗计划”等政策作用下吸引优秀城市毕业生、城市教师到农村任教，都有效优化了农村学校和社会的文化氛围和社会风尚，这对促进农村教育与经济社会的一体化发展有着积极的作用。
三、支持农村教师队伍建设政策的实践困境与相关建议
(一)国家支持农村教师队伍建设系列政策的实践困境
1.农村师资队伍建设的形势依然十分严峻，需要继续强化现有政策的支持力度
这主要表现为，农村教师队伍建设任务的艰巨性与现有政策支持效应的局限性。这种艰巨性表现为，长期的“城市优先”的教育发展政策造成的当前我国农村教师的结构性短缺、整体素质偏低、生活环境较差、工作待遇不高等问题依然比较严重，而已有政策在农村教师队伍建设方面取得的成效，与广大农村教育的发展需求尚有较大差距。以现有政策对农村教师的数量补充为例，“特岗计划”2009年设岗数额规模最大，也只有5万人[10]1，而“农村教育硕士师资培养计划”五年为农村输送师资也不到4400人[11]，这远远不能满足广大农村地区对骨干教师的巨大需求。政策效应的局限性还表现为，政策执行效果对政策目标的偏离。如“义务教育绩效工资制度”，在强调“工资分配应向农村学校特别是条件艰苦的学校倾斜”的同时，明确了“实现同一县级行政区域义务教育学校绩效工资水平大体平衡”的要求，这样的政策规定，对于均衡县域内教师工资水平有积极作用，但也同时存在着同一地区城市教师与县域教师收入差距过大，更存在着大城市教师与农村教师工资差距拉大的情况。这样的工资安排显然不利于缩小城乡教师的待遇差距。贫困地区农村幼儿教师状况更为严重。[12]政策本身的局限性，使得进一步调整和完善各项支持政策成为必须。
2.支持和发展农村教育的长效机制尚未形成，以“项目”和“工程”为实施方式的支持政策需要反思和完善
农村教师队伍建设任务的艰巨性，直接带来农村教师队伍建设过程的长期性。这要求我们在规划农村教师队伍建设过程中，要对农村教师队伍建设的现状、目标、需求和问题做细致、深入、冷静的分析和思考，统筹规划、合理安排。就总体而言，系列支持政策具有权宜性特征。这一方面表现为，从实施方式看，大部分政策以“工程”、“项目”和“计划”的形式推进的，这些项目大都具有明确的时间表，并且采用分年度的方式运行，即每一年度的规模进度、人员资金支持情况等都要由相应的主管部门在总结和分析去年实施情况的基础上做出调整和安排。这样的实施方式，在提高政策针对性的同时，也使得政策本身充满着变动性和缺少预期性。另一方面表现为，就政策本身的安排而言，大部分政策内容还具有“临时性”特征。无论是“特岗计划”、“硕士师资计划”，还是“城镇教师支援农村教育计划”，还是“高校毕业生到农村服务项目”，都是在为农村中小学输入“临时教师”。在广大农村骨干教师短缺、农村工作环境较差的背景下，这样的政策安排具有积极意义。但这种输入“临时教师”的援助方式，也容易带来各种问题，诸如，某些援助教师工作的临时思想和短期行为；援助教师离开后给学校工作带来的不便等，甚至还会出现某些所谓的“被自愿”的援助教师离开后，对现有教师安心农村教育思想的动摇等。
3.以外部援助为主的教师政策，在一定程度上影响着农村教师队伍建设内生机制的生成
综观一系列支持农村教师发展的教育政策，可以发现，这些政策大都强调外部力量对改善农村师资队伍的作用，如通过输入骨干教师的方式对农村教育实施援助等。在农村教师队伍建设形势严峻、困难很大、基础薄弱的背景下，这样的援助政策犹如“雪中送炭”，显得及时而又必要。但从农村教师队伍建设的长远目标来看，这样的政策安排显然不利于农村教师队伍建设的可持续发展。因为，就广大农村教师的专业发展而言，尽管政策作用下输入的“临时教师”已经并将继续发挥着积极作用，然而，真正对农村教育起持续支持作用的还是那些热爱农村、热爱农村儿童的“乡土教师”。也就是说，对农村地区实施的教育补偿，只能是一种临时性政策设计，无法成为长期性制度安排。因此，如何针对不同地区、不同特点农村教师的发展困难、发展需求和发展意向，设计出有利于农村教师专业自觉发展的体制机制，应该成为今后一段时期农村教师政策设计的重点。
(二)继续支持农村教师队伍建设的政策建议
1.继续强化支持农村教师队伍建设的历史使命和时代责任，将加强教师队伍建设列为支持农村教育的优先领域
这是由农村教师在农村教育发展中的地位和作用决定的，也是由新世纪我国推进城乡教育一体化发展的时代需求决定的。“教育的发展和质量的提高，是和一支稳定的、训练有素的、积极性高又可靠的教师队伍分不开的”[13]118，这既是一个人所共知的“老命题”，也是一个需要继续强化的“新使命”。当前，加强农村教师队伍建设已经成为新世纪我国发展农村教育、推进教育均衡发展系列政策行动的重要组成部分和整体制度安排的关键环节。众所周知，自九十年代中期以来，国家实施了一系列增加农村教育供给、改善农村办学条件的义务教育发展“新机制”。“免费制”的推行，解决了农村学生“上学难”问题；“以县为主”管理体制的实施，保证了农村基本的办学条件。在此基础上，更好地满足人民群众对优质教育的需求、促进城乡教育均衡发展、实现“办好人民满意教育”的目标，成为当前我国发展农村教育的重点。正是在这样的背景下，在中央政府的直接推动下，国家推出了支持农村教师队伍建设的系列政策，这体现了国家发展农村教育的历史使命和时代责任。当前，必须继续强化这一政策导向，将加强教师队伍建设列为支持和发展农村教育的优先领域，持续不断、坚持不懈地将农村教师队伍建设好、发展好。
2.坚定地实施对农村教师待遇的差别支持，将改善农村教师生活条件列为今后一段时期的政策重点
农村教师队伍整体结构不合理、素质不高，既与农村教师培训培养制度的滞后有关，更与农村教师的待遇偏低、工作环境较差有关。城乡教师长期的分配收入差距、社会保障和公共福利差距，以及生活环境和工作条件差距，不但让农村地区缺少吸引骨干教师的外部条件，还造成了大量的农村教师向经济发达地区的“逆向流动”。随着国家“以工促农、以城带乡”方略的实施，以及新一代中央领导集体关于“城乡一体化”目标的提出，我们今天不但比历史上的任何时期都具备提高农村教师待遇的条件，而且比历史上的任何时期都有理由在提高农村教师待遇方面有所作为。这不但是对以往实施的对农村教师“歧视性待遇”的政策矫正，也是对当下农村教师工作环境差、享受社会保障和公共福利待遇低之现状的政策补偿。当前要特别重视对义务教育绩效工资实施过程中，不少地方出现的农村教师工资与城市教师工资差距过大的现象研究。研制城乡教师的工资待遇政策，既要考虑因物价因素造成的城乡教师不同的消费特点，更要将由自然、社会环境等因素造成的农村地区生活环境差等因素考虑在内。现阶段，应该在国家财力许可的范围内，大幅度地改善农村教师的生活条件和工作待遇，甚至可以实行农村教师工资高于城市教师的差别待遇政策，这不但符合发展义务教育的国际惯例，也切合我国支持农村教育的时代特点。
3.构建有利于农村教师队伍建设和专业发展的体制机制，逐步将支持农村教师队伍建设的方式由外部推动转移到内在激励
在农村经济社会发展相对落后、城乡经济社会差距较大、农村师资队伍质量不高的现阶段，发展和支持农村教育主要靠外部援助为主，这不但可行而且必须。随着城市化进程的加快、城乡一体化进程的推进，以及支持农村教育政策的日益完善，应该将发展和支持农村教师队伍建设的着力点转移到对农村地方政府、农村学校、农村教师发展意向的内在激励上。要将对农村教师队伍建设的内在激励和长效机制构建贯穿在农村经济社会发展的全过程、体现在国家支持农村教育的各个环节和各个阶段，使农村教师队伍建设的内在激励与外在援助相结合、体制构建与项目实施相协调。当前要特别重视对包括学前教育在内的农村教师队伍建设中的地方经验和典型个案研究[14]，在不断完善已有援助政策的基础上，充分尊重和依靠地方政府、学校和教师本人在发展农村教育中的积极性和能动性，逐步构建有利于农村教师队伍建设和专业发展的长效机制。
注释：
①“不公正”一词，借用秦晖在《实践自由》中，在分析弱势群体的产生原因时使用的概念。参见：秦晖：《实践自由》，浙江人民出版社，2004年，第120页。