工商联参与劳动争议调解仲裁问题研究，本文主要内容关键词为：工商联论文,劳动争议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
劳动争议是劳资矛盾的显性形式。近些年，劳动争议不仅在数量上逐年增多，而且在形式上群体劳动争议与单个劳动争议并存。构建和谐劳动关系的关键点是化解劳资矛盾，而化解劳资矛盾的重点在于劳动争议的调解和仲裁。在当前，中小微型企业、非公企业是劳动争议多发的重灾户，劳动争议仲裁案件中71.9%发生在非公企业(大多是小微企业)，部分地区甚至占到90%以上。①以中小微型企业、非公企业为其成员的工商联，应当在劳动争议调解、仲裁中发挥更积极的作用。
工商联参与劳动争议调解仲裁的政策和法律背景
党中央和国务院的政策表明，工商联参与劳动争议调解仲裁，是在新形势下加强和改进工商联工作的需要。中共中央、国务院《关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》(中发[2010]6号，以下简称《意见》)指出，在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新形势下，“参与协调劳动关系，促进社会和谐稳定”是工商联的基本任务之一；应当“充分发挥工商联在构建和谐劳动关系中的积极作用”。2011年，国家协调劳动关系三方会议第十六次会议上，全国工商联正式成为国家三方会议成员单位。这表明，工商联作为以非公企业、中小微型企业为其成员的人民团体与商会组织，在劳动关系协调的三方机制中，其地位更为重要，构建和谐劳动关系的任务更为突出。为此，不仅需要工商联参与立法和决策层面的三方机制，而且需要工商联直接参与法律和政策实施层面的劳动争议调解和仲裁。
并且，现行立法为工商联参与劳动争议调解仲裁提供了明确依据。《劳动争议调解仲裁法》第十条首次确立了多元化和社会化的劳动争议大调解模式。人力资源和社会保障部等《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》(人社部发[2009]124号)中更进一步明确提出，要“逐步建立和完善企事业单位调解、乡镇街道调解、行业调解、人民调解、行政调解等多渠道的争议调解体系……形成开放式的社会化调解网络”。在参与劳动争议仲裁方面，《劳动争议调解仲裁法》第十九条规定：“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。”《劳动人事争议仲裁组织规则》第十一条规定，仲裁委员会组成单位可以派兼职仲裁员常驻办事机构。这虽然尚未明确指出“企业方面代表”、“仲裁委员会组成单位”中包括工商联，但工商联作为以非公企业和非公经济人士为主体的商会组织，可依此规定参与劳动争议仲裁。
各地工商联参与劳动争议调解仲裁的实践
地方工商联建立或参与建立劳动争议调解组织
近两年来，全国多个地区的工商联组织已经开始建立或参与建立行业性的劳动争议调解组织(见表1)。
这些行业性的劳动争议调解组织均由工商联行业商会组织建立，在组建过程中得到了政府相关行政机关的支持，其主要职能除从事特定行业内的劳动争议调解工作外，还担负着咨询、培训以及规范企业行为的重任。
还有一些地方的工商联直接设立了工商联劳动争议调解委员会，调解辖区内基层商会和行业商会中成员企业与职工发生的劳动争议(见表2)。
地方工商联参与劳动争议仲裁的实践
地方工商联内设立劳动争议仲裁分支结构。《劳动争议调解仲裁法》规定，劳动争议仲裁机构设置的原则是“统筹规划、合理布局和适应实际需要”，而不按行政区划层层设立。辽宁省的地方工商联在党委的支持下，通过与政府的合作，开创了在地方工商联内设立劳动仲裁分支机构的先例。截至2011年7月，辽宁省海城市劳动争议仲裁院的工商联劳动争议仲裁庭已受理劳动争议案件91起。2011年8月，辽宁省工商联与辽宁省人力资源和社会保障厅协商确定，在工商联内成立民营企业劳动争议仲裁服务机构。在辽宁省的实践中，该劳动争议仲裁庭的业务工作受仲裁院的指导，行政工作受工商联的管理；并且，还整体作为工商联会员企业的常年法律顾问，为企业把好法律政策关，接待法律咨询，制作法律文书。
地方工商联参与劳动争议仲裁委员会。例如，辽宁省海城市工商联参加了海城市劳动仲裁委员会，改变了以往只有劳动行政部门、工会和企业联合会参与的格局。
工商联参与劳动争议调解仲裁的障碍
工商联参与劳动争议仲裁委员会的制度障碍
《劳动争议调解仲裁法》第十九条将劳动争议仲裁委员会的组成明确规定为“劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表”。《劳动人事争议仲裁组织规则》(2010年)第六条规定：“仲裁委员会由干部主管部门代表，人力资源和社会保障行政部门等相关行政部门代表，军队及聘用单位文职人员工作主管部门代表，工会代表，用人单位代表等组成。”但对于企业联合会和工商联在企业方面代表选派中的关系，以及企业联合会代表和工商联代表在仲裁委员会中的地位，缺少可操作性规定，这在以往企业方面代表由企业联合会委派已成惯例的背景下，导致工商联参与劳动仲裁委员会的途径和方式不明确。
工商联参与劳动争议仲裁机构办案的制度障碍
《劳动争议调解仲裁法》仅原则规定三方代表组成劳动争议仲裁委员会，而对三方如何参与劳动争议案件处理则未作规定。《劳动人事争议仲裁组织规则》虽然在第十一条规定仲裁委员会组成单位，可以派兼职仲裁员常驻办事机构；第二十条虽然规定仲裁委员会可以根据办案工作需要，依法从干部主管部门、人力资源社会保障行政部门、军队及聘用单位文职人员工作主管部门、工会、企业组织等相关机构的人员以及专家、学者、律师中聘任兼职仲裁员，但对工会和企业组织方面兼职仲裁员如何参与劳动争议案件处理，仍然未作规定。这在一定程度上限制了工商联在劳动争议仲裁中作为企业方面代表发挥其应有的作用。
工商联参与劳动争议调解的障碍
工商联虽然可根据《劳动争议调解仲裁法》第十条的规定，建立或参与建立社会化劳动争议调解组织，但现实中存在着影响工商联参与劳动争议调解的负面因素。例如，关于这种调解组织的组织构成、调解人员来源、经费保障、工作条件等，迄今仍是立法空白。劳动争议调解人员来源不足，且可持续的专业培训机制尚未形成。虽然工商联对说服非公企业选择调解有一定优势，但由于民营企业和个体工商户成为工商联成员的比例不高，从而降低了工商联对劳动争议当事人的影响力。
工商联参与劳动争议调解仲裁的制度建设与重点环节
宏观层次：推动工商联参与劳动争议调解仲裁的制度建设
完善工商联参与劳动争议调解仲裁的制度和立法，是为工商联参与劳动争议调解仲裁提供法律保障的需要。工商联参与劳动争议调解仲裁，符合现有劳动立法的基本精神，也得到了国家政策的肯定，但在立法层面仍存在若干具体的制度障碍。因此，全国工商联在宏观层面，应当借助自身影响力，积极参与立法程序，推动工商联参与劳动争议调解仲裁的制度化、法律化。
第一，工商联参与劳动争议调解的制度建设。目前，地方工商联组织成立的劳动争议调解组织，虽然取得了地方劳动行政部门的支持，但从长远看，只有得到劳动立法的明确保障，才能从制度上推动工商联参与劳动争议调解工作。《劳动争议调解仲裁法》确认的三类调解组织尚不足以概括全部的社会化调解组织，特别是难以明确包括工商联成立的行业性调解组织。全国工商联应当在积极推动立法增设第四类，即其他社会团体或行业协会设立的具有劳动争议调解职能的组织。为此，应当积极推动制定关于社会化劳动争议调解的专门法规，如《劳动争议社会调解组织条例》。
第二，工商联参与劳动争议仲裁的制度建设。工商联参与劳动争议仲裁的主要障碍在于，现行立法没有对企业方面代表参与劳动仲裁委员会、选任仲裁员做出明确规定，从而极大地阻碍了工商联作为企业方面代表行使参与劳动争议仲裁的合法权利。在这方面，德国的经验非常值得借鉴。我们认为，全国工商联当务之急应推动《劳动人事争议仲裁组织规则》进一步细化，对企业联合会和工商联在企业方面代表选派中的关系，以及企业联合会代表和工商联代表在仲裁委员会中的地位作出明确规定。此外，选任仲裁员的职权应当扩展，不应由劳动争议仲裁委员会单独进行，工会与企业方代表都有权推选符合法定资格的兼职仲裁员，兼职仲裁员的资格最后由劳动仲裁委员会确定。劳动争议案件的审理应当由专职仲裁员及由工会和企业代表推选的兼职仲裁员共同裁决。
中观层次：完善工商联参与集体劳动争议协调处理的三方机制
目前，我国集体劳动争议协调处理的法律地位不明确、人员不固定，因而各级工商联组织难以发挥协调集体劳动关系的作用。考虑到随着集体谈判制度的发展，因签订集体合同而发生的劳动争议将会急剧增加，再加上职工维权意识的增强，群体性事件爆发的可能性加大。各级工商联作为国家协调劳动关系三方会议的成员，可以通过三方协商会议推动集体劳动争议协调处理的专门化、程序化进程。可以考虑取消劳动行政部门内部的劳动争议协调处理机构，而代之以专门的协调处理机构。该机构应当实行“三方原则”，即劳动行政部门代表、工会代表和企业代表各三分之一组成集体争议协调处理委员会。在三方机制中，工商联应特别注意处理好同作为雇主代表的企联的合作关系，根据服务对象的不同，在针对不同企业的集体劳动争议协调处理上，工商联与企联应当有明确分工。
微观层次：加强工商联参与劳动争议调解、仲裁的重点环节
工商联参与劳动争议调解仲裁的职能前移。加强企业劳动争议预防工作，是有效遏制劳动争议案件总量急剧上升的根本性措施。实践中，已有许多省市开始重视劳动争议预防。例如，2011年8月，上海市人力资源和社会保障局会同总工会、企联、工商联、企业集团公司及其工会组织，提出了推进企业劳动争议预防调解示范工作的意见。工商联应当发挥自身优势，引导企业重视和做实劳动争议预防工作，并对企业劳动争议预防提供指导和帮助。
其指导和帮助的重点在于：完善劳动关系协调的基础性机制，如劳动合同管理、集体协商、职工民主管理、劳动规章制度等；建立和健全多层次、立体化的劳动争议预防体系，如在企业总部和分支机构设立专门的劳动关系协调机构，并根据需要在部门、车间、工段设立劳动关系协调小组或专(兼)职劳动关系协调人员；将劳动争议预防工作制度化。
其指导和帮助的方式主要有：将劳动争议预防列入对成员企业有倡导、示范或约束作用的行业规则，并设置为考评、表彰成员企业的指标；组织和指导劳动关系协调员(师)培训，加强企业劳动关系协调队伍的专业化和职业化建设；单独建立或者与工会合作建立行业性或区域性的劳动争议预测、预警机制，为企业预防劳动争议提供信息服务、方向指引和紧急预警；通过案例揭示劳动争议发生的原因，及时向相关企业通告并提出劳动争议预防的建议。
工商联参与劳动争议调解的重点环节
一是推动工商联或行业性劳动争议调解组织的建立。工商联建立或参与建立行业性或综合性劳动争议调解组织，已被实践证明能够行之有效地调解劳动争议。但在建立该类调解组织时，应当注意调解委员会组成的公正性以及调解组织制度的完善。从国外的经验看，劳动争议调解委员会一般都实行“三方原则”，即政府劳动部门代表、工会代表和企业代表各三分之一组成劳动争议调解委员会，由政府劳动部门代表出任负责人。我国劳动立法规定了企业劳动争议调解委员会应当包括职工代表与企业代表。对于基层人民调解组织以及其他劳动争议调解组织并未规定应当贯彻三方原则。由于现有的基层人民调解组织与乡镇、街道设立的劳动争议调解组织大多由政府或多个机构牵头设立，其独立性与公平性有较高的保障。劳动争议调解组织向多元化开放的同时，也伴随着劳动争议调解倾向性增强、公平性减弱的风险，从长远看必将有害于社会化调解组织的声誉。工商联设立的调解组织在设立之初就应当注意这一问题，在调解组织的章程或管理规定中，应当特别注意保持调解的公平公正。②
二是参与组建区域性劳动争议调解组织并选派调解员。由于区域性劳动调解组织超脱于企业，与企业劳动争议调解组织相比更容易取得劳动者的信任。目前，区域性劳动争议调解组织发展迅速，在劳动争议调解中的作用不断加强。但实践中，有些区域性调解组织仅有政府和工会的参与，部分区域性调解组织由政府、工会和企联参与，工商联尚缺位。工商联应当重视在区域性劳动调解机构中影响力的发挥，应当积极参与区域性劳动争议调解组织的建立，并通过培训或选派调解员的方式，发挥工商联协调劳动关系的作用。
三是帮助企业建立劳动争议调解委员会并指导企业内劳动争议调解工作。企业成立劳动争议调解委员会，目的是通过立足企业内部，实行自主调解，从而快速处理劳动争议，维护企业正常的生产、经营秩序，有利于当事人双方解决纠纷并降低争议处理成本。但在非公企业内成立劳动争议调解委员会的比例还不高，大部分成立的劳动争议调解委员会都是在政府、工会的指导下建立的，未能充分体现三方原则。工商联作为非公企业的代表、民营企业的娘家人，在推动企业建立劳动争议调解委员会方面具有政府、工会不可比拟的优势。工商联应当利用自身优势，积极帮助企业建立劳动争议调解委员会，并在调解工作中充分发挥自身的指导作用。
工商联参与劳动争议仲裁的重点环节
一是培训和选派劳动争议仲裁员。鉴于现行劳动争议仲裁中“三方机制”仅限于劳动争议仲裁委员会层次的缺陷，应当将“三方机制”落实到仲裁办案层次，并将“三方机制”在仲裁办案层次的落实作为劳动争议仲裁机构实体化建设的必要内容。这就需要工商联向劳动争议仲裁机构选派仲裁员。尽管法律尚未规定工商联作为企业代表参加仲裁委员会的具体方式，但地方工商联可以与劳动行政部门主动联系，积极交流，诚恳合作，强调工商联作为企业代表参与劳动仲裁委员会的必要性、可行性与法律依据，获得劳动行政部门的认同。在此基础上，工商联可以开展培训和选派劳动争议仲裁员的试验。只有在地方工商联参与劳动仲裁委员会、选派仲裁员的实践越多的背景下，全国工商联对相应立法修改和完善的推动才有力度。
二是在地方工商联内设立劳动争议仲裁分支机构。在地方工商联内设置作为劳动争议仲裁委员会和劳动争议仲裁院分支机构的劳动争议仲裁庭，既需要当地党委、政府以及劳动行政部门的大力支持，也需要地方工商联投入大量的组织、人力及财力资源。故只有在条件具备的地方工商联，才可以作这种争取。由于设置劳动争议仲裁庭对于工商联的组织、人事的要求均较高，社会影响也较大，我们认为，现阶段可在条件具备的地方工商联开展试点工作。
注释：
①张伟杰，非公企业成劳动争议案件“主力”，工人日报，2012年4月13日。
②在这方面，已有地方进行了探索。如《泉州市行业劳动争议调解工作规则》、《泉州市劳动争议仲裁调解与行业组织调解衔接工作意见》，泉人社[2012]19号。
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