当前的结构性失业与再就业，本文主要内容关键词为：结构性论文,再就业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国内外许多经济学家对失业的成因及其治理进行了有益的探索，如凯恩斯有效需求不足理论，弗里德曼的自然失业率假说，费景汉——拉尼斯模型等。斯蒂格利茨进而将失业分为季节性失业、摩擦性失业、结构性失业和周期性失业等四种类型。但这些理论都因其分析问题的“制度环境”和“约束条件”的局限，无法有效地解释中国体制转型时期经济持续调整增长背景下的严重失业问题。目前中国存在两大就业难题：一是农村剩余劳动力流动以及由此带来的就业和失业问题；二是城镇国有企业职工下岗失业问题。这两者性质完全不同，前者属于工业化进程中的自我职业选择，其劳动收入与社会地位是上升的；而后者则带有工业制度安排的特征，是经济结构调整过程中的结构性失业和国有经济重组过程中的转轨型失业（李培林，1998），其平均收入是下降的。本文重点分析体制变迁过程中结构性失业的背景、原因与政策思路。
一、中国当前失业问题的特点
1.宏观经济增长、劳动力供给增加与就业增幅下降的矛盾。在宏观经济成功地实现了软着陆，保持高增长、低通胀的良好态势下，中国就业问题却面临两方面的挤压：一是劳动力供过于求，九五期间每年将新增劳动力1080多万，加上劳动力存量正在加速调整，国有企业和城镇集体企业约3000万富余劳动力将加速向外排放，形成巨大的供给压力。二是随着经济结构的调整， 经济增长对就业的吸纳能力在不断下降。 1978～1984年间我国年均就业弹性系数为0.329， 1984 ～1989 年为0.297，1989～1996年为0.213，非农产业的就业增长速度在1993 年达到6.3%的峰值后一路回落到1996年的4.9%。在新增劳动力供需差距过大和调整中富余劳动力增多的双重压力下，就业形势异常严峻。
2.失业源头多样化，吸纳途径单一化与产业结构调整的矛盾。当前城镇下岗失业的源头从所有制看，主要表现为国有企业与职工双向选择过程中的失业源；破产兼并，停产整顿企业员工的失业源；终止、解除劳动关系的失业源和隐性失业显性化的失业源。国有企业就业增长已降至零以下，非但不能增加就业岗位，反而成为劳动力净流出部门。从产业结构看，主要表现为第二产业部门尤其是如纺织等传统产业部门失业增加。近年农民工大量进城对策三产业也形成了挤压。从地区看，老工业基地和内陆省市的国有企业下岗失业问题更为严峻。中国的就业增长模式已发生了根本性的转变，已由改革开放以来国有与非国有部门两翼齐飞变为非国有部门一柱擎天。随着改革和产业结构调整的深化，1993年以来非国有部门就业增长速度也以平均每年0.8 个百分点的速度持续回落，现已低于80年代平均速度1个多百分点。 问题还在于由于第二产业传导效应的影响，第三产业吸纳劳动力的增幅也在回落，且幅度更大些，沿海地区也由于产业结构调整等原因，劳动密集型企业吸纳外来劳动力的能力也正止升回跌。如果不能迅速改观的话，当前就业矛盾还会进一步激化。
3.个人行为、企业行为和政府行为的矛盾。从个人来说，国有企业中下岗失业人员大都与其文化、技能素质有关，由于传统计划经济体制下“低工资、高福利”政策的影响，这部分下岗人员又极不情愿彻底离开国有部门到非国有部门就业。在国有企业无所不包的保障和激励约束功能不足的条件下，另一部分高效率职工却选择了隐性就业来弥补国企收入过低的不足，这使得下岗员工再就业情况更为复杂。从政府部门看，其再就业工程重点在于期望尽快解决国有企业下岗员工再就业问题，并为此制定了一系列优惠政策。而企业作为自主性、竞争性和逐利性单位，往往将效率置于优先地位，如优先聘用年纪轻、素质高的初次就业者，而不愿接纳年龄偏大，素质较低的再就业者；优先聘用用工成本低，用工形式灵活，便于管理的农民工上班，而通过提高集资款等方式使原国有企业员工下岗待业。这使得国有企业就业结构和素质结构发生了较大变化，也对劳动者观念、素质、就业成本提出了新的要求。
4.劳动补偿、社会保障与劳动力市场的矛盾。目前我国社会保障覆盖面窄，统筹范围小，失业救济金数量少且使用不当，加之培训经费不足，预测资料不全，劳动力市场制度不规范，市场运作机制不健全，使得在体制急剧转轨时期，一方面是国有企业下岗员工过去劳动关系补偿与社会保障的矛盾，导致部分国有企业员工再就业难；另一方面是劳动力市场中的预测、预警体系和再就业培训体系不健全，导致部分国有企业员工再就业难。
二、影响中国就业问题的结构和制度因素分析
改革开放以来，中国就业结构的变化明显滞后于产值结构变化，从1980到1992年间一、二、三产业年均结构变化率分别为0.87、0.27、0.58，结构偏差系数分别从1979年的-122%、63%、42%，变为1991 年的-128%、53%、35%（注：结构偏差系数的计算方法是用GDP 的部门构成百分比除以就业相应部门的构成百分比。然后用1 去减相应得到的数字就是结构偏差系数。结果为0则结构为均衡状况， 为负数则表明就业结构份额大于产值构成份额。参见何道峰等《管理世界》1990年4 期。数字根据1993年中国统计年鉴整理。）。这种偏差既反映了我国工业化初期技术选择上向资金、技术密集型产业倾斜的特点，也与经济发展水平和市场机制作用程度有关。同期，中国的GDP 和投资增长率在世界上居前列，在1980～1993年间，低收入国家这两组数字分别为5.7 %和6.1%，下中等国家为1.6%和0.8%，上中等国家为2.7%和2.1%， 高收入国家为2.9%和3.4%。中国分别为9.6%和11.1%， 均高于上述国家。中国的就业增长率却低于发展中国家，同期低收入国家为2.1%， 上中收入国家为261%，而中国为2.0%。从国际比较看，中国GDP 和就业增长弹性指数比较低，同期低收入国家为0.368和0.344，上中等国家为0.778和1.000，高收入国家为0.241和0.206，而中国同期为0.208 和0.180（胡鞍钢，1997）。 造成经济总量持续增长背景下失业率持续攀升的重要原因是结构性矛盾的制约。而就业结构的变化是受其内在规律与外在条件制约的。内在规律从动态上看表现为由低级向高级产业转移，劳动力由农村向城市流动，由劳动密集型产业向资本与技术密集型产业转移，同时要求就业结构的各个方面保持合理的比例关系。从外在的制约看，在经济正常发展的条件下，影响就业结构的主要因素有：社会需求、资源供给和经济发展的技术选择。如果推广到就业的所有制结构和城乡结构，则必须首先考虑社会经济体制方面的因素。后面的分析可以看到，社会经济体制的影响更为直接。制度因素成为影响当前中国就业结构和失业结构状况的主要因素之一。
（一）从所有制结构看。市场经济条件下企业对生产要素投入组合的选择以成本最小、利润最大化来确定。在严格的成本约束下，国有企业中那些边际生产力低于社会平均边际生产力的职工（无效劳动力）就会下岗失业，国企中员工下岗与其投资体制的转换和企业行为的市场化的要求是一致的。这点与市场化程度高且投资由市场决定的非公有制经济是趋向一致的。同时，城镇就业增长率最快的恰恰是政府几乎没有投资的私营、个体经济，1991—1995年期间，国企就业增长率降为2.1 %，集体经济出现负值为-1.0%，个体经济却高达20.5%，私营企业高达53.5%，与此相联系，1996年底全国城镇下岗人数达891万人， 其中国有经济单位下岗人员573.7万人，占下岗人员总数的64.3%； 城镇集体单位下岗287.1万人，占32.2%；其他经济单位下岗30.8万人，占3.5%（胡鞍钢，1998）。非公有经济资源配置遵循市场化原则进行，企业也不可能存在投资和劳动力需求饥渴症，故就企业层面而言，非公有制经济结构性失业问题就较少，即使存在失业也较易通过市场化途径解决。我们不同意将国企下岗失业员工增多主要归结为体制型失业类型，将其仅看成是体制改革后“隐性失业”的显性化，而看不到投资体制和结构失衡所起的决定性作用。
（二）从产业结构看。随着工业化进程，农业劳动力出现绝对下降趋势，第二产业调整发展时期并未带动相应的就业差，走上了资本密集的工业化道路，第三产业成为吸纳劳动力的主渠道。但应看到，第三产业是围绕制造业的发展建立起来的，其主要部分是为直接制造部门服务的，制造业技术越高，劳动生产率也就越高，对服务业需求越大。其发展取决于制造业对它的带动和关联作用的强弱。一般说来，如果工业生产萎缩，产品竞争力减弱，服务业的过度膨胀就会带来城市经济的“空心化”。从我国情况看，一般当第二产业发展较快时，第三产业发展也较顺利，反之受阻。市场经济条件下要完成一项生产性任务，需经过市场咨询、风险评估、融资、保险、开发研究、设计、建立生产设施、直接生产过程、运输、市场营销维修、售后服务等一系列产业链条，这些产业链条取决于生产的复杂程度和规模。从这个意义上说，产业结构调整中大力发展技术密集型产业对相关产业发展及就业的带动作用远大于劳动密集型企业。如劳动密集型企业中的三资企业和三来一补企业除直接制造业增加就业较多外，由于缺乏国内自主开发能力，只能依靠引进国外的技术、生产线、重要零部件等方式组织生产，这也是导致近年来劳动密集型产业资本深化加速的重要原因。但这种资本深化所带来的对资金、技术密集型产业的需求和就业却泄漏到了国外，因其附加值高、就业容量大的大多数产业链条留在国外，未能带动国内相关产业的发展和就业的增长。所以这也是造成沿海部分三资企业多的地区近年经济持续增长而就业增长缓慢甚至争雇大量外来工的重要原因之一。当前失业和再就业问题的实质是经济结构调整滞后，当劳动密集型产业因市场和技术因素，逐渐失去发展势头和就业容量增速放慢，而第三产业又未得到足够发展时，我们没能及时发展技术与资金密集而又与劳动密集型产业关联度强的有关产业带动经济增长，开拓新的就业空间和培育新的就业增长点，致使就业增长缓慢，无法吸纳因结构调整而导致的大量下岗人员，恐怕是当前再就业难的深层原因之一。国有企业因其较高的生产要素价格和落后的管理体制而首当其冲，下岗问题更为突出。
（三）从地区结构看，在国有企业和重工业较为集中的一些地区，同时受到所有制结构调整和产业结构调整的冲击，从而导致集中性失业。此外，在新一轮经济增长中由于缺乏优势而引起地区性经济萎缩。经济增速下降，难以形成新的就业增长点，从而使失业问题无法得到解决，引发地区性持续失业。随着产业结构调整，地区间发展的不平衡将会加剧，这又将促使劳动力的流动。当前劳动力流动指向主要是沿海地区，它虽会使劳动力流向偏离自然资源丰富的地区，但因沿海地区非国有经济和第三产业以及第二产业中劳动密集型产业比较发达，客观上对调整就业的产业结构和所有制结构是有利的。这也会造成地区间就业结构的变化速度不同步，有的地方形成相对发达的工业区，有的地区农业比重大，有的地区国有经济比重大。如果各地区以市场为导向而非“求全”发展，则这种补偿关系会因地区封锁削弱而突现，从这个意义上说，地区不平衡是全国性结构均衡合理的前提，对解决目前结构性失业也有利。
（四）从劳动者本身素质看。在知识经济到来的时代，劳动者素质及技术水平日益成为就业结构转换中的一个关键因素，失业与职位空缺并存就是明证。它不仅影响着员工下岗失业，也影响到劳动力在产业之间的转移，现存劳动力供给结构与劳动力需求结构的背离是结构性失业的具体体现。我国目前劳动力结构的背离不仅有产业结构、知识结构等方面，更有因所有制和经济运行体制差异所造成的观念问题，突出表现为计划经济下传统观念对劳动力供给的持续影响，使其与社会需求之间存在差异，影响了竞争力。劳动力结构问题一旦产生，克服它造成的不良影响需花费比总量调整更大的代价。
（五）从制度安排上看。计划经济体制下劳动力转移制度存在明显缺陷，主要是户籍制度、就业制度和保障制度。50年代开始实施的以城乡分割和限制区域间流动为特征的户籍制度最明显的特点是将大量农村劳动力局限在农村，形成了当前中国结构性失业大军中最大的群体，同时，区域间限制性户籍管理办法也不利于劳动力自由地按市场要求进行配置。每个就业主体在选择工作单位时，通常将国有企业作为首选目标并以能够挤进为荣。国有企业与非公有制企业在劳动力就业与辞退、工资制度与社会保障等存在一系列制度性差异，实际上是当前构成公有制经济部门向非公有制部门转移的实质性障碍，也是公有制部门剩余劳动力再就业的难题所在。不少国企员工尤其是年龄偏大者中的在职失业者或者下岗员工，即使无工作可做也不愿彻底离开公有部门而去非公有经济单位就业。这一行为似乎难以理解，实质上其背后隐藏着利益的选择：一是过去低工资条件下的劳动补偿问题，二是体制内福利的转移问题。我们不同意有的学者提出的让一代人（40—50岁）为改革作出牺牲的看法，且不说他们是多次体制急剧变动时期的受害者（生在变革时期，长在困难时期，下放在动乱时期，待业在调整时期，下岗在改革时期），让这部分下岗职工承担着“文革”和改革的成本，不仅从感情上说不过去，从制度安排上说也不能将改革成本集中在某一群体，况且是最弱的社会群体，改革成本应作合理的分摊。
三、缓解结构性失业的政策选择
我们认为，解决当前国有企业结构性失业问题应坚定地选择市场化下岗和市场化再就业的思路。政府缓解结构性失业问题至少应有两个目标：一是降低失业率，使下岗员工尽快实现再就业，保持社会稳定。二是实现就业结构的优化，即合理配置劳动力资源，提高人均收入水平，发挥市场机制在配置人力资源中的基础性作用，推动产业结构优化，形成良性就业运行机制。前者是必须解决的迫切问题，后者是应重视的根本问题。在确认人力资源是第一资源的前提下，在实际经济结构调整和产业重组过程中要重视人的素质的提高，变人口“包袱”为社会“财富”，以人力资源开发促进社会经济发展，以社会经济发展促进充分就业，以充分就业促进社会稳定，可供选择的政策措施包括：
（一）第二产业与第三产业的关系。当前我们应十分重视第二产业对解决失业的贡献，因为第三产业的就业增长率只有在实物生产增长的情况下才高于第二产业的就业增长率，而一般实物生产部门的劳动生产率远高于服务部门。在结构调整中不能因为三产贡献大而忽视二产的自身带动作用。同时，要加快第二产业内部结构的调整，扩大二产就业容量和消化隐性失业人员的能力。第二产业中的制造业是决定人均收入提高和就业结构优化的关键产业，加快工业内部结构调整和产品升级换代，将提高附加值和加工深度及延长产业链条，促使二产增强消化剩余劳动力的能力。有的学者在产业结构调整中主张尽快实现“退二进三”的观点是值得商榷的，它从理论上、趋势上和特定区域（如北京、上海、广州等中心城市）看是正确的，但目前尚不能作为我国各类城市产业结构调整的战略方针。实现产业结构和就业结构向“三、二、一”转化至少应具备以下条件：一、二产业劳动生产率大幅度提高；人们生活水平有质的飞跃；社会分工大大发展。只有具备上述条件，第三产业的发展才有物质基础和社会基础，才有服务对象和可供服务的优质商品。用人为放慢第二产业速度而增长起来的第三产业，只能是虚假繁荣，泡沫经济，尤其象中国这样的发展中大国还可能使国民经济患上“软骨病”。这类教训在这次东南亚金融风波及各国的不同表现中也体现得很清楚。我国部分城市90年代以来产业结构调整和升级缓慢，大量富余人员转入三产，精品商厦越造越多，但有的商店店员比顾客多，入不敷出，关门歇业，使刚转岗的职工又面临第二次下岗，这种现象值得我们重视。
（二）技术密集型与劳动密集型产业的关系。中国众多的剩余劳动力就业和下岗人员再就业问题不能仅依靠技术密集型和资金密集型产业来解决，更不能将大量剩余劳动力滞留在农村，因而大力发展劳动密集型产业仍然是最主要的渠道。促使劳密型产业增大就业吸纳能力的办法最主要的是增强其制造新需求、开拓新市场的能力，当前要通过大力发展那些关联度高的技术相对密集的产业来促进和带动劳动密集型产业和第三产业的发展，扭转目前劳动密集型产业因需求不足而使就业增幅减慢的趋势。
（三）劳动补偿与社会保障。为鼓励国有部门下岗职工到非公有部门就业，可供选择的政策有：1.可参照五十年代“赎买政策”，通过工龄一次性买断方式或分期付款方法，按照不同地区生活水平和职工工龄补偿过去的劳动贡献。鉴于目前国家财政状况，补偿方式一是货币支付方式；二是享受原单位福利住房折价优惠；三是享有部分国有资产的债权或股权；四是享有企业的股权。2.在不同所有制企业就业及流动连续计算工龄。3.对国有企业员工现有福利住房和社会保险等实现顺利转移。4.加快社会保险制度改革步伐，遵循公民权利原则和属地原则，依据《劳动法》逐步缩小不同所有制就业主体之间社会保险待遇水平的差距，扩大社保覆盖面，逐步实现失业保险、医疗保险等政策、机制的统一。
（四）改革户籍制度。现行户籍制度不仅造成城乡之间、区域之间公民权益的不平等，也提高了劳动力异地就业和再就业的成本。户籍制度改革的终极目标应是建立与国际接轨的统一的流动的户籍管理制度。当前最大的问题是如何实现，户籍身份功能与社会保障福利功能的分离，逐步实现身份上的平等，为劳动者就业和再就业创造条件。一是淡化城乡户籍身份界限；二是淡化区域间户籍管理界限，使城市之间人员能自由流动；三是加大中小城镇户籍改革的力度，使之成为劳动密集型和第三产业新的增长点和吸纳劳动力的主要空间；四是对农村劳动力进城就业可推广“暂住证——蓝印户口——正式户籍”的办法。
（五）健全劳动力市场预测和预警系统。劳动力市场中心环节是职业介绍，而职业介绍只有与供求预测结合起来才能提高再就业的成功率。随着改革的深化和结构性失业问题的加深，应尽快研究设计出一套劳动力供求及其结构变化的预测和预警系统。对下岗职工进行转业培训是一种事后补救措施，长远的办法是应具前瞻性，从劳动力成熟前的教育结构调整入手，进行劳动力需求总量和结构的预测，从调整教育和培训的专业结构入手使之适应未来产业对劳动力素质的要求。否则，产业结构和就业结构调整将成为无源之水。
（六）积极推进员工培训产业化。为了建立适应市场经济要求的培训机制，对结构性下岗失业人员应从发放失业救济金转到提供再就业培训上来，从“输血救急”转到培育健全的“造血机制”上来。从近期看，再就业培训能有效地解决下岗人员的再就业问题，从长远来看，它也是推进经济结构调整和缓解由此带来的结构性失业的有效办法。
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