乡镇司法所纠纷解决机制的变化及其原因探析，本文主要内容关键词为：探析论文,乡镇论文,纠纷论文,机制论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]DF72 [文献标识码]A [文章编号]1003-4781(2010)05-0032-10
一、问题的提出
1970年代末中国开启改革开放大幕之后，依法治国方略也逐渐提上议事日程。1996年2月8日，江泽民同志在中共中央法制讲座上发表了《坚持实行依法治国，保证国家长治久安》的重要讲话。同年3月，八届人大四次会议的一系列文件，包括《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》也郑重将“依法治国”作为一项根本方针和奋斗目标确定下来。尤其是党的十五大报告，第一次提出了“法治国家”的概念，并将其作为建设有中国特色的社会主义政治的重要内容。1999年，依法治国方略还被正式纳入新修订的宪法。在法制现代化进程中，司法改革、司法所规范化建设也逐步推开。早在1996年，司法部就出台了《关于加强司法所建设的意见》(1996年6月24日司发通[1996]081号)，此后又于1998年提出要加强司法所规范化建设(1998年11月19日司发[1998]017号)，并逐渐加大了各种资源投入。作为国家处理农村矛盾纠纷最基层正式机构的司法所日益受到重视，国家正在按照其建设法治国家的目标来型塑司法所，维护农村社会稳定。
本文所要回应的问题是，在送法下乡已经持续几十年、乡村社会逐渐转型而司法改革和乡镇司法所规范化建设也正在如火如荼开展的背景下，乡镇司法所纠纷解决机制到底发生了什么变化？以前主要依靠人情、面子、摆事实讲道理等乡土性资源和日常权力技术解决纠纷的方式是否遭到了国家送法下乡、加强法制化建设战略举措的侵蚀？笔者的乡村经验观察发现，在法制化、规范化话语的推动下，乡镇司法所的纠纷解决机制也在发生变化，即从之前以解决问题为旨归转变为以贯彻法律程序为目的。本文还将阐明司法所纠纷解决机制的变化给乡村社会带来的新效应，由此还讨论了当前司法改革、司法所规范化建设的误区和困境。
二、农村基层纠纷调解机制的传统
有关中国传统时期的乡村治理研究，主要存在着三种解释模式。一种是“皇权不下县”的解释模式，该模式认为在传统中国乡村社会中，国家权力未能实现向乡村社会的渗透，而仅仅停留在县政一级，县级以下的乡村社会秩序依靠士绅、长老等社区内生权威来维系，形成所谓的“士绅模式”；另一种解释模式与此针锋相对，认为传统时期的国家通过保甲制度将乡村社会紧密地纳入国家的控制体系之中，国家能有效地实现对乡村社会的专制统治。与以上两种解释模式相异，黄宗智在其“第三域”概念的基础上，将传统中国乡村纠纷解决机制中所广泛存在的准官员和半正式行政方法称为“简约治理”。[1]与之类似，李怀印通过大量的档案资料对晚清和民国时期的华北村治状况进行了研究，认为国家与社会密切互动、官民两便的治理方式广泛存在于传统中国的乡村治理中，他用“实体治理”概念来概括这种治理模式。[2](P307)无论是“简约治理”还是“实体治理”，其实都表明以解决问题为旨归的实用理性而非西方现代科层制所秉持的程序主义的形式理性在传统中国的乡村治理中占据着主导地位。
在革命时期的延安，中国共产党人曾经对农村基层纠纷调解机制进行了重大创新，这主要表现在两个方面，一是创造并推广了马锡五审判方式，该审判方式主要有三个特点，包括深入调查研究、群众参加解决问题以及就地审判和不拘形式，它与中国共产党人推崇的群众路线具有高度的恰切性；[3](P119)二是在基层社会主张对各种矛盾纠纷进行调解，由此发起一场声势浩大的调解运动。马锡五审判方式和人民调解运动不仅具有经济实惠、成本较低、效率较高等特点，而且还能有效地加强对普通人民群众的教育，顺利实现党的方针政策路线在基层的贯彻。建国后的社会主义建设时期，党和国家依然非常重视以调解方式来处理矛盾纠纷。在审判活动中，依然可见马锡五审判方式的踪影，庭下和解被作为一项首选。在乡村基层社会，新设置的司法所则承担起调处各类矛盾纠纷的功能。无论是乡镇司法所、派出所等正式行政、执法机构，还是处于村庄社区内的村组干部，在调解纠纷时在很大程度上都必须借助于地方性规范和日常权力技术。[4]作为国家最基层的司法机构，乡镇司法所工作人员在业务操作中也遵循着“从群众中来，到群众中去”的原则，“送法下乡”则是对他们工作特征的形象表述。通过深入群众、调查研究以获取纠纷当事人的详细信息被作为司法工作人员的基本素质。概而言之，乡村社会的纠纷调解具有很强的乡土性，而并不是通常所言的规则之治。[5]这一特征既是乡土社会特性使然，同时也是马锡五审判方式和人民调解运动在社会主义建设时期的延续，是中国共产党人“群众路线”的真实映照。从这个意义上讲，马锡五审判方式和人民调解运动构成了新中国的重要法律传统。这种传统与传统中国的“简约治理”和“实体治理”具有内在的联系和一致性。正是这种以治理为目的而非以贯彻程序为旨归的法律传统对解决各类矛盾纠纷提供了有效武器，基层司法工作人员能够顺利摆平许多纠纷，为维护基层社会稳定作出了重要贡献。
三、农村纠纷解决机制的程式化倾向
随着法制现代化步伐的推进，农村基层纠纷解决机制逐渐发生变化，其程式化、规范化特性日益增强，下文将以桥镇司法所纠纷解决工作机制为例进行阐述和解析。
桥镇司法所与综合治理办公室(简称综治办)、法律服务所和人民调解委员会等机构在一块办公。司法所现有2名工作人员，分别为所长和司法助理员，所长为公务员编制，助理员为事业编制。据介绍，乡镇综合配套改革之后，司法所就只剩下所长一人，直到2008年6月才从区司法局下派一名司法助理员，协助所长办理一些日常事务(比如调解记录、整理案卷、填写报表等等)。法律服务所办公室就与司法所相邻，里面有1名工作人员。自从实行“两所分离”政策之后，法律服务所属于市场化运作机构，不过，从实际来看，司法所和法律服务所并没有彻底分离，二者关系甚至还十分暧昧。在人员有限的情况下，司法所需要借助于法律服务所的人力资源，法律服务所也经常乐于参与司法所的工作。据我观察，除了正式的制度身份规定之外，司法所和法律服务所实际上仍然亲密无间。2006年，桥镇司法所开始加强规范化建设，镇政府把一层办公楼共五间房子作价后以无偿转让兼出售一部分的方式划拨给司法所。此外，司法所的办公设备也得到更新，并设置了专门的纠纷调解庭，调解庭的样式模仿人民法院进行设计，前面设有一排调解人员坐席，接着是书记员的坐席，后面两边各分为纠纷当事人坐席，旁边还设有旁听席。调解人员的坐席比其他坐席要高出一尺左右，以显示调解员的威严。
2009年3月，在我对司法所所长刘树义进行的访谈中，他说：“我们现在搞调解不像以前那样，让当事人自由表达意见，讲理由、讲事情，那样比较麻烦，拖的时间长，现在一般是按程序来，我问当事人什么，他就回答什么，不让他们讲一些跟本案无关的事情。如果纠纷当事人意见分歧较大，无法调解，我们也就不再劝说，宣布调解终结，让当事人去法院起诉。”①刘所长的一席话引起了我的兴趣。在我阅读既有关于农村基层纠纷调解的文献中，它们都强调基层司法工作人员在处理纠纷时以解决问题、摆平理顺为旨归的特性，以及在此过程中所借用的人情、面子等乡土性资源。可是，刘所长的话语却为我们展现了当下乡村基层司法工作的另一个面相。在此后的调研中，每当司法所开庭调解纠纷，我就特意去旁听调解过程。我发现，确如刘所长所言，司法所在调解纠纷时也在模仿法院的审理模式。下面记叙一则纠纷调解的全过程：
时间：2009年3月10日上午9：00地点：司法所调解庭
参与人员：刘所长，司法助理员，法律服务所李金旭主任，纠纷双方各2人，旁听者2人。其中，刘所长和李金旭为调解员，司法助理员负责调解记录。
纠纷事由：余坪村9组两户村民因修路引发矛盾致人喝药自杀死亡纠纷。
刘所长(开场白)：手机调成振动，不准抽烟。宣布调解规则和会场规则。核对双方当事人身份：周水清，85岁，文盲，余坪村9组，去年修路，喝药自杀身亡，今天儿子周凤山代出庭；曾凡发，文化程度小学，农民，妻子，刘玉华，小学，农民。
刘所长：根据司法部规则，双方当事人是否愿意接受调解？
当事人周凤山、曾凡发：愿意。
刘所长：本纠纷由刘树义、李金旭调解，是否申请回避？
当事人：不用回避，有啥子好回避的？
刘所长：下面请当事人如实陈述理由，听清楚没有？
当事人：听清楚了。
刘所长：当事人开始陈述，请周凤山陈述。不要扯远了啊。
周凤山：去年7月，因为修路的问题……吵架后，我妈呢，气不过，喝药自杀了，送医院抢救，没救过来，还花了医疗费2000元。医疗费都是小事。我们也没什么大矛盾，过去都处的蛮好。一开始找村里，村里说解决不了，就到司法所来了。对于我妈来说，毕竟80多岁人了，咱们都是乡里乡亲的，我老娘看着你们长大的。遭受心理、身体上的重大打击。我也没有太大的要求。基本的是医药费，大家乡里乡亲的，也不用搞得蛮冒火。
刘所长：请周凤山出示医院的发票、住院证明、出院证明。
(周凤山出示相关票据)
刘所长：请刘玉华针对刚才周凤山所陈述的事由进行辩护。
刘玉华：阳历2008年7月7日，……她(周水清)喝不喝药，我找不到，我也没看见，也不在我屋里喝药……对我的人身是一种侮辱。她在我的屋里，刚做的新房，哭啊……
李金旭：她(周水清)喝药是什么时候？
刘玉华：我找不到，我不清楚。
李金旭：你们(曾凡发家)和周凤山家有多远。
刘玉华：大概300米。
李金旭：你们在公安机关有没有笔录？
刘玉华、周凤山：没有笔录，当时报警。
刘玉华：我猜她估计没有喝药。
李金旭：你们出医药费没有？
刘玉华：我没有拿。
李金旭：你们双方没有协商的余地吗？周凤山你除了要2000元医药费外，有没有其它放弃的部分？
周凤山：你……
(刘所长：请不要讲跟本案无关的话。)
刘玉华：当时修路也不是我们私人的，是大家走的。你说老人喝药，她喝药关我什么事？我猜她肯定没喝药。
李金旭：如果她喝药了，你承不承担责任？
刘玉华：我肯定不承担责任。我半分钱都不承担。不管喝没喝药我都不承担责任。
李金旭：你是肯定不承担责任？
刘玉华：我肯定不承担。
李金旭：修路，大家共同协商，有几户都同意修，挖了新路填老路，家里占得最多，不同意，但后来打电话，同意了。过年前回来杀猪，多少跟你们村里有相关，一回去就喝药了……老年人在不对气的情况下，就容易有其他想法，这一家人占的田占多了，不同意。
刘所长：修路是哪里出的钱？
李金旭：是村里出的钱，修路本来是正道的，但是要占地，大概占了一分多田。当时挖机来了，老人准备阻拦的。最后别个人打电话给他儿子，结果儿子同意了。……结果老人喝药自杀。村里没有协调好，应该负点责任，出青苗补偿费1000元。
刘所长：请你们就这个问题表个态。
刘玉兰：又不是我不对，我肯定那个撒。你喝药，与我无关的事情……
(刘所长：请不要讲跟本案无关的话。)
刘所长：建议双方过去关系，邻里关系比较和谐，你们在这条修路上发生冲突，你们应该以和为贵，老人拦路肯定是不对的，你们年轻人一吵架，可能言语上过激，说话的声音大一点。导致这个事情发生。作为我来讲，你们过去关系都蛮好，现在没必要闹大了。下面我说两条：1、涉及费用不是很大，应该有能力支付。2、过去你们关系很好，完全可以调和，周凤山都说了只要求医疗费，其他都不要求。两方都要把关系搞好，你们难道还要把这个事情拖延下去？
刘所长：过去大家说：打不还手，骂不还口。我说的是你们出一点，他们让一点。
刘玉兰：对我来说，精神损失也很大，她老人就啥都能说？啥都能骂？……她拦路不对，我还能出钱？
刘所长：好，其它不说了啊。下面我宣布：由于双方意见较大，分歧较大，无法达成调解协议，现在将由我们提交给人民法院。请双方在笔录上签字！调解结束！
(纠纷当事人周凤山一方在笔录上签字画押，但另一方刘玉兰则拒绝签字画押)
至此，整个案件的调解程序结束。本起纠纷的事由较为简单，主要是村里修路时占了周凤山家里的农田，周凤山的母亲不同意，在拦路时跟村民刘玉华发生激烈争吵，周母最后愤而自杀，周凤山认为其母亲系因跟刘玉华吵架而自杀，因此要求刘玉华家赔偿医药费。本文并不打算对这一案件事实本身进行解读，而仅只关注案件的调解过程。我们可以看到，该案件的调解过程呈现出如下几个特征。首先，调解历时较短。笔者注意到，从开庭到调解结束，整个调解过程历时仅有50分钟左右。另外，笔者在庭下向司法助理员了解到，该件纠纷仅只调解了这一次。其次，程序性较强。案件调解程序模仿人民法院的开庭审理模式。在开庭之前，刘所长就首先宣布了会场规则，介绍调解员、纠纷当事人身份情况，然后再根据先后顺序请纠纷当事人陈述事由。调解时，调解人员曾数次提醒纠纷当事人不要讲得太多，不让他们充分地、自由地陈述和辩论。在双方争论激烈、分歧较大时，调解人员稍微进行劝说之后，便宣布调解终结，让当事人到人民法院上诉。在这里，我们看到的景象跟一般想象中的“炕上开庭”、苦口婆心、反复劝说、动之以情、晓之以理的场景大相径庭。在以往的研究中，基层司法工作者调处纠纷时的非规范性、非程式化曾经被许多研究者所捕捉到，这些研究揭示出基层司法工作者在调解工作中所运用的包括人情、面子等乡土性资源。“在这种权力实践中，摆事实、讲道理、劝说、谴责、诱导、教育就成了重要的日常权力技术。”[3](P200)正是通过这些乡土性资源的调用，基层司法工作才得以顺利展开。在另外一些场景中，乡村基层工作人员所运用的“软硬兼施”、面子等则被视为一种非正式权力，在国家正式权力尚不足以贯彻各项方针政策的情况下，非正式权力被视为正式权力有效行使的助推剂。[6](P118)而在当下的基层司法工作场景中，我们所看到的则是另外一种景象。类似人民法院布局的调解室、高坐上端的调解员、严格的会场规则、模块化的调解程序，所有这一切都在表明这是一个小法院，而非乡镇司法所下设的调解室。与其说这是一场基层司法场域的纠纷调解，毋宁视之为一次正式的开庭审判。跟人民法院开庭的场景相比，这里仅仅缺少了律师的参与，其它的程序都相差无几。甚而可言，这是人民法院审判模式在乡村基层司法工作中的翻版。概言之，司法所在纠纷调解过程中比以前更加注重法律程序规则的贯彻，而非以弄清事实真相、解决问题为目的，其所秉持的是程序主义而非实用主义原则。
据笔者调查发现，如今的乡镇司法所不仅在调解过程中比以前更讲究程序，而且在接案、结案过程中也很注重程序和规范。每当有农民来司法所要求调解纠纷时，都要求司法助理员做好登记备案工作，然后根据司法所工作日程安排具体开庭调解时间。调解过程中，司法助理员也必须做好笔录。调解结束后，必须由司法助理员做好案卷的整理善后工作，填写上面司法局下发的各类统计表格，所有统计表格必须一五一十地、整齐规范地填写。这些程序性工作一方面是为了给日后纠纷处理提供依据，另一方面更为重要的是应对上级的各种检查。上级来乡镇司法所检查，主要就是看看办公设备是否齐全、案件卷宗是否摆放整齐、各类表格数据是否按时按量填报等等。迫于迎检的压力，司法所不能不做好卷宗整理、表格填报之类的规范化工作，在这些方面花费的精力、资源过多，自然也就影响本就有限的资源投入到调解纠纷、解决问题上面。
此外，如今的司法所工作人员也不再像以前那样常常采用“送法下乡”方式，深入群众了解案情，调查事实真相，而更多是坐在司法所办公室里等候纠纷当事人上门求助，根据当事人陈述的事由开展调解工作。刘所长说，以前他们所里工作人员经常下乡，深入群众了解案情，很多纠纷就直接在村庄里面、在田间地头解决，这几年下乡比以前少多了，都是别人找上门来，给他们讲清楚事由，他们再进行调解，开庭时直接打电话通知当事人过来就行了。从这来看，司法所也在模仿人民法院“不告不理”的工作原则，只有当纠纷当事人到司法所诉说案情时，他们才开始正式立案，而案情的了解、获取也主要根据当事人的陈述及所提供的证据，而不像以前那样常常深入群众了解案情真相。于是，以前的“送法下乡”就逐渐转变成为“等人上门”。
与此相应，乡镇司法所工作人员的用语也较以前有一些新变化。每当有农民来司法所要求调解纠纷时，司法所一般选择在调解室进行，调解工作被他们称为“开庭”，而不是“调解”。“开庭”话语对“调解”话语的取代，表明乡镇司法所工作人员对自身角色定位的变更。以前处理农民纠纷是属于“调解”，而今建成调解庭之后则称为“开庭”。他们已经俨然把自己算作人民法院序列的工作人员。受这种身份意识转换的驱动和法院审判模式的耳濡目染，司法所工作人员在纠纷调解过程中也就自然而然地模仿起人民法院的案件审判。于是，从前以解决问题为目的，通过“炕上开庭”、“软硬兼施”、摆事实讲道理等为表现的基层纠纷解决模式便转换成在正规调解庭内进行，通过程序运作的规范化、程式化的法院式审判模式。乡村基层司法工作从之前以解决问题为旨归的实用主义走向以履行手续、完成程序为目的的程序主义。
四、纠纷解决机制变化的动因
上文已经展现了当前乡镇司法所纠纷调解机制的样态，揭示出基层司法工作人员在纠纷调解中以程序主义取代实用主义的情况。不过，本文主要目的并不停留于对基层司法工作人员进行道义性批判，而希冀从更深层次对乡镇司法所纠纷解决机制的变化进行解读，或者说对基层司法工作人员进行同情性理解。笔者认为，促成司法所纠纷解决机制的变化主要有以下原因：
1、法制现代化的推动
在许多人看来，传统中国乃至新中国成立后的很长一段时间内，人治在国家治理工作中占据着主导地位。新中国所曾经走过的弯路，也被认为是人治所导致的后果。自1980年代我国开启改革开放的大幕之后，实行依法治国、建设现代化的法治国家也逐渐被提上议事日程。依法治国、建设法制国家是基于对传统、对历史进行反思而得出来的结论。于是乎，中国改革开放的过程同时也是加强法制建设、建设法治国家的过程，而加强法制建设的核心就是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。在实践中，依法治理就演变为严格按照法律程序办事，一切按照既定的法律、规章和制度机械式地运作，实现治理的规范化、程序化。在法制现代化的推动下，基层司法工作的规范化建设也逐步得以开展。1996年，司法部出台了《关于加强司法所建设的意见》(1996年6月24日司发通[1996]081号)，该《意见》强调“要加强司法所制度化、规范化建设，要指导、帮助司法所逐步建立、健全各项规章制度；建立、健全司法所内部管理运行机制和廉政自律机制，实行司法所人员岗位责任制；要帮助落实司法所经费保障、办公场所及必要的办公设备”。1998年，司法部又出台文件提出要加强司法所规范化建设(1998年11月19日司发[1998]017号)，强调司法所应该“在代表基层政府调处民间纠纷时，要严格遵守处理程序，以事实为依据，以法律为准绳，及时化解纠纷矛盾，严禁采用强制压服手段，严禁干涉、妨碍当事人的诉讼权利；在协助基层政府治理关系群众利益、容易引发社会矛盾特别是农村工作中的热点、难点问题时，要严格依照法律和政策办事，主要运用疏导教育和依法定程序处理的方式，严禁采取任何违法的强制性手段，严禁非法拘禁或变相拘禁(如强制办班)，严禁实施处罚和变相处罚，严禁使用警、戒具”。此外，该《意见》还强调要“建立健全与开展业务相配套的登记、统计和档案管理制度；建立健全司法所工作公开公示制度，做到工作职责、工作程序、工作结果三公开”。从建立现代法治国家的角度来看，国家出台的上述文件都是具有正当性的，是与现代法律精神相吻合的。但问题是，严格按照契约、法律办事的现代法治社会是与西方以形式理性为核心的社会文化相适应的，是在西方逐渐实现现代化、形成日益均质的社会之后才得以完全建立。如果说在中国城市地区强调依法治理的基本准则具有合理性的话，那么实行“送法下乡”、在乡村社会推行依法律程序办事则不能不面临实践的考验。当法律进入一个非程式化、乡土性依然较浓的乡村社会时，它必然会遭遇到各种地方性知识的抵触和抗拒。
2、纠纷增多导致司法所难堪重负
乡镇司法所纠纷解决机制的变化还跟乡土社会变迁有紧密关联。一方面，历经长期的国家政权建设和市场经济渗透之后，乡村社会内生的传统权威逐渐衰弱，甚而出现“结构混乱”状态，村庄内生权威的纠纷调解功能下降。[7]另一方面，税费改革后，农民不再需要缴纳税费，村组干部不必再向农民收税，也同时丧失给农民解决问题的动力。[8]于是，村庄内生权威和村组干部调解纠纷功能的下降，使得乡村社会自身丧失了内部消化、解决各种纠纷的能力，这些纠纷最后被迫超越村庄往上推移。大量纠纷超越村庄上交到司法所，必然会增加司法所的工作量。司法所为减少麻烦，也可能倾向于采取应付的方式，实行依法治理、按程序办事，而不再如之前那样通过反复地、苦口婆心地做工作来解决纠纷。如此，司法所便可以缓减自身的纠纷处理压力，但问题是，司法所采取的这一策略必然会造成矛盾纠纷的大量积压或者往上推移。
3、基层司法行政机构资源短缺
司法所作为位居最基层的司法行政机构，其自身也一直处于不断变革之中。如何处理司法所与法律服务所之间关系便是基层司法行政改革的一个难点和焦点。1987年，司法部颁布的《关于乡镇法律服务所的暂行规定》要求：“乡镇法律服务室的经费，可以实行全额管理，差额由乡、镇人民政府补助或由乡、镇人民政府统收统支的办法，有条件的地方，也可以实行自收自支。”尽管该文件仅规定在有条件的地方可以推行法律服务所自收自支的政策，但实际上，为了减轻财政负担，许多地方的法律服务所逐渐放开推向市场，为农民或者其它需求对象提供有偿法律服务。这一改革虽然有利于减轻政府财政负担，不过，法律服务所与司法所之间关系却一直未能厘清。在绝大多数地方，司法所和法律服务所都在一起办公，甚至工作人员也一样，实行“一套人马，两块牌子”的体制。2000年以后，司法部试图改变这种体制。2000年3月，司法部颁布的《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》规定，基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作，独立承担民事责任，也规定“基层法律服务所接受县级司法行政机关或者乡镇、街道司法所的委托，协助开展基层司法行政工作”。此后，法律服务所被进一步推向市场，成为独立事业法人，但它还是具有一定的事业单位性质，并未完全脱离体制。它需要协助基层政府的司法行政工作，同时也接受基层政府的领导。无论是在制度文本上还是在实践运作中，法律服务所与司法所和基层政府都还保持着千丝万缕的联系。到2000年8月时，按照(国办发[2000]51号)和(清办函[2000]9号)文件精神，法律服务所“不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务业规则的合伙制执业组织形式”。至此，从制度文本看，法律服务所与司法所实行脱钩改制，两所彻底实现了分离。法律服务所被彻底推向市场，成为一个标准的法律服务市场主体。法律服务所工作人员不再是事业单位编制人员，而成为一个在市场大浪中搏击的个体户。不过，在实践中，司法所和法律服务所并非制度文本所规定的那种泾渭分明的关系，换言之，两者关系出现了制度文本表达与实践的背离。据观察，司法所和法律服务所仍然密不可分，在许多工作中，两者常常共同参与，比如，法律服务所的工作人员也是人民调解委员会的成员之一；在调处纠纷时，法律服务所工作人员也要参与其中等等。所有这些，都表明司法所和法律服务所并非“老死不相往来”的关系，而是如鱼水那样亲密不可分离之关系。
甚而可言，司法所与法律服务所在某些情况下还结成同盟，共同获取资源。两者结盟主要由两个因素促成：首先，司法所的资源短缺。目前，司法所只有两条渠道从体制内获取资源，一是上级司法局拨付的办公活动经费，每年5000元，二是向镇政府打申请报告争取工作经费，金额不等，一般是每年1-2万元左右，需视司法所完成工作情况和镇领导的意愿而定。如果镇政府财政紧张，拨款就少给甚至不给。在资源短缺情况下，司法所不能不想方设法争取资源，跟法律服务所结盟对法律服务赢利进行分成便是渠道之一。其次，法律服务所的赢利驱动。早在1990年代中期以前，由于那时市场经济逐渐繁荣且法律职业从业人员尚少，法律服务市场空间较大，法律服务所的赢利状况比较好。随着近十几年来法律从业人员日益增多且越来越专业化，基层法律服务人员整体水平的偏低使其在法律服务市场中逐渐丧失优势，赢利空间日益缩小。②为了获得更多的代理机会，法律服务所也愿意跟司法所结成同盟，哪怕时常要义务性地参与一些调解工作。正是面临着资源短缺的约束和利益的驱动，司法所和法律服务所才结成同盟。
五、纠纷解决机制变化的效应：依法治理还是依法不治理？
司法所作为最基层的司法行政机构，担负着配合基层政府中心工作、调处民间纠纷等重要功能，是维护基层社会稳定的重要力量。一直以来，司法所工作人员以解决问题为旨归，为调处民间纠纷、维护基层社会稳定付出了大量劳动。下文要讨论的是当乡镇司法所纠纷解决机制发生转变时，它对基层社会稳定会产生哪些负面效应。
1、导致大量的矛盾纠纷积压或者升级
如前已述，随着市场经济渗透的深入，乡村社会的地方性规范逐渐消逝，家族等传统地方组织日益解体，其在村庄社区生活中所扮演的角色日益削弱。作为民间纠纷调解重要载体的长辈、长老等社区内生权威已经一去不复返。更为严重的是，税费改革后村组干部在诸如纠纷调解等公共事务当中所发挥的作用也严重下降，所有这些，导致越来越多的纠纷超出村庄而上移到乡镇甚至更高级司法行政部门。作为民间纠纷重要调解载体的乡镇司法所的角色便显得尤其重要，如果乡镇司法所能够较好地履行自身职责、将大量的矛盾纠纷解决在基层，便可有力地缓解上层司法行政部门的压力，维护社会稳定，这也是近若干年来党和国家日益重视乡镇司法所建设、加大对基层司法工作投入的重要原因。但问题恰恰在于，在司法所纠纷解决机制朝着日益规范化、程式化方向转变的过程中，越来越多的纠纷难以得到有效调解。桥镇法律服务所主任周可武也抱怨说：“现在处理纠纷，必须依法、依程序办事，比如赡养纠纷，在以前，如果儿子不养父母，可以抓去打一顿，关他几天，他就自觉了，但是现在不行，你如果关他、打他，他就去告你，去上访，所以，我们只能按法律程序调解。如果调解不了，就让他们到法院去起诉，由法院解决。”③可见，当前乡镇司法所并不是以解决纠纷矛盾为目的，而是将履行程序、完成任务作为旨归，这样一来，便会有越来越多的矛盾纠纷被迫往上级司法行政部门移交，加重上级行政司法部门的负荷，从而导致矛盾纠纷的积压或者恶化，必然不利于社会秩序的稳定和长治久安。[9]
2、加剧农村基层信访治理的严峻形势
当民间纠纷未能在村庄社区内部得到调解时，乡镇司法所作为最实惠、跟农民接触最直接的基层调解机构成为许多农民的首选。在信访考核压力之下，村组干部也乐于将这些纠纷引导上交到司法所，而不是任由农民到镇政府信访办或者找领导解决，以此减少村里的信访量。不过，当乡镇司法所在调解纠纷过程中贯彻程序主义原则、而非抱着解决问题为目的时，这些纠纷便难以得到有效化解。在司法所走完程序、草草结案的情况下，农民只有选择其它途径(比如到法院起诉或者上访找政府)寻求矛盾纠纷的解决。而问题也就在于，上法院的成本太高，且胜算不可预料，所以，一些民事纠纷调解终结后，当事人往往选择走上信访之路，因为信访不需要缴纳诉讼费等费用，成本相对较低。再加上社会积存已久的“找领导好办事”的观念，上访也成为农民的重要选择。而当这些因民事纠纷而引发的上访案件发生时，信访办只好又将其转交到司法所。从这个角度看，司法所的程序主义取向在一定程度上强化了信访的功能，增加了信访数量。当前，因涉法、涉诉而导致上访数量的增多④，在客观上与乡镇司法所纠纷解决机制的变化有一定关联。乡镇司法所纠纷解决机制的变化在一定程度上加剧了农村基层信访治理的严峻形势，使本就恶化的信访问题雪上加霜。
3、违背基层政府和民众的期待与要求
司法所不仅是调解矛盾纠纷的重要机构，而且是参与农村基层信访治理的重要部门。在办理信访事项过程中，乡镇信访办往往要综合协调、调动其他的业务部门参与。在乡镇的众多业务部门中，司法所与信访治理工作的关系尤为紧密。在越来越多的民事纠纷转化为信访案件、农村信访问题日益严重的情况下，司法所的重要性也更加凸显。在2008年以前，桥镇信访接待中心跟司法所、法律服务室、人民调解委员会和综合治理办公室都设置在同一层楼，工作牌子也挂靠在一起，组成社会治安综合治理网络。之所以设在一起，也是考虑到工作方便的需要，每当出现因民事纠纷而上访的案件时，信访办就可以马上将其转交到司法所。
司法所跟信访治理工作关系密切，与行政体制中“条条”与“块块”的设置有关。在乡镇，各业务部门既受“条条”的垂直领导，又受乡镇政府的横向领导。垂直领导主要是业务方面，横向领导则主要是工作方面。乡镇政府对司法所的横向领导关系，为乡镇给司法所分配具体工作提供了条件。司法所也必须配合乡镇政府的工作，否则，缺少乡镇政府的支持，司法所的工作也难以开展。正如有学者所指出的：“更重要的是法律权力的实践，也往往需要政府治理权力的协助。”[3](237)当然，作为对司法所的回报，乡镇政府每年都会给司法所提供一部分办公经费。桥镇司法所所长跟笔者讲到：“我们所是双重领导，既归司法局领导，又受镇里领导，局里要求我们配合镇政府的工作，处理好和镇政府的关系。镇政府每年也给一些办公经费给我们，前年是1万元，去年是2万元。”“镇政府的很多事情，我们也要参与，尤其是中心工作，上访。有的上访的，涉及民事纠纷调解，信访办就转送到我们所里。我们冲锋在前，镇政府在后面坐镇。”⑤“(镇里)领导是有什么纠纷、上访，就跟我们打个招呼，具体事情由我们负责去处理。”⑥这样，司法所与乡镇政府结成了紧密相连、互相依赖的关系。在信访问题形势严峻、较多的信访案件起源于民事纠纷的情况下，乡镇政府更是需要司法所配合工作，并适当增加提供给司法所的办公经费。当乡镇政府为司法所提供的办公经费越来越多时，司法所也就更有积极性参与到信访治理工作中，为乡镇政府服务。问题是，当乡镇司法所在调处纠纷时以履行程序、完成任务而非解决问题为目的时，便导致越来越多的纠纷积压、上移，甚而迫使纠纷当事人踏上信访之路，大大增加信访数量，形成“调解——上访——调解——上访”的恶性循环。如此一来，司法所便未能完成其息讼解纷、摆平理顺的工作目标，既没有完成乡镇政府转交给它的任务，也未能达到广大民众的要求。司法所处理纠纷倾向于程序化，而政府和农民却是抱持解决问题、息讼解纷的治理性目的，于是，在司法所秉持的程序主义倾向与乡镇政府和广大农民所要求的实用主义取向之间充斥着张力。当司法所纠纷解决机制从实用主义转变为程序主义时，所谓的“依法治理”就逐渐蜕变为“依法不治理”。
六、结语
司法所的规范化建设也是国家“送法下乡”、建设法治国家的重要内容。“送法下乡”其实就是一个国家权力向乡村社会渗透的过程，是实践国家政权建设、建构现代国家的过程。由此，我联想到“结构混乱”与“迎法下乡”这一问题。从某种意义上说，当下的乡村社会确实在发生巨变，但是，这种巨变是否能够或者已经与现代法律、司法(现代行政方式)耦合，仍然值得商榷。我们看到的是，乡村社会(或曰农民)在变迁，国家、基层治理理念在转型，但是，两者却似乎并不搭调，国家权力(以及权力进入的方式)未能与乡土社会的背景、需求相契合。当下的乡村社会确实需要“迎法下乡”，但问题在于，该如何迎法下乡，或者法律(国家权力)该如何下乡？当前的司法改革也好、乡镇司法所规范化建设也好，大多注重法律的形式，注重办公场所、卷宗整理、文件汇报等表层的东西，这使得依法治理的国策表面上似乎得到加强，但实则离法治国家相去甚远。笔者认为，当前“送法下乡”不应该仅仅停留在形式层面，将一些所谓现代法律程序引入乡村，而更应该在治理中实实在在地贯彻法律的精神。
此外，与现代法律、司法下乡相伴随的，是基层政府机构权力呈现惰性的一面，现代法律、司法并没有按其本意成为更好地服务农民的工具，相反，它成为基层政府摆脱麻烦、推卸责任的一只护身符。由此，我们便可以回应当前基层治理转型与乡村社会之间关系的问题(包括国家的推动作用)。学界虽已有人讨论过治理转型，但是这种转型究竟是什么、会产生什么问题，仍然缺少足够的关注。既有研究都认为当下基层治理的混乱是由于现代治理规则的缺失而导致的⑦，而本文所展示的则是这些现代治理规则、理念在乡镇、基层治理中是如何实践的(或曰现代性是如何进入乡镇治理的)，以及阐明、解释它们为何未能产生国家、社会预期的效果。
注释：
①笔者2009年3月9日对桥镇司法所所长刘树义的访谈。
②陈柏峰也有相关研究，参见陈柏峰：《中西部农村基层法律服务业的困境》，《湛江师范学院学报》2008年第2期。
③2009年3月12日笔者对桥镇法律服务所主任周可武的访谈。笔者在此引用这段话，并不是说笔者就赞同基层司法行政人员采用这种粗暴的工作方式处理纠纷，而只是呈现出基层司法所纠纷解决机制的程式化所带来的问题。
④据统计，2004年，涉法涉诉信访案件占全国信访总量的31％。2005年最高人民法院处理来自全国各地的涉诉信访高达19695件(人)次，平均每个工作日办理涉诉信访达79件(人)次。参见严明清、李广平：《关于建立和完善有效化解社会冲突的地方信访工作制度》，《江汉论坛》2005年第12期；张文国：《试论涉诉信访的制度困境及其出路》，《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)2007年第3期。
⑤笔者2009年3月10日对桥镇司法所所长刘树义的访谈。
⑥笔者2009年3月12日对桥镇司法所李金旭的访谈。
⑦可参见吴毅：《小镇喧嚣》，三联书店2007年版；张静：《现代公共规则与乡村社会》，上海书店出版社2006年版。