日本地方政府预算研究与启示，本文主要内容关键词为：日本论文,地方政府论文,预算论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
日本地方财政计划是从宏观上对全体地方公共团体的年收入和支出预算额进行的推算，同时具有保障地方公共团体财源的职能。对于日本的地方财政，该国《地方财政法》将其定义为“地方公共团体的财政”(地方财政方法第1条)。日本的地方公共团体由普通地方公共团体和特别地方公共团体构成，国家(中央政府)将地方公共团体定义为多数团体的总和，而非一个的团体[1](P215—245)。日本的地方公共团体由普通地方公共团体和特别地方公共团体构成。其中，普通地方公共团体由都、道、府、县等广域性自治体，以及市、町、村等基础性自治体组成；而特殊地方公共团体由特别行政区、地方公共团体协会、财产区、地方开发事业团等组成。以多样形态存在的地方公共团体的职能，是指“提供与居民的日常生活有密切关系的行政服务”，例如治安、消防、教育、社会福利、卫生保健等。为提供这些行政服务，全国地方财政预算的总额非常巨大，甚至相当于国家(中央财政)预算规模。2006年度日本全国地方财政计划的预算总额达83.2兆日元。
作为如此宏大的，相当于国家预算规模的地方财政，与中央财政有着密切的关系，中央财政与地方财政是直接挂钩的。一方面，日本中央财政通过地方税返还和国库辅助支出金等转移支付手段成为地方财政资金的主要来源；另一方面，日本的税制在总体构成上，也具有与中国分税制类似的特点，即税源分配存在国家和地方的区别。因此国家的财政体制改革会影响地方公共团体，而地方分权改革也会影响到中央财政。日本目前推行的“三位一体”的地方分权改革正是这一现象的具体表现。
与国家财政有密切关系的地方财政，其运转的基本依据是《地方财政法》第二条，要求各地方公共团体彼此独立，建立自主自律的健全的财政管理体系，既不能违反国家政策，也不能给其他的地方公共团体造成不良影响。同时，中央政府也应在保证地方财政管理自主性，不妨碍地方财政自律性的基础上，努力帮助和促进地方财政管理的健全，禁止中央政府施行将负担转嫁给地方公共团体的措施。总之，中央政府以及所有地方政府(地方公共团体)互相平等，并施行具有竞争性的财政管理，中央和地方财政管理在整体上应能协调地促进社会发展和增加国民福利。
二、日本地方财政计划
据日本《地方税返还法》第7条，内阁每年度制定下年度地方公共团体年收入和年支出总额的预算文件，在提交国会的同时，必须公开发表，称作地方财政计划。日本地方财政计划在保障地方公共团体财源的同时，也是各地方公共团体以及中央政府制定财政管理政策的指导方针。
日本地方财政计划的制订始于1948年。1950年，根据索普(Carl S.Shoup)的建议，建立了地方财政平衡补助金制度，依据地方财政平衡补助金的总额计算手段制定地方财政计划，这种总额计算手段针对地方公共团体具有财源保障的意义。地方财政平衡补助金制度在1954年改为现行的地方税返还制度，但其职能没有发生本质性变化。
地方财政平衡补助金制度，其总额是地方公共团体财源不足额之和，起着地方公共团体财源不足额的全额保障制度作用。地方税返还制度，其总额是根据所得税、法人税、酒税收入数额的一定比例自动决定的。按国家税收总额的一定比例计算的地方税返还金额，不能保证与地方公共团体财源不足的总额保持一致。而这种方式，改变了从国家到地方公共团体的财源转让总额的决定方式。但是如果每年度应该支付的普通返还税总额与地方公共团体的财源不足总额相差很大时，就要进行地方财政制度的修改或者返还税率更改(《地方返还税法》第6条3Ⅱ)。
这种具有地方公共团体财源保障功能的地方财政计划，有时候并不能正确地反映地方公共团体的实际财政管理和运营状况。石原和岛津将地方财政计划和与实际地方公共团体财政状况发生背离的原因总结为两条。一是地方财政计划不是实际的收入和支出预算，而是客观地估计通常水平的收支总额。例如，负担有关国库辅助部分，超过国家公务员水平的职员工资，收入超过部分应缴纳的税金，以及退休补贴债务等额外债务，等等，也未计入预算。二是地方财政计划是有关单一普通会计年度的收支预算，并且建立在零基预算基础上，即前一年度的事业费节余以及剩余收入金额没有计入，并且单一会计年度中地方税的自然增收以及地方税返还、国库支出金、地方债务等的补充追加部分也没有计入。这样地方财政计划，既是计划又是方针，并不是计算地方公共团体的实际财政状况。如果仅仅根据地方财政计划来决定作为地方公共团体财源保障的地方税返还总额，对地方公共团体来说，仅仅只有方针的意义[2](P27—52)。
三、日本地方税返还的作用
日本地方税返还制度是具有地方公共团体财源保障作用的制度，通常认为其具有以下两个职能：一是财源保障职能，即补足地方公共团体的财源不足，保障地方公共团体财源的职能。二是财政调整机能，即减小因地区间税源差异带来的地区及其地方公共团体间的财政力量差距，力图达到财政力量均等的机能。对这两个职能进行分析的时候，需要区分地方返还税总额和地方公共团体之间的分配。财源保障职能是保障地方公共团体的财源不足部分，决定地方财政计划的总额，从整体上保障宏观地方财政的不足额。另一方面，对于具体的地方公共团体，仅决定地方返还税总额还不够充分，分配多少地方返还税也是值得关注的重要问题[3](P27—52)。如何分配地方返还税，这一点与财政调整职能相关，并因地方公共团体之间财政力量差距的消除状况不同而不同。
地方返还税制度分为总额计算和向各地方公共团体分配计算两个部分，其作用是根据总额计算，来考虑保障财源的分配方法，实现财政调整职能。日本的地方返还税制度，总额按国税中五个税种税收总额的一定比例计算。在利用这种计算方法时，这一制度不具备财源保障职能。与此同时，作为地方财政对策，地方财政计划计算地方公共团体财源的不足额，并针对财源不足部分进行财源确保，成为长期对地方公共团体的财源进行保障的制度。另外，调整财政的职能，在计算各地方公共团体的基础财政需求额时，是作为一种补正系数来考虑的。具有这样的两种机能并存的地方税返还制，按照以下方式进行计算：
地方返还税额=基准财政需求额-基准财政收入额=财源不足额。
基准财政需求额是地方公共团体提供标准行政服务时，必要的经费预算。而基准财政收入额是地方公共团体的标准的收入。两者的差额是地方公共团体的财源不足额，以此差额为依据进行地方返还税分配，以保障地方财源。作为保障地方公共团体财源的根据，实现福利国家的最小限度国民保障的理念。而在必要的最低限度的行政服务供给实现过程中，地方公共团体的财源在地域之间有大的差异，而且有的地方公共团体不可能通过自主财源筹集必要的行政成本。对于这样的地方公共团体，由地方财政提供为实现最小限度国民保障所需要的财源。另外，通过地方返还税的分配，还能减小地方公共团体之间财政力量的差距，以缩小行政服务水平的差距。
计算基准财政需求额，基本上按照“单位费用×测定单位×补正系数”的公式进行计算。在这个公式里，单位费用是指各种行政服务的单位费用，每年参照物价水平等因素进行调整。测定单位是测算各行政服务的单位数，基本上是按照面积和人口构成确定。补正系数是对人口较少的地方公共团体的调整，参考规模经济对小规模团体给予一定优待。地方返还税的财政调整职能，可以通过基准财政需求额计算公式中的补正系数具体化。基准运算采用一种被称作“标准团体”的假设标准团体，以其为基础来进行计算，并且在应用于各地方公共团体时，利用补正系数，相对应人口、经济规模，产业结构进行调整。
四、日本地方财政的现状与对策
以每年度地方财政计划为前提，为达到地方财政收支平衡而实行的财源政策，日本称为地方财政对策。地方财政对策是地方财源的制度性保障，专为应对每年度社会经济形势的变动和国家政策措施的调整而制定、实行，对地方财政的顺利运行有重要意义。
财源不足时，作为填补地方返还税总额不足的手段，主要采用以下两种方法。第一，增加地方返还税资源的额度，如修改返还税率，使用地方返还税特别会计借入等手段。第二，增加发行地方债，允许地方公共团体进行借款，这笔借款通常作为地方返还税财源的补充，实质上是推后归还借款，维持地方财政运转。
虽然《地方返还税法》规定，地方返还税总额过于缺乏时，可以改变返还税率，但是现行的返还税率，仍难以满足地方公共团体财源缺乏的总额[4](P185—212)。为了维持财源，依赖借款的情况普遍存在。但如果像这样长期持续性依赖借款，财源保障制度可能无法应付地方公共团体行政服务的持续扩大。
当前，日本的地方分权改革正在进行。其中围绕着返还税的三位一体改革，已成为地方公共财政改革的前提，目前正在就返还税率的削减进行讨论。另外，对于返还税的分配方法，如果只是简单地按照人口和面积进行改革，相对返还税总额不足的状况而言可能背离了改革初衷。毫无疑问，地方公共团体进行财政的改革是必要的。但通过削减返还税率来削减地方返还税总额的改革，要起到有效的作用，还必须对地方公共团体本身进行大胆的财政管理改革。
五、结论和启示
本文以地方财政计划为中心阐述了地方财政的财源保障制度，并从近年来日本地方财政对策出发对其地方返还税总额持续不足的状况进行了讨论。总结和吸取日本当前地方政府预算制度及其改革的经验与教训，对于我国当前的财政体制改革有着现实的启示意义。
(一)发挥地方政府财政计划功能，切实推进分税制的实施
日本在当前改革中，对于地方返还税的两种职能，更重视加强财政调整职能，而倾向于减小财源保障职能。减小财源保障的改革，对日本将其传统的地方财政平衡补助金制度转变为地方返还税制度有着重大的意义。
与日本的情况相类似，中国目前的中央与地方政府间财政关系也表现出财权的重心上移而事权的重心下移的趋势，并以类似于地方返还税的财政转移支付作为财政调整机制，以弥补地方政府财力不足的状况。中央与地方财政以1994年确立的分税制为基本架构，中央不再为地方财力不足进行无限度的补充。分税制实行之初，曾设想在中央与省为代表的“地方”之间先构建分税制框架，省以下短期内实行“过渡状态”，并寄希望于在其后使省以下的分税制改革也逐步进入规范贯通的境界。但实际上，1994年之后，省以下在分税制改革方面却几乎没有取得实质性的进展。在中央财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端(省、市/地)在全部财力分配中所占比重上升，而县乡财政困难却凸显出来，其财政资源不足以满足当地的公共支出需要，欠发达地区的反映最为强烈。使地方政府增强事权与财权的匹配、并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是市场经济大国通行的分税制财政体制的优点所在，为什么在中国的财政体系中却没能体现出来?笔者认为主要是地方政府自身缺乏财政计划，这意味着地方政府不能主动地处理和应对自身公共支出的需要。
日本地方财政的改革，对于我国相应领域的改革，既有值得借鉴的经验，也存在需要吸取的教训。归根结底，中国财政改革，必须在坚持分税制的基础上，积极促使中央与地方之间财权与事权相互匹配。对于财政困难的基层政府，制度性的转移支付手段只能救一时之急，而建立更加灵活和有效的财政宏观调控机制则更为迫切，也更为长效。
(二)改革政府财政架构
在中国政府间财政体系中，由于省以下还一直没有真正实行分税制，所以“事权重心下移、财权重心上移”造成的基层困难和问题，并不是分税制本身存在的问题，而因为没有真正进入分税制轨道，在实际中执行下级政府与上级政府之间讨价还价的财政“包干制”、“分成制”，其负面作用不断累积和放大。讨价还价的财政安排与明确收入分享的分税制本质上是不相容的。
要解决这一问题，只有在省级以下继续推进分税制。分税制的改革既要借鉴市场经济国家的成功经验，又要立足我国国情。从前者说，在五级财政框架下搞分税制，无任何国际经验可循。关键在于，按中国目前的地方政府间财政架构，难以找到摆脱分税制改革后“过渡状态”的路径。而近年地方基层财政的困难加剧，在一定程度上是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间不相容性，不论是在欠发达地区，还是在发达区域，这一不相容性问题日益突出。解决这个问题的途径是必须使财政层级扁平化，目前中国部分地区开展的“省管县”(省级政府在财政上直接管辖省内各县)和“乡财县管”(县级政府在财政上直接管辖县内各乡)等改革试验，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少或扁平化。
(三)建立公开透明的政府财政预算体系
我国政府财政一直实行年度预算，由于预算过程缺乏持续性，年度预算与经济周期联系不密切，影响对经济的反周期调节，不利于政府宏观调控；年度预算着眼于短期(一年)的财政收支计划，预算缺少前瞻性，不利于社会了解政府政策的长期目标。日本定期公开发布地方财政计划的做法，值得我国地方政府借鉴。
(四)建立切实可行的地方政府财源保障制度
中央政府如果没有建立切实可行的地方政府财源保障制度，就无法真正落实分税制，也不可能真正为公民提供公共服务，因为与公民最为相关的公共服务的提供有赖于地方政府来具体实施，其保证是有赖于地方政府的财政支出的。
(五)制定科学的地方财政保证方法
必须制定采用既保证地方政府的财政支出，又起到激励该地方政府增加自身财政收入的作用的方法，目前主要有：
1.规划—项目预算法(PPBS)。这一预算编制法打破了部门界限，是针对支出项目而设计的预算方式。规划一般着眼于政府长期的目标，项目建立在规划的基础上，结合各部门长远规划和管理的实际需要，设立若干年度支出项目，建立最优和次优目标，并制定各项目所要达到的目标和项目成本(预算)。规划—项目预算制度突出了政府的长期目标，通过投入—产出分析来确定最优和次优目标，然后分解这些目标，并将政府各职能部门有机组合起来，提出各年度的实施计划，并根据行动计划来规划多年预算。
2.趋势外推法。根据地方政府财政经济政策发展趋势，依据财政收入预测、财政运行评价、财政风险预警的分析预测，结合上一年度的财政运行情况，对下一年度财政收支进行调整和修正，并编制后2～4年的财政预算。
3.比例限制法。对财政收支进行预算主要有两种形式：一种是将收入、支出总额限定为GDP的一部分，另一种是规定本年收入和支出相对于上年或基准水平的变动幅度。
4.零基预算法。按照影响项目支出的所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算支出需求。
5.项目库法。对专项公用经费及经济建设和事业发展支出实行项目管理，编制项目预算。项目预算根据经济和社会发展计划制定三年滚动项目发展规划，建立项目库。项目要按省财政厅统一要求编制项目预算建议书，达不到规范要求的，不予安排。项目预算安排要建立科学、规范、民主、透明的论证和决策机制。
6.专家会议法。组织专家对各项目进行论证、排序，按排序来确定项目预算的优先顺序。
7.绩效预算法。在对项目按照政府职能如经济、国防、教育等进行业绩分类的基础上，考虑各职能部门的方案或计划，从最终产品成本及目的来衡量和评估其业绩，以确定所需资金。
以上几种方法，主要缺陷是没有很好地界定中央政府与地方政府的财政界限与联系，使得这些预算方法不能保障和调整地方财政税收。如何根据中国的国情，借鉴包括日本在内的国外的地方预算方法，是今后的行政改革特别是地方行政财政改革的重要课题。
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