大部委制下金融监管的独立性与制衡机制，本文主要内容关键词为：独立性论文,部委论文,金融监管论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融监管独立的理论基础：央行独立、监管独立与金融安全
第一，作为一线监管者，金融监管是维护金融安全的第一个环节。从很多国家金融失败的教训来看，金融危机的发生往往不是因为中央银行货币政策的失误和无力，而是因为金融监管的软弱或者放纵。Richard和Carmassi（2008）梳理了最近20年来一些重要的金融危机，其中包括了1980年代中后期的墨西哥金融危机、1990年代初期的日本金融危机、1990年代后期的韩国金融危机以及2001年阿根廷金融危机。结果发现，上述金融危机有一个共同的现象，即是：金融监管机构在政府或者政府支持下的既得利益集团的强力干预下，没有能够在第一时间关闭失败金融机构，反而放任、甚至纵容失败金融机构继续制造危机，最终导致了系统性金融危机的发生。Richard和Carmassi将上述现象归结为这些国家金融监管普遍缺乏独立性，监管者极易受到政治派别的操纵，进而成为既得利益集团的“俘虏”，并将此种类型的危机称为“监管失败型危机”。即便在美国，金融监管缺乏足够的独立性也导致了1980年代初期的储贷会危机。Heidi Schooner（2003）指出，如果美国金融监管当局不是在既得利益者的干预下一再妥协、让步、容忍，如果监管当局能够独立和完全地行使其监管权，储贷会危机或许不会发生，即便有个别的储贷会破产，其代价也不是最后高达5000亿美元的损失。
正是在上述意义上，具有足够独立性的金融监管也构成了一国金融安全的重要屏障，对中央银行来说，金融监管的独立性是保障其货币稳定、金融安全政策目标实现的重要补充。正如Hüpkes、Quintyn与Taylor（2005）所说，从金融危机的事后来看，金融机构的安全、稳定与货币的稳定、金融体系的安全是一回事。Francisco Jose De Siqueira（2006）甚至将金融监管的独立看成是与中央银行独立平行性质的，而不是补充性质的，金融监管是“防火”，而作为最后贷款人的中央银行则是“救火”。因此，他认为，在金融安全网面前，金融监管与中央银行是同等重要的，只有事前与事后之分，没有第一层次与第二层次之分。
第二，作为金融市场基础制度的提供者，金融监管机构是维护市场公平、公正和有序的主要承担者，从而也是市场信心最主要的维护者。从金融监管机构诞生的历史来看，大萧条时期美国最早诞生的金融监管机构——1934年成立的美国证监会（SEC），在成立之初提出其成立的首要目标就是“恢复投资者和证券市场的信心”。同样地，在其他绝大多数国家，建立公平的市场制度、维护公正的市场秩序，主要地也是金融监管机构的责任，而不是中央银行的责任。实际上，从金融监管的具体内容来看，金融监管与市场的信心有更加直接的关系。例如，在证券市场，证券监管者有效防止内幕交易、有力打击市场操纵、强有力保证信息的及时和充分，是使投资者对证券市场充满信心最为重要的制度条件。在银行业，银行监管者确保商业银行拥有足够的资本充足率、建立有效的风险控制制度、有效地防止银行业恶性竞争，同样也是使储户对银行业充满信心最为重要的制度条件。金融市场和金融业是一个建立在“信心”和“信任”基础之上的市场和行业，因此，监管机构能否站在公正的立场，能否以最大限度实现社会公共利益为目标，特别是，能否不受既得利益集团的左右，充分保护弱势群体的利益，是金融监管最为重要的意义所在。无需赘言，要保证金融监管的公平和公正，足够的独立性是前提。
很多实证研究也证实了金融监管独立性对金融市场信心的基础性作用。Steve Donzé（2006）以银行监管为例，发现银行监管的独立性越高，银行业的可信度（credibility）也越高。Das、Quintyn与Chenard（2004）发现，金融监管的独立性与投资者信心指数存在正相关关系，他们还同时发现，金融监管的独立性是一国金融体系安全程度的重要解释变量。Quintyn、Ramirez与Taylor（2007）对世界上32个主要国家的金融监管机构进行比较后则发现，独立性是外国投资者评价监管有效性的重要指标，监管独立性越高，外国投资者长期投资的信心也越高。
从上述两个方面的分析可以看到，金融监管的独立性既是一国构筑金融安全网、预防金融危机的重要环节，也是维护金融市场信心、保障金融市场公平、公正和有序运行的重要制度保证。因此，赋予金融监管机构与中央银行一样不受干预的权利，是有着合理和坚实的理论基础和现实诉求支撑的。
相比中央银行，金融监管还有一个不同之处，从而使得其独立性比货币政策独立性更加的特殊、也更加的困难。这一特殊性是，金融监管机构比中央银行更容易受到干预。一方面，在很多国家，金融监管机构往往是政府的一个直属行政部门，极易成为政治派别的附庸，受到政治派别的干预。另一方面，金融监管在很多时候涉及具体的机构、具体的人、具体的事和具体的规则，因此更容易受到特定利益集团的干预。金融监管所具有的微观性、具体性和直接性，使得金融监管的独立性在实践中比中央银行更加难以保证，因此，金融监管独立性更应该得到格外的重视。
二、金融监管部独立性构架：监管独立如何实现
按照Fischer与Stanley（1995）两位学者的理解，任何监管机构的独立都包括两个层次：目标的独立（goal independence）与手段的独立（instrument independence）。目标独立是指以成文法的形式界定监管机构的目标，该目标清晰而且唯一、与其他机构没有重叠和冲突。手段独立是指监管机构可以不受干预地采取法律许可的政策和行为来执行权力、履行职责。在上述两个层次中，Fischer与Stanley认为目标的独立是基础性的、前提性的，监管机构只有拥有受既定法律保护的唯一目标，才足以建立相应的实现手段。
但是，在Wall与Eisenbeis（1999）看来，金融行业和金融市场具有特殊性，金融监管的目标独立并不容易完全达到。其中的原因在于，无论金融监管的目标如何界定，它都必然与整个金融体系的安全相关联，因此不可避免地与中央银行的政策目标重叠。事实上，即便在很多学者眼中具有较高目标独立性的美国证监会，在宣称其目标主要是保护投资者利益的同时，也宣称维护证券市场的安全也是分内的目标。换句话说，金融监管的目标往往是多元的，因此在一定情况下很可能是相互冲突的，金融监管者主要地要成为“金融警察”，但在很多时候，也需要成为“金融医生”。基于上述考虑，一些学者认为（例如Quintyn、Taylor，2002），金融监管的独立性应该主要体现在第二层次——金融监管的手段独立性上。具体到金融监管部，其手段独立应该涉及以下四个方面。
1.“定规独立”（Regulatory Independence）。定规独立是指金融监管部可以在监管权属范围内独立制定相关监管规则，只要该规则与现行法律没有冲突，金融监管部即可免受对因该规则引起的后果的任何诉讼。独立制定监管规则是金融监管部独立性的首要内容，因为只有享有独立执行监管规则的权力，金融监管部才不会在制度上受到外部的干预。除此以外，定规独立还具有如下两个方面的现实意义。一方面，独立制定监管规则是适应金融市场瞬息万变的要求；由于金融市场的易变性，金融监管需要足够的灵活性和弹性与之相对应，从长期来看，是金融监管适应金融市场，而不是相反——金融市场适应金融监管。因此，如果金融监管部没有相应的、灵活的规则制定权，而全部交由立法机关制定，由于立法机关冗长的立法程序，则很可能出现监管规则严重的滞后性，当新的监管规则出台的时候，金融市场早已物是人非。另一方面，定规独立对于监管人员积极、主动执行监管规则有重要的激励作用，这对增加我们将在后面讲到的“执法独立性”是有重要意义的，因为监管者可以很好地理解自己制定的规则，同时也有很强的激励促使其观察执行效果。
2.“执法独立”（Supervisory Independence）。执法独立是指金融监管部在执行、实施具体监管行为时不受其他任何机构和个人的干预。从金融监管的职能性质来看，金融监管部主要地是一个执法机构，因此，独立地、不受干预地执法，是监管独立最本源和最基础的内容。
金融监管部的执法权一般包括四个方面：金融牌照的审批和撤销权（进入许可、退出禁令）、检查权（现场检查与非现场检查）、处罚权与危机机构的行政接管权。上述执法权在某些情况下可能形成对私人权力的对抗，但是，只要该执法权是建立在既定监管规则之上的（即所谓规则支持的执法，rule-based supervision），该执法权就必须得到保证。例如，即便私人金融机构按照《公司法》的程序经过股东大会批准了高级管理人员，但是，如果金融监管部认为该高级管理人员的胜任能力存在问题，金融监管部可以否决该高级管理人员的任职，私人金融机构不得抗拒。
在上述四大权力中，争议最大的是金融牌照的审批和撤销权与危机金融机构的行政接管权。很多学者认为，金融机构审批权和撤销权必须保留在金融监管部手中，原因在于监管者可以通过系统考虑监管目标和监管规则，确定某家金融机构是否适合进入市场、或者继续生存，同时，将金融机构“生”与“死”的权力赋予金融监管部，也有助于提高其权威。但是，很多学者担心，监管机构享有审批和撤销权，可能导致监管者的“父爱主义”，对经过自己审批的机构宽松执法，形成监管容忍。基于上述考虑，有很多国家没有将金融机构的审批和撤销权赋予给金融监管部，而是授予给财政部（例如美国、马来西亚），或者其他非政府的独立机构（例如澳大利亚、捷克、匈牙利）。对于行政接管权，在很多情况下，行政接管实际上是一家金融机构在关闭前的最后一个环节，因此，行政接管权是最容易受到干预的，在很多国家，是否对危机机构予以行政接管的决策权保留在政府手中，而仅仅将行政接管的具体执行权授予金融监管部。但是，上述权力安排实际上使得金融监管部在面对失败金融机构时缺乏独立性，可能使得失败金融机构的关闭延误时机，最终导致损失的扩大和危机的蔓延，而这也正是此前许多学者集中批评的地方。因此，要保证金融监管部更高的执法独立，完整的行政接管权是必要的。
3.“机构独立”（Institutional Independence）。机构独立是指金融监管部的组织构架独立于政府、立法机关，或者作为政府直属机构但其组织构架实行自治。不难理解，独立于政府、立法机关的机构独立，非常类似于很多国家中央银行的机构独立，典型的例子是美联储。因此，这种类型的金融监管部被很多学者称为“非选举产生的第四政府”。采取这种做法的国家有英国和澳大利亚等国家。
但是，在绝大多数国家，金融监管部并不是完全独立的，而是政府的一个直属部门，或者是经授权的代理监管部门。对于这种类型的机构独立，其独立性要求会更高，一般体现在以下两个方面：第一，人事任免独立。人事任免独立不是指由监管机构自行产生或者撤销高级管理人员，而是指高级管理人员的任免法律化、程序化、透明化。监管机构高级管理人员的任免条件、资格和选拔程序必须事先在相关法律中规定并向社会公开，一经产生就不受政府的干预。换句话说，金融监管部的高级管理人员一经产生，即便该高级管理人员采取与政府对抗的行为，政府也不得随意撤销该高级管理人员。在绝大多数国家，金融监管部的高级管理人员一般由政府在行业专家（例如金融家、律师、经济学家）中提名，但是，为了防止政府影响过大，该提名最终还需获得国会的批准，这与政府可以自行任免其他直属机构的高级管理人员的做法有较大的不同。第二，监管决策独立。一般情况下，金融监管部决策部门的构成、议事规则、激励措施、内部控制等，由金融监管部自行决定，政府派驻的代表可以进入董事局，但不得享有表决权。
4.“预算独立”（Budgetary independence）。预算独立是指金融监管部可以自行确定合适的经费规模、自主分配并运用监管经费。预算独立的做法通常有两种，第一种是监管经费预算由金融监管部自行确定，最终由财政部支付监管经费；第二种是监管经费脱离财政拨款，实行“监管收费制”。监管经费纳入财政预算，是绝大多数国家的通行做法，很明显，尽管监管机构可以独立编制预算，但是由于最终还是需要得到财政部的批准，因此，这一做法并不能真正做到预算独立。实际上，在上述这些国家，以削减或者控制监管经费为威胁（在很多国家这是一个非常受选民支持的理由），已经成为政府对金融监管部实施间接干预的一个有力武器。除了难以避免政府干预外，由财政部核定监管经费也不利于金融监管部应付突发的金融事件，而相比其他市场，金融市场的突发事件不仅频繁，而且基本无从预测。基于上述考虑，一些国家在进行监管体制改革的时候，尝试实行监管收费制，例如英国、挪威和澳大利亚的金融监管部。监管收费可以在很大程度上摆脱政府预算的影响，但是，监管收费也存在一些难题，其中首要的难题是，监管收费可能使监管者与被监管者（通常是付费者）结成利益共同体。例如证券监管者通过证券交易收取监管费，很可能导致证券监管者存在纵容泡沫的倾向；同时还可能导致歧视性监管的出现，即监管者对付费较多的机构从宽执法（通常是一些大型金融机构），而对付费较少的机构从严执法（通常是一些小型金融机构）。另一个难题是监管收费的来源可能很窄，仅仅依靠监管收费难以支持庞大的开支；与此相关的一个难题是，监管收费标准具有很强的刚性，监管机构即便缺少监管经费，也难以说服被监管者和社会公众，提高收费标准。因此，在实行监管收费的国家，如果监管收费不足以支付监管开支的时候，可以由财政部弥补缺口。
需要说明的是，在预算独立中，如何处理监管人员的薪金是一个被忽视，但却影响甚大的问题。相比其他监管机构，金融监管具有一定的特殊性：第一个特殊性是金融监管涉及到复杂的专业知识，这是由其监管对象金融市场和金融机构的复杂性决定的；第二个特殊性是金融监管的对象金融行业是一个高薪行业。鉴于上述特殊性，如果将金融监管人员的工资待遇等同于其他公务人员，可能会导致金融监管人员工资待遇过低，从而产生意想不到的不利后果。例如，难以吸引监管精英，或者监管人员将监管机构作为跳板，频繁向被监管机构跳槽。后一种情况是非常不利于监管独立的，因为为了给自己留后路，某些监管人员可能事先就会与被监管者结盟。因此，金融监管部根据金融行业的特点，自行确定监管人员的薪金水平，也是预算独立的一个重要内容。
在金融监管部独立性的四个方面中，从形式和内容上最容易做到的是预算独立，在形式上容易做到但却实际难以做到的是执法独立和机构独立，因为不管金融监管部在监管治理结构和执法权方面具有多大程度独立性，其权力的执行很多情况下还需要得到政府的支持和配合才能实施，特别是在金融危机的时候，金融监管部将会处处需要政府的大力援助。在形式和内容上均难以达到的是定规独立，其原因很简单，不管是从理论上，还是在监管实践，人们都很难分清哪些规则应该由金融监管部独立制定，哪些规则应该由立法机关制定，两者之间的界限十分不清晰。另外，过分强调定规独立可能导致金融监管部的“过度监管”，即监管者为了最大限度防止监管失败，频繁制定监管规则，从而导致金融市场和金融机构能够自由运作的空间减小，不仅增加被监管者的监管负担，还可能抑制金融创新。因此，在很多国家，即便注意到定规独立性的重要性，也不会给予金融监管部太多的独立制定规则的权力。
三、金融监管部制衡机制构架：如何监管监管者
从上面的分析可以看到，独立性从本质上看仍然是如何分配金融监管权力，因此，从另一个角度来看，独立性也同时意味着制衡。良好的金融监管必然在独立和制衡之间形成合理的张力，制衡通过赋予监管机构合理性、合法性来强化独立性，独立性需要有效的制衡机制来获得法律的支持和社会公众的承认。另外，监管机构的声誉更多的是与制衡而不是与独立性直接相关的，受到有效制衡的监管者可以增强社会公众的好感，因此，即便出现监管失败，也会得到社会公众“无罪推定”的原谅，无疑，能够获得这种良好声誉的监管机构其独立性也可以得以提升。事实上，很多国家在组建金融监管部之初，考虑最多的也正好是如何有效“监督”（monitor）或者“控制”（control）这个拥有重要而广泛权力的超级部。例如，英国在1997年建立“英国金融监管部”（FSA）之前，国会成立了一个专门委员会讨论什么是适当的制衡、什么是有效的制衡。德国在2002年建立“德国金融监管部”（BaFin）之前，则委托了一个专门的咨询机构，探讨德国传统金融监管制衡机制的得失以及如何对新的金融监管部建立更加有效的制衡机制。
由于制衡机制涉及到一个国家的政治体制、法律制度，因此，不同国家的制衡机制可能会有极大的不同，但基本上都涉及到处理金融监管部与立法机关、政府、中央银行、行业和社会公众这五个方面的关系。概括起来，主要的做法是：
（一）立法机关的制衡
一般情况下，立法机关并不直接对金融监管部行使权力，但是立法机关可以通过法律的方式明确规定金融监管部的目标、职责和任务，从而执行相应的监督权。在很多国家，国会成立专门的委员会负责评估和监督金融监管部。例如，英国国会成立了金融事务部负责对FSA的监督，美国则是国会下属的政府事务部金融司（赵静梅，2007）。上述专门委员会可以根据相关法律，评判金融监管部是否履行了职责、是否达到了监管目标。专门委员会可以自行或者委托其他机构对金融监管部进行专项调查，金融监管部必须对专门委员会提出的任何问题或者质询作出正式的、书面的答复。金融监管部须向立法机关专门委员会报送年度报告，并定期报送市场状况报告（一般是按季报送）。与此同时，专门委员会可以委派代表进入金融监管部的董事局，但是立法机构委任的代表不能成为执行董事，没有表决权和决策权，只能评价监管董事局是否履行了合适的程序、监管执法是否合法。专门委员会还有权对金融监管部的经费开支进行监督，金融监管部在其年度报告中必须就其监管经费预算执行情况作出详细的说明。除此以外，如果金融监管部与其他政府机构发生监管冲突，例如双方都宣称对某一机构享有管辖权，国会有权最终确定监管管辖权的归属。
（二）政府的制衡
政府的制衡主要有以下几种做法：（1）制定金融监管部高级管理人员的任免程序；（2）制定金融监管人员的任职资格、任职条件；（3）任命董事局主席，少数国家董事局主席直接由财政部长兼任（例如英国）；（4）分享部分金融监管权；例如，一些国家规定，对危机金融机构进行行政接管必须同时获得财政部的批准；金融行业会计准则及其实施细则由财政部或者财政部委托的专门机构制定并颁发；金融机构的合并除了得到金融监管部的批准外，还需得到政府反垄断部门的批准，等等；（5）政府下属的审计部门有权对金融监管部进行年度审计和专项审计。另外，金融监管部向立法机关报送的年度报告、专项报告、金融市场状况报告，也须同时向政府报送。但是，相当多国家没有明确政府是否可以对金融监管部进行专项检查，因此，在这些国家，一般认为只有国会享有这项监督权。
（三）中央银行的制衡
在绝大多数国家，中央银行并未完全剥离金融监管权，仍然保留有一些重要的金融监管权，因此，中央银行与金融监管部的关系既是合作，也是制衡，而且相比立法机构和政府，中央银行的制衡更加的直接。具体是：（1）中央银行可以基于金融安全对金融机构进行检查，但在很多国家，中央银行的检查权一般是非现场检查权，只有在极少数情况（例如金融机构发生挤兑风险、金融机构涉嫌洗钱）下，才进行现场检查；因此，如果有必要，中央银行可以随时要求金融监管部提供监管资料和监管信息；（2）金融监管部在制定金融机构资本充足率标准（例如银行的资本充足率、证券公司的净资本）时，需得到中央银行的认可；（3）涉及金融机构稳健经营的监管规则必须报中央银行备案（例如商业银行贷款分级标准），有些规则须同时获得中央银行的批准（例如证券公司融资融券规则、证券和期货市场保证金比率、破产金融机构行政救济资金来源等）；（4）中央银行可以派驻代表进入金融监管部董事局，一般情况下，中央银行的代表也不能成为执行董事，其职责主要是评估金融监管决策对货币政策的影响；（5）中央银行与金融监管部共同实施对跨国资本流动、离岸金融业务和海外金融机构的监管。另外，外资金融机构的设立也须由金融监管部报送中央银行备案，中央银行可以对外资金融机构进入本国提出意见，金融监管部必须作出书面的、合理的答复。
（四）行业与社会公众的制衡
行业和社会公众的制衡主要涉及到定规和执法的透明度，按照Ojo与Marianne（2007）的说法，就是“倾听民意、反映民意”。但是，行业与社会公众的制衡并不仅限于透明度。这方面的做法主要是：（1）公开出版年度监管报告和年度市场状况报告（英国还要求必须就年度监管报告和市场状况报告发布新闻发布会，接受记者提问）；（2）监管规则的草案必须提前公布，并公开和广泛征询行业意见、投资者意见（英国、德国以及我国香港地区要求行业和投资者反馈的意见也必须公开，必要时还必须书面答复）；（3）除非涉及监管机密，金融监管部必须就其监管规则、监管执法行为以及其他与监管相关的情况接受媒体的采访；（4）监管董事局成员必须包含适当数量的行业代表和投资者代表，与国会或者财政部委派的董事代表不一样，行业代表和投资者代表可以成为有表决权的执行董事；（5）在实行监管收费制的国家，监管收费标准的提高必须事先征求付费机构的意见，并给予充分和合理的解释。另外，目前越来越多的国家要求金融监管部定期开展“投资者教育活动”（IEP，Investor Education Program），宣传法律、解释法律，通过投资者法律意识的提高增加投资者的监督意识，以此作为一种新的社会公众制衡手段。
上面讨论的与立法机构、政府、中央银行、行业和社会公众的制衡，基本上属于外部制衡。对于一个享有重要权力的独立监管机构，外部监管是第一位的、最为重要的，但是，仅有外部制衡也是不够的，在监管机构的内部建立有效的制衡机制也是非常重要的。在很多时候，内部制衡可以起到“事前监督”的作用，而且可以很好地弥补外部制衡出现的空白；与此同时，内部制衡可以建立在更好的相互理解、相互沟通的基础上，相比外部制衡的刚性，内部制衡的弹性更高。因此，所有成立金融监管部的国家也对内部制衡进行了周密的设计，主要包括：（1）监管董事局董事构成多元化。董事局构成人员通常在10—15位之间，除了国会、财政部委派的代表，还包括政府经济贸易部、司法部门、中央银行、银行界、保险界、投资界的代表。除了财政部任命的董事局主席以外，国会、政府其他部门和中央银行委派的代表为非执行董事，非执行董事主要审查监管决策的合法性、监管工作的绩效、审查内部财务工作以及监管人员的薪酬。非执行董事撰写的年度独立报告必须向国会、财政部以及相关的委派机构报送。（2）监管决策实行董事局集体决策制度；所有重大事项均须由具有表决权的董事2/3以上的同意方可实行。（3）建立内部监察部门，英国、德国、挪威和丹麦等国，要求金融监管部必须在内部设立正式的监察部门，其中监察员的任免由财政部负责，但监察员是金融监管部的正式职员，其薪金也由金融监管部支付。监察员的主要职责是负责监察金融监管部执法的合法性，因此监察员与董事局非执行董事，共同构成了对金融监管部从监管决策到监管执法合法性的完整监督。由于监察员主要负责执法合法性，因此处理对金融监管部的投诉也是监察员的主要任务。（4）建立决策顾问委员会，顾问委员会的成员由专职人员和聘任专家构成，专家通常是退任的前金融机构高级管理人员、经济学家、律师或者法官、会计师以及投资者保护组织的代表；在很多时候，顾问委员会是一个研究机构，但在金融监管部制定重大监管规则和出台重大决策时，也承担具体的咨询工作。（5）设立内部财务审计部门，该部门负责审计金融监管部的财务运作和财务状况，其审计报告必须连同监管年度报告一并报送国会和财政部。
四、结论及启示：对建立金融监管部的初步构想
金融监管的独立性是一个长期被忽视的重大问题，但是在最近一段时间世界范围内建立统一金融监管机构的热潮中，这一问题开始受到了前所未有的重视。金融监管适当的独立，是提升金融市场信心的重要制度保证，同时也是维护金融安全的首要环节。只要处理好金融监管部与立法机构、政府、中央银行、行业和社会公众的外部制衡关系，同时强化金融监管部的内部制衡，具有广泛而重要监管权力的超级金融监管部，是能够合理、合法和有效执行监管权力、履行监管职责的。
尽管我国组建金融监管部的构想还处在学术讨论的范畴，毋庸讳言，只要涉及任何形式的监管一体化改革，超级部模式下金融监管的独立和制衡就是一个不能绕开的重大课题。下面我们就我国建立金融监管部的改革模式进行初步的探讨。
第一，先立法，后统一。英国、德国、澳大利亚、日本等国在组建金融监管部之前，都颁布了重新规范金融市场和金融监管的法律，新的金融监管部全部依据新颁布的法律成立。先立法后统一的好处在于，立法的过程同时也是一个权力再分配的妥协过程。一般而言，漫长的立法程序最终会产生一个协调多方利益的成文法出来，这种利益的妥协性实际上是对统一监管之后复杂利益冲突的提前化解，有利于金融监管部开展工作。另外，通过法律明确规定金融监管部的目标、职责和执法权力，也有助于金融监管部获得受法律支持的较高的独立性。
第二，先合作，后合并。目前我国多家金融监管机构之间存在监管冲突多、合作少、信息交通和沟通困难的问题，因此建立金融监管机构之间良好的合作机制是当务之急。但是笔者不赞成一步到位式的仓促合并模式。尽管存在不少阻力，一种合理的安排仍然可以考虑先行组建“金融监管协调委员会”，该委员会的主要职责除了对金融监管协调和合作进行试点外，还可以负责研究金融市场和金融监管的最新发展，为国家未来的金融监管改革提供咨询和研究支持。在现阶段，协调委的方案并不会对当前监管结构带来深刻的冲击，因此不会遭受多大的改革阻力，容易得到现行监管者的赞同。在上述基础上，待条件成熟，例如混业经营已经成为主导性模式，金融体制实现了从银行主导向市场主导的转变，而且相关法律制度也已健全，就可以在协调委的基础上组建金融监管部。
第三，适度的独立，有效的制衡。金融监管部具有与其职责相适应的独立性是今后监管体制改革需要考虑的重要问题，我们的构想是，金融监管部应该在“定规独立”、“执法独立”和“预算独立”三个方面享有较高的独立性，特别是应该明确，只要符合既定的法律，金融监管部的执法可以不受任何机构的干预。另外，为了与预算独立配合，我国也可以探索监管收费制，或者实行监管收费与财政拨款相结合的制度。但是，笔者不赞成“机构独立”，即将金融监管部从政府分离出来成为独立机构，但可以将金融监管局设立成与央行、财政部同级别的国务院直属机构，目前银监会、证监会和保险会即实行类似的体制（上述三会是国务院授权的直属机构），实践表明，上述做法已经能够实现较高程度的机构独立。
但是，由于金融监管部权力的广泛性和重要性，适度的独立必须配合有效的制衡。可以考虑的制衡制度包括：（1）除接受国务院的领导，金融监管部还须接受人大的监督和质询；（2）实行监管董事局制度，董事局成员由财政部、中央银行、司法部、行业代表、投资者代表以及相关专家学者构成；（3）在金融安全、金融机构稳定、危机金融机构的行政接管以及海外金融机构、外资金融机构的监管方面，金融监管部与中央银行共享监管权；（4）建立金融监管监察制度；（5）建立金融监管外部审计制度；（6）建立监管信息公开制度、监管规则公开咨询制度；等等。
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