全球科技治理的权力结构、困境及政策含义，本文主要内容关键词为：困境论文,含义论文,权力论文,结构论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G03文献标识码：A文章编号：1003-2053(2006)03-0368-06
全球科技治理，是在国际层面上干预、规制科学技术发展的制度和规则体系，反映了全球化时代国家科技创新面临的新特点和新环境。在全球科技治理的环境下，主权国家的科学技术活动越来越受到多种国际因素影响。例如，WTO与贸易有关的知识产权协议(TRIPs)直接关系到一国的技术创新和技术转移；全球通信技术标准的制定，对一国信息技术和信息产业的发展产生重要影响；许多关于环境保护、军事安全等的国际协定，会引导和约束特定科学技术的发展，等等。面对众多与科技相关的国际规则，如何认识全球科技治理的内容体系？如何理解全球科技治理背后的权力结构？作为发展中国家，我国如何参与全球科技治理规则的制定，及时制定和调整我国的科技战略和政策，以提高国家竞争力？这些都是需要探讨的重要问题。
1 全球科技治理的基本内容
全球科技治理的兴起，主要源自于两方面的需要。一方面，经济全球化和科技全球化的不断发展，要求必须建立相应的国际规则。另一方面，当代科学技术对人类社会产生的影响超出了国家边界，并且广泛渗透到全球经济、社会、环境、能源、国家安全等领域，成为一种全球性公共事务，因此需要各国采取共同治理行动。
科技全球化主要表现为国际科技合作、国际技术转移、跨国公司R&D活动全球化等现象。科技全球化的国际规则，构成了科学技术全球流动的制度框架，对其进行调整和规范，其内容主要包括：知识产权的国际保护制度、国际技术转移的许可证协议与技术管制、贸易技术壁垒、全球技术基础设施建设等。
从全球问题的治理来看，许多领域都与科技直接相关。这些领域主要包括：环境治理、国际安全治理（核不扩散条约）、疾病控制、治理新技术带来的贫富分化、对人类伦理的挑战（如克隆人）等。与这些全球问题密切相关的科学技术主要包括：涉及全球事务的科技问题（其中主要包括资源，能源，环境，生物，大科学工程）、影响国家安全的尖端技术、关系国计民生的核心技术等。这些科技活动引起的一系列问题，仅仅局限于科技领域或一国内部是难以解决的[1]。
由此，我们可以从两方面来理解全球科技治理的内容：科技全球化的国际规则和基于全球问题的科技治理，二者相互关联，如图1所示。
图1 全球科技治理的基本内容
科技全球化的国际规则，如国际知识产权制度安排会影响医疗技术的国际扩散，从而影响全球疾病控制；反过来，对全球问题的治理，许多情况下需要通过科技全球化的规制措施来实现，如在全球200多个环境协定中，许多都含有贸易措施，这些措施为相关产品的进出口设定了环境标准，这些标准促进了绿色清洁技术的发展。有些情况下，对全球问题的治理需要通过全球共识和共同行动来达到目的，如对克隆人的控制，主要通过关于人类尊严的共识来实现。
2 全球科技治理的权力结构
全球科技治理，涉及到多方利益关系，需要多方主体的参与。这些主体在全球科技治理的规则制定与执行中的权力关系，构成了全球科技治理的权力结构。根据全球科技治理的内容，可以区分出五种治理主体：国际治理机构、国家政府、跨国公司、国际科技组织和国际非政府组织(NGO)。这种分类的依据，是根据它们对于科学技术的不同关系，或者说它们代表了不同的科技文化。因此，这五种主体并非严格的相互排他，如许多国际科技组织也属于NGO组织，但将其单独作为一类主体，是因为它更直接地针对科学技术，与其他NGO组织有所不同。
国际治理机构主要包括联合国的相关机构，以及其他政府间国际组织。作为各国协商和共识的产物，国际治理机构缺乏主权国家拥有的独立的国家机器作为强制执行国际规则的手段，而主要通过各国的承诺和相互监督，有时也通过少数大国操纵下的联合行动来发挥作用。因此，它们更类似于各国共同的秘书处或办事处。这些组织的经费通常依赖于大国的捐献，因此经常具有某种对大国的奴性，这种约束使它们经常处于大国意愿和追求全球关怀的两难选择中。由于国际治理机构缺乏真正的硬权力和缺乏财政上的自主权，其作用非常有限，有的学者甚至呼吁“全球治理需要全球政府”[2]。可以认为，在全球治理中，国际治理机构为各国和各社会群体提供了协商的平台，但其自身只是脆弱的协调者。
国家政府在全球治理中的角色是争议颇多的一个问题。许多学者认为，全球化的发展削弱了民族国家的主权。人员和资本在全球范围内的快速自由流动，直接挑战了以领土为依托的传统意义上国家权利的使用方式、范围和合法性。一些极端的全球主义者甚至认为，民族国家正在走向终结[3]。“传统的民族国家在全球经济中已成为不和谐的、甚至不可能继续存在的活动单位”[4]。另有一些学者强调，主权国家一直是国际社会的首要政治和经济单位。它对内管理社会事务、维护秩序的稳定，对外则行使国家主权、抵御外敌入侵；它拥有强大的军事力量，并可以实现大规模的人员和资源调动，至今其他任何社会组织和团体都不具备这样的功能。因此，在治理环境、打击跨国犯罪、防止大规模武器扩散等行动中，国家都具有不可替代的地位和作用。因此，“全球化固然在某些程度和方面挑战了国家传统权力，挑战了民族国家的权威和合法性，但它带来的绝不是国家功能的消退，而只是再重新调整国家的权力形式而已。”[5]意大利学者通过剖析技术全球化对民族国家的诸要素——领土、主权和人民——带来了影响，表明全球化造成的技术对地方依赖性的降低要远远小于通常所认为的程度，尤其它很少减轻技术的民族性。国家的语言和文化，以及历史沉淀而成的制度环境，是创新的重要促进因素，这导致了不同的技术风格和创新绩效。因此，在全球化的环境下，国家创新系统依然具有重要的意义[6]。
全球化的确对主权国家的行为方式带来的影响，但这种影响究竟是什么，是削弱，还是改变，甚至可能是强化，都与特定的问题领域相关。一方面，国家行使权力的边界条件发生了改变，另一方面，国家的功能得到了扩展，不仅要管理国内事务，还要参与全球事务的管理。全球科技治理的多数内容，如知识产权、核武器禁止、环境保护等，主要通过政府行为来实现。因此，至少在可预见的将来，主权国家必然是全球科技治理中非常重要的行动者。
跨国公司是全球化进程中的主要实践者。全球科技治理的规则直接关系到跨国公司的研发、生产和市场，因此，跨国公司是制定科技全球化治理规则的积极参与者。在科技全球化的不同方式下，企业之间、政府之间、政府和企业之间呈现出不同的相互作用，如表1所示，这些相互作用影响着企业与政府的行为选择，从而影响着科技全球化的国际规则制定。
表1 企业与政府在科技全球化中的相互作用[7]
相互作用
企业—企业 政府—政府 政府—企业
技术的全球应用 为获得市场份额而
激烈的经济竞赛，
支持国内的优胜者；
激烈竞争
保护国民生产
设置进口壁垒
技术的全球产生 为在更大区域产生
为吸引和获得高技
在科技投资和鼓励
经济影响而竞争；
术与R&D投资而激创新方面不断进行
保存专有知识，防
烈竞争 协商
止被模仿
全球科技合作企业之间的合作协
双边和多边的技术
支持国内企业拓展国
定；企业卡特尔之
协定；控制垄断的
际范围，进行合作学
间的竞争在增多 卡特尔；双边联盟
习
以对抗其他国家
公民社会(civil society)，又称为民间社会和市民社会。随着全球化的推进，公民社会超出了国家边界，形成全球公民社会，主要包括国际非政府组织和非政府组织联盟、全球公民网络、跨国社会运动、全球公共领域等。全球公民社会的兴起，对全球治理产生了一系列影响，它将社会价值观的多元化反映到全球治理中。例如，跨国环境保护团体，如绿色和平组织和南极南海联盟，致力于保护海洋和南极，共同向国际社会施加影响。如绿色和平组织和南极南海联盟使试图开采南极大陆矿物资源的“管理南极矿物资源活动会议”(CRAMRA)最终失败。它们还在1991年的“环境保护协议”中，提出至少在50年之内禁止在南极大陆进行矿物开采，并就保护该大陆成为世界公园提出了一个框架草案，这一提议赢得了普遍支持。在这两个案例中，绿色和平组织和南极南海联盟都就特定的政策向各国施加了压力，而且通过国际合作将之制度化[8]。Michael Edwards和John Gaventa在《全球公民行动》一书中，将全球公民社会对世界经济治理、政治民主化和社会发展的贡献，总结为[9]：提高了国际机构的决策透明度、提高了政府政策的民主程度、促进社会保障体系的完善。但是，公民社会在全球治理中的参与存在许多局限性。全球公民社会差异巨大，其成员、组织形式、规模、地理范围、资产、组织文化、目标和策略均有不同，存在诸多信念上的差异。因此，全球公民社会并不是某种统一的力量。
国际科技组织是国际科技交流的重要组织形态，是各科技领域形成的全球性无形学院。这些组织在统一科学术语、技术标准等方面发挥着重要作用。全球统一的科学技术，是科技全球化的直接基础。随着技术标准的全球化，国际标准化组织，如ISO、IEC和ITU通过协调各国标准，形成统一的国际标准，对科技全球化提供了直接的技术支持。国际科技组织具有全球治理机构的特点，也具有全球公民社会的特点。
根据以上分析，国家政府、市场（跨国公司）和公民社会，是全球科技治理中重要的行动者，构成了一种全球治理的三方式权力结构，如图2所示。
图2 全球科技治理中的权力结构
全球科技治理的权力结构，直接影响着全球科技治理的效果。随着全球经济政治和科学技术的发展，这一结构必然发生变化。现有人类社会的政治经济格局是否最有利于全球治理尚难判断，但积极寻求更合理的治理方式，是全球共同的使命。
3 全球科技治理的困境
伴随全球化的深化，全球科技治理取得了积极的进展，但也面临着一些困境，主要表现为：专利权保护范围的冲突、不公平的贸易技术壁垒、核武器控制的困境、科技造成的贫富差距等。此处通过解析专利权保护范围的冲突，来寻其根源。
尽管知识产权的国际保护制度在朝着协调与统一的方向发展，特别是《TRIPs协议》的签订为各国的知识产权保护和国际贸易提供了一个基本的框架。但是，尤其在专利权的保护范围、在专利保护对象的表述方式以及内容等方面，许多国家之间存在较大的分歧和争论。
在生命形式的专利注册方面，许多非洲国家与发达国家之间存在异议。这些非洲国家认为，《TRIPs协议》允许对生命形式进行专利注册，这违背了社会道德和文化准则。而且，对植物种类进行产权保护不应该妨碍成员国实现公共目标，比如为了保障粮食安全和消灭贫困。倘若在此问题上出现冲突，这些国家将采取《TRIPs协议》第27.2条款中的例外原则，即“如果为保护公共秩序或公德，包括保护人类、动物或植物的生命与健康，或为避免对环境的严重破坏所必需，各成员均可排除某些发明于可获专利之外，可制止在该成员地域内就这类发明进行商业性使用，只要这种排除并非仅由于该成员的域内法律禁止该发明的使用。”
而在遗传资源和本土知识的保护方面，《TRIPs协议》将其排除在专利注册范围之外。这将导致与其他环境协定，如《生物多样性公约》之间存在冲突，而且会造成发达国家和落后国家之间差距的持续拉大。《生物多样性公约》要求成员国在专利及其他知识产权领域的保护不得助长对生物多样性的损害，而需要支持生物多样性。而且，《生物多样性公约》强调当地和本土社区，尤其是发展中国家，已经控制并从其传统的与生物多样有关的知识及非正式创新中受益。例如，传统的草药含有的药性物质对研究新药具有很大的信息价值，这样的知识对创新具有巨大的价值。此外，遗传资源为新产品和技术在生物技术、农业、医药以及其他领域的应用提供了基础。本土及当地所有知识为用于药品、草药及其他产品的生物化学提供了遗传资源，也为植物育种提供了物质，使作物具有抗虫害及耐旱性特点[10]。但是，《TRIPs协议》没有保护本土和本地社区知识的条款，而属于保护范围的知识几乎被发达国家垄断。这使发达国家“盗用”发展中国家的遗传资源和本土知识成为可能，而盗用后主要在发达国家注册专利。这意味着一种不平等，而且会拉大发达国家与发展中国家在知识能力方面的差距。如何解决这种矛盾，是世界知识产权组织和相关国家当前正在探讨协调的问题之一。
知识产权保护与公共健康的关系问题是另一个存在重要冲突领域。在最近几年的WTO多哈发展议程的19项谈判议题中，最紧迫、最尖锐的议题，首先当数“TRIPs协定与公共健康”的谈判。许多发展中国家认为，《TRIPs协议》规定的对药品的专利保护使其无法得到保障其公共健康所必需的廉价药品，因此需要对《TRIPs协议》进行修改，使对知识产权的保护不应与公共健康相矛盾。对此，WTO第五届部长级会议（多哈会议）通过了《TRIPs协议与公众健康宣言》，意图帮助缺乏或不具备药品生产能力的WTO成员有效利用《TRIPs协议》的专利强制许可来保护其公众健康。但是，由于发达国家和发展中国家在这个问题上存在较大分歧，尤其由于美国的反对，向发展中国家提供治疗艾滋病、肺结核等疾病的药品协议陷入僵局。这里主要存在两点争论：一是大规模的传染病的范围。二是关于进／出口受益国的资格认定。许多发展中国家认为，除多哈宣言提到的艾滋病、肺结核、疟疾等几种疾病外，应该在更多的疾病上可以行使强制许可权。而且，几乎所有发展中国家（包括中国）都认为自己没有或缺乏药品生产能力，主张扩大《TRIPs协议》关于专利保护例外的范围。但是，拥有众多大规模制药公司的发达国家，如美国、瑞士等，则反对扩大专利强制许可范围，因为那样将威胁其药品专利保护。他们主张，必须将强制许可的适用范围限定于所适用的几种恶性传染病，并限定该例外只授予最不发达国家，而不许其他普通发展中成员“搭便车”。如果豁免的范围过大，将影响这些国家的企业研制新药的积极性。当前，在多哈回合的TRIPs新一轮谈判中，发达国家和发展中国家关于知识产权与公共健康之间的协商仍在继续。
以上专利权保护范围方面的冲突，直观地表现为发达国家和发展中国家之间的分歧，其实质上是全球治理中的三个主要行动者，即国家政府、市场力量（跨国公司）和公民社会之间多层博弈的结果。
在全球治理中，始终存在全球主义与国家主义、工具理性和价值理性之间的冲突。正是这两对冲突渗透在国家政府、跨国公司和公民社会的行为中，导致了全球科技治理中的困境，如图3所示。
在某种意义上，国家政府、跨国公司和公民社会分别代表了政治、经济、社会三方力量，它们的行为取向可解析为表2。
图3 全球科技治理中的困境根源
表2 全球科技治理中不同主体的行为取向
政治（国家政府）经济（跨国公司）社会（公民社会）
全球主义
弱 强 强（全球关怀）
国家主义
强 弱 强（民族主义）
工具理性 强（全球）／弱（国内） 强 弱
价值理性 强（国内）／弱（全球） 弱 强
这种多层博弈可以得到以下四个象限的行为组合，如图4所示：
图4 全球科技治理中的行为组合
可以看出，每个行为象限中都存在着不同程度的一致与冲突，来自于市场的力量（以跨国公司为代表）主要是全球主义和工具理性的；国家政府坚持国家主义，对内主要是价值理性，而在国际上则持偏于工具理性取向；公民社会坚持价值理性，但在全球主义和国家主义之间，则存在内部冲突。由此，在全球治理中，政府和企业由于工具主义倾向而经常走在一起，国家主义由政府和部分公民社会携手推进，而全球价值关怀则只得到部分公民社会的支持。这便无法避免地导致在当代全球治理中，工具理性和国家主义占据强势，全球治理便由此无法避免地常常陷入困境。
4 政策含义：如何提高中国参与全球科技治理的能力
全球科技治理将一国的科技和创新行为置于新的全球制度环境中，这一制度环境的影响将随着全球化的深入而愈益增大。因此，积极参与全球科技治理规则的制定，争取最有利于提高本国科技创新能力的发展条件，就成为各国的必须选择。主权国家是全球科技治理中的主要参与和执行者，但这并不意味着所有国家在这一参与和协商谈判的场合中具有平等的力量。全球科技治理的事实表明，由于科技全球化是由发达国家主导的，有些发达国家经常凭借科技和经济优势，在全球科技治理的规则制定中形成对落后国家的压制，以图保持自己的领先地位。发展中国家过去往往被排除在这些规则制定的过程之外，或者是在规则制定中没有得到应有的重视。
作为一个发展中的大国，中国一直谋求合理有序的国际秩序，谋求公平的全球治理规则，以促进中国和世界的共同发展。基于前面的分析，我们提出提高我国参与全球科技治理能力的四条建议：
(1)提高内生的参与能力。一国的综合国力，是其参与全球治理的首要支持条件。因此，内生的参与能力，首先是综合国力的提高。其次，国家政府是全球治理的主要参与者，但需要和其他参与者，特别是跨国公司和公民社会建立起和谐一致的建设性关系。当前，发达国家的跨国公司主导着全球科技治理规则的制定，而全球NGO组织大多数主要集中在发达国家。作为发展中国家，必须促进我国的企业提高自主创新能力和全球科技竞争力，同时需要提高公民社会在国内和国际事务中的参与意识，以民间交往促进政府对话。
(2)建立良好的国际关系环境。全球治理的核心是各国的参与和相互协商，因此，提高参与能力，必须加强与世界其他国家和地区的交流和沟通。科技全球化中的多极化趋势，为更加民主和公平的治理规则制定提供了可能。在坚持国际关系五项基本原则的基础上，我们可以通过主动选择恰当的合作伙伴、合作形式和合作时机，发展与世界各国的科技合作关系，争取良好的国际环境。这样，可以在中国有一定优势的领域中，引导全球科技治理规则的制定。
(3)充分利用科技全球化过程中全球科技资源重组的机遇，增强我国的自主创新能力。要以我为主，兼收并蓄，在关键技术上拥有自主知识产权，同时充分利用全球科技资源，提高消化吸收能力。一国科技创新能力是其参与全球科技治理规则制定的直接筹码，科技创新能力强，则在规则制定中就能掌握较多的主动权。
(4)充分利用各种国际机制和政策工具，提高参与的有效性。国际机制是实现全球治理的主要途径，我们需要积极加入各种国际组织和论坛，主动参与全球性科技制度的制定与完善。同时，需要充分利用合理的政策工具，比如技术进出口控制、基于人类和动植物生命健康，以及环境保护国际公约的要求，合理合法地使用专利豁免，并积极推动国际技术援助等。
收稿日期：2005-08-05；修回日期：2005-10-31
标签：科技论文; 全球治理论文; 公民权利论文; 组织环境论文; 企业环境论文; 中国资源论文; 政府治理论文; 发展中国家论文; 经济论文; 全球化论文; 发达国家论文;