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一、中国建立地震保险制度的必要性和可行性
(一)中国建立地震保险制度的必要性
1.建立地震保险制度有利于帮助灾民恢复生产，安定生活。
地震风险多属于巨灾风险，所造成的经济损失如果希望全部能够通过保险得到赔付，那几乎是不可能的，甚至会导致一个国家整个财产保险行业的破产。例如，中国2007年末整个财产保险行业的资产总额为3880.51亿元①，甚至不足以赔付汶川地震的直接经济损失。因此，世界很多国家建立的地震保险制度都是对地震风险所造成的损失进行有限赔付而不是足额赔付，主要是为了起到保障灾后重建，帮助灾民快速重建家园、安定生活的作用，而不是足额弥补灾害所造成的损失。这次汶川大地震给灾区群众的生命财产造成巨大损失，如果有一个完善的地震保险制度，就可以在相对较大的程度上对震灾造成的损失进行补偿，帮助灾民重建家园、安定生活。但是，地震保险制度不健全，众多财产保险并不承保地震风险，有人估计这次地震灾害保险业承担的赔款大约在40亿元左右，最多不会超过70亿元，而且这其中有相当一部分是人身保险赔款，财产保险的赔付额会更低。相对于数千亿元的经济损失而言，现有保险赔付微乎其微，尚不能起到帮助灾民重建家园、安定生活的作用。
2.建立地震保险制度有利于减轻政府的压力。
首先，如果没有一个有效的地震保险制度，一旦发生强烈地震灾害，只能依靠财政拨款和社会捐助来实现灾后重建。这一方面在短期内给中央和地方财政增加了很大压力，甚至影响国家的宏观经济政策，另一方面这些款项相对于震后重建所需资金而言往往严重不足，延缓了灾区的恢复重建。例如，唐山大地震之后，灾后重建资金就是政府在若干年内分期拨付的。汶川大地震后，由于保险业赔付有限，更多的重建资金将依赖于财政拨款和社会捐助。截至5月29日12时，国内外社会各界向灾区捐赠款物总计373.07亿元，实际到账捐款279.90亿元；各级政府共投入抗震救灾资金209.38亿元，其中中央财政投入166.86亿元，地方财政投入42.52亿元。但是这些资金主要用于救灾，灾后重建还需要更多的资金，财政计划分三年来安排这项支出。这会在一定程度上对当前宏观调控政策产生冲击。但是，如果存在较为有效的地震保险制度，就会在很大程度上降低政府在这方面的压力。
其次，建立有效的地震保险制度后，保险公司为了防震减灾，会向被保险人宣讲必要的地震知识，使越来越多的民众认识到在当前的科技水平下，地震灾害的预测预报非常困难。迄今为止，获得联合国确认的人类历史上惟一一次对强震作出的准确临震预报的就是1975年发生在中国的海城地震。民众掌握这些知识后就不会再在地震灾害发生后把矛头指向地震局和地震专家，发出“养地震局官员和专家不如养蛤蟆”的责难之声。
3.建立地震保险制度有利于增强全社会的抗震防灾能力。
建立地震保险制度后，保证众多应该参保单位和家庭参保地震保险后，保险公司一方面可以通过合同条款设计鼓励投保人(被保险人)积极防震减灾，另一方面还可以通过监督检查和宣传防震减灾知识来提高被保险人的防震减灾意识和灾后自救能力，实现地震保险制度的社会经济效益。
4.建立地震保险制度有利于提高中国保险业的竞争能力。
加入WTO之后，中国对外开放进一步加速，一方面许多外资企业有投保地震保险的需求，另一方面一些外资保险公司也要求能够凭借其雄厚的资金实力和丰富的地震风险承保经验介入中国的地震保险市场。如果国内保险公司不能有效地提供地震保险业务，将会在竞争中处于不利地位，影响其他财产保险业务的发展。因此，为了能够和外资保险公司展开有效竞争，政府也有必要通过建立地震保险制度，加强地震保险研究和提高国内保险公司的地震风险承保技术，进而提高国内保险公司的市场竞争能力。
(二)中国建立地震保险的可行性
1.中国保险业已经有了一定的抗巨灾能力。
1980年中国刚恢复保险业务时，国内惟一的保险公司——中国人民保险公司只承保财险业务，年末资产规模为10.48亿元；1996年年末，整个保险业总的资产规模约1461.54亿元，其中财产保险公司的资产约为560亿元；2007年年末整个保险业总的资产规模约29003.92亿元，其中财产保险公司的资产规模约为3880.51亿元②。1980～2007年整个保险行业资产规模的年均增长速度约为34.12％，1996～2007年财产保险公司资产规模的年均增长速度约为19.24％，远远大于国内生产总值的年均增长速度。经过近30年的发展，中国保险业已经初具规模，承保能力大大增强，具有了一定的抗巨灾能力。
2.关于地震保险制度的研究不断深入并取得了一定成果。
虽然1996年中国人民银行要求财产保险公司停止承保地震风险，但是相关部门和人员并没有停止对地震保险的研究。1996年原国家地震局地球物理研究所陈英方组织编写了《地震保险》一书，系统介绍了国外地震保险制度、地震保险的基本原理、地震保险损失评估方法和地震保险费率计算等；1997年在新疆政府、新疆科委和原国家地震局地震科学联合基金会的支持下，叶民权等人开展有关地震保险的研究，并最终形成《地震风险和地震保险的研究》科研成果；2003年中国保监会会同中国地震局、财政部、国税总局以及部分保险公司共同组成中国地震保险专题工作组制定了中国家庭财产地震保险初步方案。另外，赵苑达、陈翔等人也在对地震保险制度进行着研究，并发表了相关的研究成果。总之，随着中国有关地震保险制度研究的不断深入，为地震保险制度的最终建立提供了理论支持。
3.中国资本市场的发展能够为建立地震保险制度提供帮助。
近年来，中国资本市场发展迅速，2005年7月份，沪深两市总市值还不过3万亿元，但到2007年底，两市总市值已达32.71万亿元，即便是经过调整之后，2008年4月23日两市总值也超过21万亿元，是所有财产保险公司资产规模的54倍。国内资本市场的快速扩容为保险公司通过风险证券化操作，将其承保的部分风险转移到资本市场，增强保险公司对地震风险的承保能力成为可能，为抗震救灾，安定灾民生活发挥更大的作用。而且，国内也有金融机构正在尝试巨灾证券的研发工作。
4.政府逐渐具备支持建立地震保险制度的能力。
改革开放以来，国民经济一直保持快速发展的势头。根据国家统计局的统计数据，1980年国内生产总值为4545.6亿元，当年财政收入为1159.93亿元；1996年国内生产总值为71176.6亿元，当年财政收入为7407.99亿元；2006年国内生产总值为210871.0亿元，当年财政收入为38760.20亿元。以不变价格计算，国内生产总值年均增长速度为9.58％，财政收入的增长速度为8.20％。这使得政府已经有能力借鉴国外经验建立地震保险基金支持地震保险制度的建立。
另外，汶川地震后政府和公众的地震风险意识明显增强，希望保险公司能够提供地震风险保障。这也为中国建立地震保险制度提供了一个契机。
二、建立中国地震保险制度的构想
(一)建立中国地震保险制度的指导原则
一般说来，保险制度的首要职能是弥补被保险人的经济损失，而安定人们生活(社会管理)只是一个派生职能。但是，由于地震风险巨大，碰到大地震几乎没有哪家保险公司甚至整个财产保险行业可以足额弥补被保险人的经济损失，这时地震保险制度的“安定灾民生活”职能比弥补被保险人的经济损失显得更为重要。因此，日本“地震保险法”明确规定地震保险制度以“安定灾民生活”为目的。这一点非常值得借鉴。尤其是，在中国保险公司总体承保实力还不强，而人们又面临较大地震风险的情况下，建立地震保险制度更应该以“安定灾民生活为主，补偿灾害损失为辅”为指导原则。如果把地震保险制度的职能定位同普通财产保险业务一样，希望主要通过地震保险制度来弥补震灾所造成的经济损失，那么恐怕在相当长的一段时期内中国都不具备建立一个有效地震保险制度的能力，或者勉强建立起来，最终对这个制度的运行效果的评价恐怕也不会太好。
(二)中国地震保险制度的实施方式
世界上地震保险制度的实施方式主要有三种：第一种是日本模式，投保人在投保家庭财产火灾保险的时候如果不特别声明，则原则性附加投保家庭财产地震保险；第二种是美国模式，完全商业化操作由投保人自愿投保；第三种是新西兰模式，自动(强制)附加在火灾保险上承保。但是，笔者以为中国不能简单的采纳以上任何一种模式，而是应该根据地震灾害造成的财产损失给社会稳定带来影响的严重程度不同，也就是地震风险的负外部性强弱不同，分别采取强制投保和自愿投保两种实施方式。具体说来：由于住房和一些重要的生命线项目因灾受损会对社会稳定和灾后重建产生的不利影响非常大，应该开发设计出独立的地震保险强制居民和相关企业投保，而对于普通的企业财产和其他家庭财产及强制地震保险保额以上的部分则由所有者或者管理者自愿投保商业性地震保险。
第一，地震保险的逆向选择比较严重，具体表现为处于地震带的居民积极投保，而处于非地震带上的居民怠于投保；地震发生之前和之后投保率上升，随着时间的推移，开始下降。日本阪神地震前投保率只有3.0％，震后急增到10.2％，1997年达到27.3％，此后投保率又开始下降，现在维持在较低水平；1997年3月，地震危险最高的4类地区(东京、神奈川、静冈)签约件数就占到全国的35％。其他开展地震保险业务的国家也基本如此。如果完全由相应财产所有人或者管理人自愿投保，一方面投保率过低难以实现风险在不同被保险人之间的有效分摊；另一方面不利发挥地震保险制度“安定灾民生活”的作用；再一方面严重的逆向选择也会危及地震保险制度的可持续性。
第二，当前中国民众的保险意识较差，财产保险的投保率非常低，在经济比较发达的江苏省家财险的投保率不到4％，企财险的投保率不足20％③，其他经济不发达地区投保率更低。而且，如果像新西兰那样强制附加投保，在逆向选择的作用下会进一步降低家财险和企财险的投保率，仍然不能有效发挥地震保险制度“安定灾民生活”的作用。因此，需要开发独立的地震保险产品强制相应财产所有人(管理人)投保。
另外，政府需要根据各保险公司的市场份额和承保能力制定其承保强制地震保险的最高额度标准，超出部分强制向中国再保险公司分保，超过再保险公司承保能力的由政府设立的地震保险基金承保。
(三)中国地震保险制度的保障对象和保障程度
根据地震保险“安定灾民生活”的目的，日本对于家庭财产和企业财产实行不同的保险制度，家庭财产由民间保险公司和政府共同承保，而企业财产则完全由保险公司商业化操作。家庭财产地震保险原则附加在家庭财产火灾保险之上，保险金额限定为火灾保险的30％～50％，赔偿金额依照家庭财产的损坏程度划分为全损、半损和局部损失三个等级，对应的赔偿比例分别是地震保险金额的100％、50％和5％。鉴于中国经济总体水平还不高，保险公司的承保能力和地震风险承保技术也落后于日本保险公司的实际，中国地震保险制度更应该严格控制地震保险的保障对象和保障程度。笔者以为可以这样设计：首先，企业财产完全是商业保险公司承保，家庭财产由商业保险公司和政府的地震保险基金共同承保；其次，对于家庭财产只承保住房，不承保其他家庭财产；第三，保险金额应该为住房实际价值的40％～50％，且不能超过一定的限额，具体限额标准根据各地的经济水平制定；第四，只对里氏6级以上地震所造成的住房损坏程度超过50％的损失进行赔偿。这样的地震保险制度主要解决较强的地震灾之后，人们最为需要也是最大支出项目的住房建设费用问题，体现“安定灾民生活为主，补偿灾害损失为辅”的指导思想，并防止赔偿责任过大危及保险公司的生存和地震保险制度的存续，同时鼓励被保险人注重住房建设质量，增强其抗震能力。
(四)地震保险的费率方案
首先，由于住房地震保险和生命线项目地震保险具有很强的社会公益性，因此应该借鉴其他公益性保险的经营原则，要求承保保险公司(包括再保险)总体上遵循“不盈不亏”的原则经营，不得从中谋取高额利润，保险公司在支付保险赔偿金和营业费用后，剩余部分应该全部提存风险准备金，不得进入利润进行分配，为未来的巨灾赔付做准备。
其次，费率是保险标的面临的危险程度的反映。因此，有必要依据地理信息系统(GIS)进行地震危险性分析，并将全国划分不同的危险区域。再在不同的区域根据不同的建筑结构测算相应的费率。不过，由于地震灾害一般很少原地重复发生，相互之间差异大，难以满足大数定律对同质性的要求，测算的费率不够准确。不过，由于地震保险制度更多的作用的“安定灾民生活”，表现为其社会互助性，体现社会公平。因此在强制投保的情况下，逆向选择较弱，对费率精确程度要求也就不高。但是，费率还是要能够基本反映保险标的的风险程度，如果费率太不合理，即使强制投保，也难以保证有较高的投保率，危及该制度的可持续性。总之，地震保险的费率方案应该兼顾效率与公平，一方面在强制保险方式下实现低风险地区对高风险地区的适度补贴，另一方面要基本反映各自的风险程度以保证强制保险制度能够持续运行。同灾后主要依赖财政拨款和社会捐助相比，这更有利于保障受灾地区的灾后重建。
(五)政府在地震保险制度中的地位与作用
世界上一些建立地震保险制度的国家，政府都在其中发挥着重要作用。为了规范地震保险制度，日本政府在1966年制定《地震保险法》。而且，主要实施地震保险制度的国家或地区政府都设立有地震保险基金，充当地震保险的“最终保险人”。例如在家庭财产保险地震保险中，750亿日元以下的损失由民营保险公司承担，750亿日元到8186亿日元的损失由民营保险公司和政府各承担50％，8186亿日元到41000亿日元的损失由政府承担95％，民间保险公司承担5％。借鉴国外经验，笔者以为中国政府在地震保险制度中的定位和发挥的作用应该是：
首先，政府需要修改《防震减灾法》、《地震安全评价管理条例》和《破坏性地震应急条例》等法律法规，完善地震中长期预警和临震预报信息的发布机制和防震减灾体制，宣传防震减灾知识，提高全社会的防震减灾意识和震后自救技能，减轻破坏性地震对人民群众生命财产的威胁。
第二，政府需要尽快出台地震保险方面的法律或者行政法规，为地震保险制度的建立提供法律依据，规范地震保险制度运行过程中的各方行为，保护当事人和关系人的利益。
第三，由于强制地震保险的社会公益性(政策性)，费率水平较低，缺乏吸引力，国内保险公司(包括中国再保险公司)难以将其向国际再保险市场分保，也难以通过巨灾风险证券化的方式从金融市场融资。因此，财政预算中有必要每年专门提取地震保险基金，对于强制住房地震保险超过原保险公司和再保险公司承保能力的赔偿由地震保险基金支付。对于每年的结余部分不抵减下年提取款项，而是转为风险准备。至于强制性生命线项目地震保险，完全由保险公司在赔偿限额内赔付，地震保险基金不承担赔付责任。因此，一般来说费率要比强制住房地震保险的费率高。
第四，政府应该建立一种债券快速发行机制，如果在地震保险制度建立初期或者其他特殊年份发生巨灾损失，导致地震保险基金不够赔付时，由政府启动债券快速发行机制，紧急发行债券、筹集资金承担地震保险基金向被保险人赔付的责任，由后续年份继续提取的地震保险基金对该债券进行偿付。
第五，政府需要对保险公司经办的强制地震保险业务(包括住房保险和生命线项目保险)免征各项税费，一方面鼓励保险公司开展该业务，另一方面降低投保人的缴费负担。另外，还需要向保险公司(包括中国再保险公司)提供便利条件，方便其通过资本市场将承保的商业性地震保险业务证券化，从资本市场融资，提高中国整个财产保险行业对地震风险的承保能力。
总之，以上是笔者根据当前中国面临的地震风险、社会经济状况和保险公司承保能力提出的一个比较粗浅的地震保险制度方案。以后，随着经济发展和中国保险公司抗巨灾风险能力的增强，可以根据实际需要对这个方案进行修改和完善，甚至让地震保险制度恢复普通财产保险的职能。
注释：
①数据来源：中国保险业发展蓝皮书(2008)(电子版)。
②数据来源：《中国保险年鉴》(1981～1997)(电子版)和《中国保险业发展蓝皮书》(2008)(电子版)。
③资料来源：和讯网(http：//www.hexun.com)。