深圳市城市空间规划建筑设计有限公司南京分公司 江苏南京 210004
摘要：规划是为实现定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。空间系统统筹的安排，是公共管理部门实施国上空间的管理手段和方法。生及经济社会的发展，始终前瞻远谋、走在前沿，约束、规范并指导发展。空间规划是对国上规划伴随着人类科学发展，规划先行。由于规划本身的特性要求，空间规划一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同。但近年以来，随着市场经济深入发展，经济社会飞速发展，城镇化进程加速，规划的本能严重退化，规划的个性日渐缺失，规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势。
关键词：“多规合一”；国土空间规划体系；构建思路
一、空间规划的现实及问题
一是规划繁杂且不协调、不衔接、不统一问题突出。我国现行规划类型众多，涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态红线保护规划、生态功能区划、环境保护规划等多项规划，在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾。
二是规出多门、各自为政，协调统一管理难的问题突出。现行的各项空间规划体系“条块分割”现象严重，职能被分散到几个行政主管部门体系中。从地方层面看，各规划在各自的行政体系架构中展开，均采取“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，分别对各自的规划工作进行管理，使得出现“条条”协调不力、“块块”关系混乱的局面，规划协调实施难以落实。
三是规划内容边界模糊，指标、标准等技术不兼容问题突出。规划职能边界模糊，内容交叉重叠，也造成部门职责难以厘清。国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等各项空间规划发展历程不一、关注的侧重点不尽相同，使得各自编制的出发点、技术路线均有差异，从而导致目标和结果差异明显，给指导实践带来困惑。
二、多规合一的提出及背景
2013年11月，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。要完善《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。
2013年12月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。习近平总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。
2014年2月，国上资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。
2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国上资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、上地利用规划等“多规合一”。
2014年4月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。
2014年5月，国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，将三规合一作为2014年深化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、上地利用规划、环境规划，多规合一。
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2014年8月，国家发改委、国上部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(以下简称《通知》)，通知明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。
2014年10月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8个试点县(市)要按照“一张蓝图干到底”的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。
三、国土空间规划体系构建思路
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。而多规合一解决的是不同规划间的协调问题，但是规划自身的功能问题难以解决；这也就是国土空间规划存在的意义。
2019年1月，国家公布了《〈中华人民共和国土地管理法〉修正案（草案）》。根据规定，经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。
2019年将陆续出台国土空间规划相关编制、审批、监督管理办法，推进《国土空间开发保护法》和《空间规划法》的立法进程。多项法规文件的出台表明了党中央建立空间规划体系的决心，推行“多规合一”并监督规划实施，同时也是对国家自然资源管理体制改革的又一重大突破。
其中，中共中央国务院出台的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，表明了党中央建立空间规划体系的决心，推行“多规合一”并监督规划实施，同时也是对国家自然资源管理体制改革的又一重大突破。
《意见》的出台明确指明要实现“多规合一”，解决当前国家、地方各级政府、部门在空间规划重叠突出问题，建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。在建立国土空间规划体系时，从我国国情出发，创造地域性文化生态鲜明的开放空间。在这个过程中，应及时转变规划观念，不再仅关注经济效益；积极系统化、网络化国土空间的规划建设；有机联系国土空间和现代城市规划，实行互相配合机制；加强生态化建设，有机融合规划与自然。
《意见》明确了目标任务与时间表。2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系;基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
《意见》的出台，表面我国在国土建设规划方面有了重大的改革举措，必将进一步健全完善国土空间规划方面的法律法规，对解决规划重叠混乱的现象起到了遏制作用，使各地各部门，特别是部分党政干部拍脑袋决策规划的现象得到有效治理，必将使国土空间规划更加科学合理，对经济生活的发展，人民的美好生活都将起到巨大的推动促进作用。
四、总结
一些城市开展的“多规合一”实践也各具特色，但多数城市的工作重点主要在于规划协调，“多规合一”引发的空间体系改革尚处于探索阶段。通过分析地方层面“多规合一”的实践，反思我国空间规划体系存在的问题，借鉴国外空间规划体系经验，并总结地方层面的规划体系创新实践，将有助于我国空间规划体系的改革探索。
参考文献:
[1]杨晓红. "多规合一"到国土空间规划体系构建思路[J]. 资源信息与工程, 2017(1).
[2]赵雲泰, 葛倩倩. “多规合一”视角下的国土空间规划——以榆林试点为例[J]. 国土资源情报, 2018, 212(08):24-31.
[3]张舵, 王洁. “多规合一”视角下空间规划体系构建的探讨[J]. 住宅与房地产, 2017(30):121.
论文作者:朱敏
论文发表刊物:《房地产世界》2019年5期
论文发表时间:2019/9/12
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