西方现代政策科学发展的历史轨迹，本文主要内容关键词为：轨迹论文,政策论文,科学论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代政策科学是西方公共行政知识体系中较为重要的组成部分。西方公共行政的发展，从理论范式转换的角度来看，大体上经过了从强调政治与行政两分的“政治范式”到强调以管理为主的“管理范式”再到强调以公共政策研究为主的“政策范式”的演变过程。对西方公共行政理论范式中的政策范式加以研究，弄清西方现代政策科学兴起与演变的历史，勾画其发展的轨迹，至少有两个方面的意义：一是从政策科学兴起、演变的历史过程中，考察政策科学的发展与公共行政实践变化的关联，考察政策科学的演变与公共行政学科发展的内在逻辑之间的关联；二是从政策科学的演变与发展中，考察政策科学知识体系所包含的内容与结构。
西方现代政策科学产生的基础考察 严格说来，西方现代政策科学(Modern Policy Science)是20世纪50年代以后才发展起来的一门社会科学学科。但是，政策研究作为社会科学中的一个领域在西方却早已存在。古典的或传统的政策研究的出现，以及这一领域的扩展与繁荣是同政府这一公共权力机构在社会公共管理中作用的扩展、是同公共行政学这一专门研究公共事务管理的学科的建立与发展紧密联系在一起的。
在16世纪至18世纪，欧美主要国家的市场还远远没有发育齐全。在当时的欧美国家里，政府的作用，特别是政府的政策导向作用要远远超过市场的自发调控功能。这种客观状况致使不少政治学家把注意力集中到政府的政策引导上面。他们深入讨论了国家、主权、权力与政策的关系问题。一些思想家，比如洛克、孟德斯鸠、卢梭，还专门研究和设计过国家的一些基本政策。
到18世纪中叶，重商主义在欧洲占据了统治地位。重商主义的经济学家们注重研究和倡导各种经济政策，并确信只要有了好的经济与社会政策就能兴建与发展现代国家。即使是有自由主义倾向的经济学家亚当·斯密，当时也非常重视政策问题。他提出“国富”即国民生产是国家经济政策的中心目标，追求最大或最多的“国富”乃是一个国家必须实行的基本经济政策。
到19世纪中叶，在一些资本主义发展比较迅速的国家中，市场体制已日益走向成熟，相当多的原先由政府承担的经济功能开始让位给市场来调节。与此相适应，在英国的经济学领域中，自由主义学派则取代了重商主义成为经济理论中的主流思潮。自由主义经济学家主张政府放任自流，无为而治，听任市场这只“看不见的手”去调节各项经济活动。因此，政府不再像以往那样花费财力和人力去研究和制定积极的经济政策。一些大学的经济学系，也停掉了“经济政策”课程。（注：伍启元：《公共政策》，商务印书馆（香港）有限公司，1989年版，自序，第2页。）
但是一些后进入现代化行列的国家，为了保护本国的还处在幼稚状态的民族工业，争取本国社会经济的独立发展，政府则十分重视对社会经济政策的研究。它们依靠专业人员制定出许多积极有效的公共政策来推动社会向前发展。比如，当时的德国政府不仅鼓励学者开展政策研究，在大学中还专门设立了“经济政策”课程，以提高人们对政策研究的兴趣。德国同时也是西方历史上比较早地进行社会立法的国家之一。
在19世纪80年代以前，西方的政策研究还只是附属于经济科学。80年代以后，这种情况就发生了很大的变化。引起这种变化的一个重要原因是西方的一些国家开始重视对公共行政的研究。政策研究也随之进入了公共行政的领域。美国是最早建立公共行政科学的国家。因此政策问题比较早地在美国公共行政科学中得到发展。1887年伍德罗·威尔逊(Woddrow Wilson)在《政治学季刊》第二期上发表了题为“行政的研究”的论文，这是美国公共行政科学正式建立的标志。正是在这篇论文中，威尔逊从公共政策的角度将政治与行政区分为两个领域。他认为政治制度只负责制定或决定公共政策，而公共行政则负责执行公共政策。威尔逊特别指出，政治学应当关心公共政策的发展，应当细心地分析法律、法令的产生与变迁的历史。（注：彭和平等编绎:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年版，第14—15页。）
对美国公共行政科学发展作出了重大贡献的古德诺(Frank J.Goodnow)也十分重视公共政策问题。他也像威尔逊一样，主张政治与行政分开，政治家依据一定的价值标准制定政策，而公共行政却可以以价值中立的态度去执行公共政策。实际上，古德诺把公共政策的制定看成是非理性过程，而公共政策的执行则是理性过程。（注：彭和平等编绎:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997年版，第28—32页。）古德诺和威尔逊的共同点在于，他们都否认政治是一门科学，都相信执行公共政策的公共行政则可以完全根据科学和理性来有效地运行。
人类在20世纪40年代以前所作的政策研究还是初步的，政策研究还远远没有上升到学科的地位。对于政策的本质、内容及其研究方法也未能进行深入、详细的说明。但是，这种初步的研究却为现代政策科学的兴起与发展奠定了基础。
西方现代政策科学发展中的理论建构
作为一门社会科学学科的现代政策研究是在二战以后逐步出现的，它的建立是与拉斯韦尔的名字分不开的。早在1943年，拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)就在他的一份备忘录中提到“政策科学”这一术语。1950年，他与卡普兰合著了《权力和社会：政治研究的框架》一书，书中正式使用了“政策科学”这一概念。1950年，劳纳与拉斯韦尔主编了《政策科学：范围与方法的新近发展》，（注：Allen D.Putt,J.FredSpringer,Policy Research:Concepts,Methods,And Applications,New Jersey,Prentice-Hall,Inc.,1989,P.12.）在这一著作中，拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究内容、发展方向作了详尽的论述。在西方学术界，人们普遍认为，《政策科学》的问世，是政策科学诞生的标志。从50年代开始，在西方、特别是在美国，出现了一场来势凶猛的“政策科学运动”(Policy Science Movement)。
以拉斯韦尔为代表的西方政策科学运动的产生与发展并不是偶然的。它是当时社会现实生活的实践与社会科学学科的演变共同作用的产物。西方政策科学的产生首先应归功于二战后期和战后为解决战争和其它社会问题而出现的决策活动的实践。二战临近结束时，交战双方都发明出更有杀伤力的武器，特别是德国为了负隅顽抗，使用了刚刚研制出来的远距离导弹。为了对付德国的进攻，同盟国集中了大批专家，运用统计学、控制论、运筹学等方法研究军事决策问题，产生出大量的决策理论与决策技术。比如当时英国军方为了能让雷达更有效地弄清导弹的攻击线路并指挥部队及时加以拦截，军事专家和技术人员发明出一种新的“作业研究”的决策方法。
同时，在整个二战中，美国一方面为了应付战争，另一方面也为了对付经济危机，大力推行了“罗斯福新政”。政府的规模空前扩大，功能不断增加，对社会经济的干预能力也日益增强。罗斯福新政的一个显著标志是，政府和各种科研机构都投入大量的人力、物力从事政策研究，政府充分运用公共政策去控制和推动社会朝向一定的目标发展。
二战结束以后，世界进入了以前苏联和美国为代表的东西方之间的冷战对峙阶段。美国为了有效地对付前苏联的军事打击，白宫和五角大楼都出资成立各种战略与对策研究机构。特别是空军系统聘请一批专家进行空中防御与进攻以及发展新型武器的决策研究。所有这些实际的决策研究活动都为现代政策科学的建立提供了经验材料与实际需求。
为了将已经发展起来的决策实践活动提高到更新的水平，同时，也为了对现实的决策行为与活动作出科学的概括，就需要将这一专门的研究领域中的概念、原理规范化和系统化，变成为一门专门学科，形成有关政策的知识体系。但是，在当时的情况下，要建立一个具有科学性的社会科学学科并不是一件容易的事情。这是因为20世纪60年代，西方的社会科学正经历一场变化。当时出现了两种倾向：一是追求专门化的倾向，二是追求实用性的倾向。社会科学的这两种发展倾向从理论上说，有一定的合理性。因为社会科学总是在分化与整合的交互作用中发展的，学科的分化和专门化是学科走向完善与成熟的一个环节。另外，社会科学的价值就在于能够指导实际社会生活的进步和发展，并通过与实际生活的联系获得发展的源泉。因此，加强应用性也是社会科学发展的重要环节。
但是，美国战时社会科学的这两种倾向后来发展的结果并不是令人满意的。首先，社会科学的专门化变成了一种学科间的分割、对立，原先具有某种统一性的社会科学却变成零碎的、互不联系的各个门类，这实际上是一种片面的专业化。其次，社会科学在追求应用的时候，却将理论与实践割裂开来，企图脱离理论的指导去一味地迎合现存的社会需求，但是社会科学家并不像公共行政人员与政治家那样了解社会的真实情况，因此，他们只能提出某些不痛不痒的政策建议，而这些建议大多不切合实际。
社会科学的这种现状急需改变。拉斯韦尔正是从美国社会科学发展的现状出发，决意要来一次社会科学的范式“革命”，以政策研究为中心内容，创立出一门超越于哲学、自然科学、技术科学、管理科学、行为科学之上的新的综合性学科。
拉斯韦尔以这种意图为目的创立的政策科学具有显著的特征。首先，拉斯韦尔倡导的政策科学关心的是“社会中人的基本问题”，它强调的是整个社会制度中个人的选择，它要解决的是社会中人的生活的民主问题，因此，政策科学是一门关于民主的科学；其次，拉斯韦尔认为政策科学是将政治学、心理学、社会学、行为科学以及自然科学结合起来，同时又超越各个学科之上的带有革命性的、新的学科体系；第三，拉斯韦尔的政策科学强调政策的时间特征，既要重视历史的考察，又要立足于现实去预测未来的趋势，因此，政策科学是历史与现实结合的科学；第四拉斯韦尔主张政策研究应当走学者与政府官员相结合的道路，既要重视政策的理论又要重视实践的经验，因此政策科学是一门理论与实践相统一的学科；第五，拉斯韦尔既强调要运用分析模型、数学公式来追求政策的合理性，又强调在高层次上将知识加以组织、整合，因此，政策科学成为理性与技术相结合的学科。
拉斯韦尔有关政策科学的思想后来被德洛尔(Yehezkel Dror)进一步继承与发挥。60年代后期至70年代初，曾在兰德公司担任过高级顾问并创立美国第一个“政策研究小组”的德洛尔完成了三部重要的著作：《公共政策制定检讨》、《政策科学构想》、《政策科学进展》。德洛尔充分肯定了政策科学的出现是一场革命，与传统的政策研究相比，现代政策科学具有自己特定的范式。德洛尔对现代政策科学的性质与内容作了新的概括。（注：Yehezkel Dror,Design for Policy Sciences,New York:Elsevierlnc.,1971.）
德洛尔认为，现代政策科学所关心的不是具体的政策，它所关心的是如何理解和改善整个社会的发展方向，关心对这种全社会发展方向具有重要意义的指导系统、其中特别重要的是处于宏观层次的政策制定系统如何加以改进与完善。德洛尔指出，现代政策科学反对价值中立的原则，除了重视工具—规范的知识外，还重视对价值选择、价值内涵、价值成本的研究，试图建立起具有操作性的价值知识体系，使科学与价值有机地结合起来。
德洛尔还指出，现代政策科学是理性与非理性相结合的产物。现代政策制定系统重视逻辑推理的作用，同时，又不排斥非理性的因素。现代政策制定遵循客观性原则，力求科学、合理，但是又重视创造性、直觉、价值判断在政策制定系统创新中的影响，努力使理性与非理性很好地统一起来。
德洛尔还强调了政策科学的应用性。他认为在研究政策制定系统时，固然要重视理论的构建，寻求政策科学的概念、假定和范式，而政策科学的发展在相当程度上仍依靠抽象理论的建树。但是，政策制定系统又是联结理论研究与实际应用的桥梁，政策研究的最终目标是实际政策的制定与改进。因此，政策的研究与政策分析的技术要有机地统一起来。
西方现代政策科学发展中的方法建构
由拉斯韦尔领头、德洛尔推进、发展，在西方形成了政策科学中的“拉斯韦尔—德洛尔传统”。这一传统既有其合理的地方，同时也有其局限性。拉斯韦尔、德洛尔等人一反过去以学科为中心的研究传统，以问题为中心组织知识，以社会发展为目标组织研究。他们试图以政策研究为中心线索，将各门分割开来的科学门类重新统一起来，建立一门能统括全部学科的新知识体系。
但是，拉斯韦尔、德洛尔忘掉了一个根本的原则，即在知识分化与综合获得迅速发展的时代，要想建立一门超越于许多门学科之上的绝对知识体系是不可能的。18世纪的许多哲学家曾经做过这种尝试，结果都失败了。当时的知识发展还远远没有达到现今这种程度。20世纪人类正处于知识创新与增长的新时代，要做这种尝试，其成功的可能性几乎等于零。
事实上，拉斯韦尔与德洛尔试图建立现代政策知识体系的美好构想，在70年代兴起高潮以后，就很难再有发展了。70年代初，对政策科学中的这一传统表示怀疑的学者开始提出批评。比如特瑞布(Laurence Tri-be)在美国《哲学和公共事务杂志》上发表论文“政策科学：分析还是意识形态”，他认为由拉斯韦尔与德洛尔所主张的政策科学只是一种意识形态，而不是科学，应当用政策分析来取代政策科学。另外一些学者则尖锐地指出，建构一门大一统的新知识体系的尝试，使政策科学陷入了危机。到80年代中期，德洛尔也承认政策研究处于逆境之中，不得不吸取学术界强烈的批评意见，主张政策制定与研究要有新的突破。（注：Y.Dror,Policymaking Under Adversity,Transaction,Inc.,NewBru-nswick,New Jersey,1986,pp,219-240.）
从70年代中期开始，西方现代政策研究的中心与兴奋点转移到了政策分析方面。这种研究重心的转变其实早在60年代末就出现了。1958年，林德布洛姆(Charls E.Lindblom)在《美国经济学评论》杂志上发表了题为《政策分析》的论文，将政策分析界定为是将定性与定量研究结合起来的一种渐进式的决策模型。1959年，林德布洛姆在美国《公共行政管理评论》杂志上发表了《“竭力对付”的科学》一文，运用他在兰德公司和其它地方决策的经验，将政策分析概括为两种方法：完整的理性方法和连续有限比较法，进一步完备了政策分析这一概念。因此，很多人认为，林德布洛姆是政策科学发展中政策分析传统的创始人。
在政策科学的发展中之所以出现政策分析的新潮，一方面与学科发展的规律有关，另一方面也与政策制定的实践密切相连。经过50年代到70年代的政策理论研究，宏观层次的政策制定知识已得到广泛传播。但是，对社会发展有直接作用的还是具体政策的制定、评估和修正。随着社会发展速度的加快，需要解决的问题越来越多，问题也变得越来越复杂，这就需要决策者运用创造性的思维，寻求更为有效的方法，在复杂多变的世界上作出尽可能满意的选择。
适应社会的这种迫切需求，一些决策研究机构创造出各种政策分析技术和模式。其中最为出名的是兰德公司。它由美国空军出资，最初的任务是研究空军的战略与策略，后来则成为一个专门的决策智囊团。兰德公司不仅以它一系列的科学决策的范例而闻名于世，而且它也因创立了许多行之有效的政策分析方法而受人尊敬。
现实生活中政策分析活动的发展，促使学者从理论的高度对政策分析进行概括。这种理论概括的出发点仍旧是拉斯韦尔与德洛尔所创立的政策科学知识体系。只是在这一体系中，政策分析原来只是作为一个因素而存在的。这种因素经过林德布洛姆的批判、改造与创新，则成为政策科学知识体系的一个重要门类。
政策分析自身也有一个发展的过程。在决策与分析的领域，最早占据统治地位的是完全理性的政策分析。其主要特征是，运用统计学、运筹学和系统论的方法，以价值最大化为目标，以数量化为形式，围绕要解决的问题对备选方案加以选择，对实施结果加以评估。正如林德布洛姆所指出的，完全理性的政策分析，往往目标清晰，评价明确，概观的综合程度高。（注：查尔斯·E.林德布洛姆，《公共行政管理评论》，第19卷，（1959年春），第79—88页。）
这种政策分析途径对于解决相对来说规模比较小，或需要考虑的因素比较少，价值目标也比较有限的问题的决策是有效的。但是，对于解决复杂的问题，这种政策分析途径肯定是不行的，需要的则是连续的有限的比较途径。
完全理性的政策分析方法在实际决策中暴露出很多的局限性。作为对这种政策分析的补充，西蒙和马奇(Herbert A.Simon and James G.March)提出了“有限理性方法”。西蒙在《行政行为》(Herbert A.Si-mon,Administrative Behavior:A Study of Decision-making Proces-ses in Administrative Organization,1947.)一书中指出，在现实社会中，完全理性决策的可能性不大，真正通行的是有限理性的决策。在公共行政领域，活动着的不是“经济人”而是“行政人”，他们在进行政策分析时，所处的环境是不确定的，所能处理的信息是不完全的，所具有的知识是不完备的，因而人们所希望得到的政策不可能是最优的，而只能是满意的。
西蒙的有限理性分析的途径被林德布洛姆发展成为“连续的有限的比较途径”。林德布洛姆将“完全理性途径”与“连续的有限的比较途径”这两种途径作了对比。对于完全的理性途径来说，一是要阐明不同于备选方案的经济分析的价值和目标；二是制定政策采取“手段—目的分析方法”；三是政策检测的标准是最适当地达到预期目标；四是分析必须是综合、全面的；五是经常大量地依靠理论。
“连续的有限的比较途径”则不一样，一是价值目标的选择与所需行为的经验分折是没有区别的，两者交织在一起；二是手段与目的不能截然分开，从而“手段—目的”的分析方法是有限的；三是分析者对一项政策的意见一致是“优质检验”的标准；四是分析中会忽略某些因素；五是通过比较，大大减少或取消对政策理论的依靠。（注：查尔斯·E.林德布洛姆，《公共行政管理评论》，第19卷，（1959年春），第79—88页。）
在70年代前后，传统的完全理性的政策分析方法又重新抬头。其主要形式是“公共选择理论”与“优化模式”。其中尤以“公共选择理论”最引人注目。公共选择理论是试图运用市场机制来解释公共领域中的决策行为。唐斯是这一理论的主要提出者（注：Anthony Downs,"The Public-Interest:Its Meaning in a Democracy",Social Research,Vol.29,No.1,1962,pp.1-36.）。公共选择理论认为，人类总是以谋取最大的切身利益为目的而进行合理性的行动的，因此，考察社会中人的个人或集体行为，应当从“方法论的个人主义”出发。人们在进行选择时，总是以个人意志为标准权衡一系列的选择值，人们按照自己的意愿排列众多备选方案。他们总是从可能的方案中选择满意程度最高的方案。
西方现代政策科学发展中的应用研究
在西方政策科学的演变中，无论是在“政策科学运动”中，还是在“政策分析运动”中，人们都关心公共政策问题。正如著名的政策科学家那格尔(Stuant S.Nagel)所说：“政策研究可以总的定义为：为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质，原因及效果的研究”。（注：S.S那格尔主编：《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社，1990年版，第7页。）拉斯韦尔与德洛尔所强调的政策制定系统的研究，其目标是指向宏观层次的公共政策制定；林德布洛姆的“连续的有限的比较方法”，其目的也还是用来制定和贯彻公共政策的。只不过是拉斯韦尔较多地偏重于研究公共政策的理论，而林德布洛姆则较多地偏重于探索制定公共政策的技术方法。
正因为公共政策一直是政策科学所关心的立足点与归宿点，因此，政策科学的变化必然会引起公共政策研究的演变。50年代以前，西方学术界在公共行政中研究得较多的是公共政策的执行问题。其原因是当时强调的是政治与行政的二元划分，公共政策的制定涉及到价值问题，因而归入政治学研究的范围；而政府公务人员必须坚持价值中立，因此公共行政只可能去研究如何有效地执行公共政策。
50年代以后，“政策科学运动”首先强调的是要解决整个社会发展的方向问题，并把价值判断引入到政策制定系统中来，这样，公共政策的制定系统的创新就成为政策科学中重要内容。当60、70年代政策分析成为政策科学发展中的主导内容时，寻找有效的制定、贯彻和评估公共政策的技术手段则成为人们关心的课题。
在当代，公共政策研究已成为政策科学发展中政策理论与政策技术相结合的领域。同时也是政府关注的主题与用来控制和引导社会发展的工具。沙坎斯基(Ira Sharkausky)就认为公共政策乃是“涉及大量人力和资源或关系很多人利益的政府决定”。戴伊(Thomas Dye)更直截了当，“公共政策是所有政府选择要做或不要做的决定”。（注：伍启元：《公共政策》，商务印书馆（香港）有限公司，1989年版，自序，第5页。）
随着技术革命、价值革命和管理革命的迅猛兴起，西方各国的政府、公共机构和企业所要解决的社会生活中的公共问题也发生了变化。一是各种社会公共领域的问题具有相互依存性，这种相互依存不仅表现为一国内部政治、经济关系的连锁反应，而且还表现在国家与国家之间的关联上；二是公共领域中出现的问题日益错综复杂，矛盾与冲突不仅频繁而且交错在一起；三是公共领域中的问题具有不稳定性和变动性，一些问题的解决又会引起另一些问题的出现，新的问题会出人意料地涌现，各种突发问题层出不穷。
顺应上述变化，20世纪西方的公共政策无论是在理论还是在实践方面都具有了许多新的特点。首先，公共政策的数目增加，多数国家的政府放弃自由放任的理论，转而采取积极干预的立场，因而制定和实行了更多的经济、社会政策；其次，公共政策的范围增大，政府的要干预的不是社会生活的某个方面、某些部门、某些集团，公共政策几乎涉及到所有的部门、层次领域和集团，政策内容覆盖到经济、政治、社会、文化、国防、外交、军事、技术、交通、卫生、教育等各个方面；第三，公共政策的目标增多，以往公共政策的目标可能是单元的，但是社会生活的相互关联日益紧密，一种政策的实施，其产生的效果是多重的，有时甚至是意料之外的，因此，政策的目标越来越复杂化、多重化；最后，公共政策的不确定性增强，政策制定和执行的环境日趋复杂、多变，因而制定政策时所要考虑的变量增多，不确定性因素也增多。
公共政策的结构层次也发生了变化。首先需要确立的是作为规定和指引全社会发展方向的价值与规范，这是超越于具体公共政策之上的元政策，或称为是“政策的政策”。其次是决定公共政策的功能过程的政策，主要是关于决定决策方法的政策，关于决定如何执行政策的政策，关于决定政策的延续、改变及终止的政策。第三是实际公共政策体系，包括基本政策、实质的政策策略、规则与程序。
其中，基本政策是对整个社会的存在与发展有重大影响的重大政策，或称为国策。这类基本政策数量并不是很多的，但是，却是事关全局的、举足轻重的政策。在基本政策之下是更多的实质的政策。实质的政策是具体的政策，它应当涵盖政府的全部活动，主要的是关于一国的经济、社会、文化、外交等方面和部门的大政方针。为了要实施基本政策和实质的政策，政府还需要制定一定的策略来支持。另外，还需要制定出决定决策方法的政策，决定如何执行政策的政策，决定政策延续、改变及终结的政策。
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