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一、市政债券与城市开发良性互动
西方理论界在现代城市开发300多年的历史中，根据其按市场机制配置资源的原则和经验，形成了公共产品理论和公共财政理论，这两个理论为城市开发解决其公共产品性质与资金短缺，即如何进行融资提供了较好的理论基础。从公共产品理论角度来看，如果公共投入采取市场化的方法，一方面可以满足资金本身的逐利性要求，另一方面也符合城市开发公共产品的性质与特征，并最终使之与城市开发形成良性互动，使城市社区的聚集和扩散效应进一步得以体现。从财政经济学角度来分析，公共产品供给过程或生产过程实际上也就是公共资金支付的过程。一般而言，政府部门的经常性支出应当由财政资金支持，资本性支出有小部分财政资金和大部分债务资金共同支持是符合效率要求的，由于政府对部分纯公共产品的支出和对部分混合公共产品的支出都属于资本性支出，所以政府对绝大多数公共产品的支出可以通过举债来解决，也就是通过发行市政债券来解决因公共产品投入而缺少的资金。地方政府通过市政债券筹集到的资金投入到城市开发后，由于创建了最佳的人居环境及各种适宜的生产活动空间，又将其他资金、技术、人才等生产因素吸引到城市中，使城市的各种功能得以最大发挥，进而提高了其税收来源与规模，为市政债券的兑付提供了基础。因此，无论从理论分析还是从历史角度分析，市政债券都是可以与城市开发形成良性互动的。在许多西方国家，发行市政债券筹集城市开发所需资金已成为地方政府举债的最为重要的手段，而且通过发行市政债券促进市政建设已形成一定的良性互动关系。在市场机制最为发达的美国，市政债券的地位是非常高的，20世纪40年代初，美国市政债券总值为200亿美元，到1981年，达到了3600亿美元，40年翻了18倍，市政债券占到公共产品融资比例的60%，1995年美国有8.3万个州、县、市等地方政府单位，其中大部分（约为5.5万个）都是通过发行市政债券融资手段来进行市政建设的。日本战后在经济恢复、城市开发过程中，也借鉴了美国的做法，并取得了巨大的成功，1986年日本地方政府公债发行规模为6.6兆亿日元，目前，日本的地方公债占全部收入的三分之一，即日本市政建设资金三分之一资金来源于市政债券。
二、我国发行市政债券的可行性分析
1.宏观经济的快速、健康发展为发展市政债券奠定了良好的基础
发达国家在实现现代化过程中的历史经验表明，当人均年收入达到1000美元，城市人口达到30%左右时，城市的聚集和扩散效应将越来越明显，城市化也将进入加速发展阶段，在这个过程中政府遇到的最大问题是加速城市化引起的大规模城市开发的资金短缺问题。据国家有关统计数据测算，2001年底我国平均城市化率已经达到了36%，预计2010年将达到45%，因此，目前我国正处于城市化的加速发展阶段。
2.地方政府行使其职能的需要是发行市政债券的内在依据
在分级政府体系下，各级政府行使的资源配置、收入分配、经济稳定增长三大职能各有其侧重方面。在这个过程中，一旦地方政府的税收等正常财政收入与其支出发生脱节，不能满足需要，则发行地方债筹资就是一个合理的途径。从我国现实情况来看，由于地方政府目前还不能自己出面举债，而支大于收的情况在有些地方又客观存在，于是只得借用其他办法来解决，这些办法同时也带来了一些负面影响。其一是加重了中央财政的债务负担。20世纪90年代中期以来，我国国债规模明显膨胀，国债依存度自1995年开始超过了20%，高于国际上公认的警戒线。其二是不利于地方财政进行规范的筹资。由于有些地方财政存在隐性赤字，而又没有正常的举债渠道，于是只得借助于“制度外收入”，增加不合理的收费。其三是使得企业债券的功能不能很好发挥。在我国目前的企业债券中，大部分是属于具有政府色彩的公用事业建设债券。在这种情况下，不少地方政府对这类企业债券进行了事实上的“担保”。因此，根据地方政府的职能，进行规范筹资，应该直接发行地方债。
3.分税制的实施是发行市政债券的体制依据
地方政府特别是城市地方政府发行市政债券，最主要的是必须以分税制为基础，只有在分税制的基础上，地方政府和城市才能够有税收来源，进而也才有发行市政债券的信用。在分税制财政体制下，地方政府的事权和支出范围是明确的，地方政府的税收也是明确的，它与中央政府的利益边界已经界定，因此，地方政府作为发行债券的主体地位是可以成立的。
4.债券市场的发展前景为市政债券提供了广阔的空间
我国现行的债券市场的品种，有国债、金融债和企业债，缺少的就是市政债券。近年我国资本市场特别是股票市场有了较大幅度的发展，但与经济发展需求及经济发展总量相比，股票市场规模仍然偏小，而债券市场的情况就更差。相比较而言，目前美国债券市场的规模是股票市场的两倍以上，至1998年底，美国债券市场是同期GDP水平的2倍多。而我国目前债券市场不仅总体规模有限，还存在债券品种少、结构不合理、市场分割、期限结构不合理等问题，因此我国债券市场仍需快速发展，这也为市政债券提供了广阔的发展空间。
三、我国推出市政债券的必要性
1.原有的融资体制难以满足城市开发的需要
在计划经济体制下，我国城市开发基本上是以财政拔款为主，改革开放后也尝试着通过其他途径来解决资金问题，但由于旧体制影响，城市开发依然以财政资金为主要渠道，由于财政资金的紧缺，特别是在城市开发速度加快的情况下，两者之间的矛盾已经越来越大，以北京市为例，根据该市九五城市基础实施建设及2010年远景规划，今后几年每年需要政府投入市政开发资金为120亿元，而财政每年只能解决60至70亿元，每年缺口为50至60亿元；再如南京市1995年至1999年城市建设投资累计达62亿元，而财政安排仅为8亿元，再加上由于城建维护税和公用事业附加两项资金22亿元，形成了33亿元资金缺口。而且随着城市化进程的加速，原先就滞后的城市基础设施更是不堪负重。原有的融资体制也难以满足城市开发的需要。
2.新一轮城市大开发急需市政债券缓解资金瓶颈压力
据有关报道，今后5年内在我国城市开发将步入加速发展阶段，我国将投资1万亿元，单独用于城市供水、节水和污水防治等基础设施建设，而中央和地方政府财政投入只有2000亿至3000亿元，资金缺口大致为7000亿至8000亿元。未来几年内各大城市的开发力度将进一步加快，如北京为了配合2008年奥运会，基础设施资金投入为1800亿元，上海在十五期间，城市建设总投资也将达1800亿元，广东省十五期间将投入5000亿元，浙江省未来五年投入资金为2000亿元。可见，我国新一轮城市大开发已经紧锣密鼓展开，这为市政债券启动提供了非常有利的环境。
3.变相的市政债券屡有成功“实践”
目前，限制市政债券发行的主要因素是《预算法》，该法明确规定，地方政府不准以任何形式发行地方政府债券。但从现实情况看，特别是1994年我国实施分税制后，发行地方市政债券的财权前提已经具备。实际上不少地方政府为了避开法律困扰，早就开始了变通的办法来用市政债券解决城市开发过程中资金瓶颈的不足，即通过政府下属企业发行企业债券用于市政建设，以市政项目产生的收益作为还款资金，这种做法类似于国际上通用的收益市政债券的品种。如1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行了5亿元浦东建设债券，用于上海地铁二号线一期工程；1999年4-5月，济南市自来水公司发行了1.5亿元供水建设债券；1999年7-9月，长沙市发行了1.8亿元债券，用于长沙市二环线工程的建设；1999年11-12月，上海市久事公司和上海市城建投资开发公司分别发行了6亿元和8亿元企业债券，全部用于上海市的市政建设。
4.市政债券有利于减轻财政负担，拓宽居民投资渠道
1998年以来在积极财政政策的指导下，我国采取了大规模发行国债的办法解决内需不足的问题，然而过多的国债发行加大了中央政府的偿债压力，而且国债发行过多对地方政府建设带来的挤出效应也逐步显现出来，所以在不加大国家财政债务依存度的情况下，通过发行市政债券来解决国债规模巨大也是有益的。按照联合国推荐的标准，发展中国家城市基础设施建设投资应占到固定资产总投资的9%至15%，或占GDP的3%至5%，1999年我国城市基础设施投资固定资产投资完成了1592亿元，虽然比1996年增长了43%，但占当年固定资产的比例仅仅为5.3%，明显偏低。因此，在国债偿债压力巨大的情况下，发行市政债券无疑是一个比较好的选择。此外，从目前我国资本市场的供给容量来看，社会闲置资金非常巨大，也非常有利于市政债券融资方式的启动。通过发行市政债券其成本是非常低的，而且在8万亿元储蓄资金投资渠道不畅的情况下，一旦市政债券推出，只要品种、利率、期限、结构合理，必将出现新的火爆认购场面。
四、目前发展我国市政债券市场的对策建议
1.高度重视对我国市政债券市场的研究、设计
结合我国的具体国情，应对以下问题进行重点研究：(1)有关市政债券发行可能采用的法规、政策框架；(2)市政债券可能采用的管理体制和制度（管理机构、发行方式、发行程序、发行规模、限制条件，交易过程等）；(3)市政债券筹集资金及使用的有可能采取的有效约束与监督；(4)与相关市场（如国债市场、企业债券市场、股票市场、银行信贷市场等）的衔接与协调的预测；(5)市场环境的改善、对金融中介机构（投资银行、信用评级机构等）的发展的影响；(6)未来市政债券市场的风险识别及防范对策。
2.探讨多元化的发行模式
在发行主体上，针对我国对地方政府作为发债主体的限制，可以设计两种市政债券发行方案：方案一为一般责任债券，地方政府对市政债券提供全面担保，债券的信用级别较高，发行利率较低，但全部风险也由政府承担，目前由于存在法律上的障碍，实际操作难度较大；方案二为特定税收和收益的混合债券，地方政府对市政债券提供了有限担保，债券的信用级别略低，发行利率较高，可以通过保险公司的担保来提高信用级别，降低债券的发行成本，由于政府没有直接发债和担保，避开了法律上的限制，实际操作相对容易。在发行方式上，一可以考虑公募与私募并举，二可以考虑定价和竞价共存。公募发行方式是向社会公开募集，不指定具体的发行对象，私募发行方式不向社会公开募集，只对一些特别的机构发行。定价发行方式是由发行者根据市场情况制定债券价格和利率，竞价发行方式是由发行者通过向投资者招标来决定债券价格和利率。在发行规模方面，市政债券的发行规模不能超过地方政府每年财政收入的一定比例，另一方面，发行规模也不能太小，应在5-10亿元以上，规模太小会影响债券的流通性，且不能满足城市基础设施建设的需要。在发行利率和期限方面，市政债券的信用级别仅次于国债，其利率水平应略高于国债，但低于普通企业债券。根据城市基础设施建设投资周期的不同，可以设计灵活的债券期限结构，采用多种付息方式如附息债券和浮动利率债券的形式，并可以发行10年期左右的长期债券。
3.改进债券交易制度，拓宽债券市场交易渠道，提高市政债券的流动性
证券交易所和监管部门要为市政债券的上市交易创造条件，鼓励符合条件的市政债券上市交易，放宽债券上市交易的限制条件，简化批准程序，加快审批时间。其次，由于市政债券一般是区域性发行的，因此，开设柜台债券交易市场可以成为证券交易所集中交易的有益补充。
4.强化社会监督，加强证券评级，发挥中介机构的作用
债券市场的风险控制取决于投资者的自主选择和社会中立的信用评级机构的客观评价。必须培育和规范债券信用评级机构的建设，使债券评级机构发挥其应有的作用，帮助投资者对市政债券的偿债能力进行分析判断，并用简明的方式向社会公告。根据我国实际情况，参与市政债券运作的中介机构主要应有信用评级（资信评估）机构、会计师事务所、律师事务所。信用评级直接关系到投资者的投资风险选择，不仅包括对投资项目的评级，也包括对借款人本身的评级。债券评级机构的客观、公正、科学性要受到市场的考验，从而也有利于信用评级机构作长远考虑，减少短期不负责任的行为，对规范和发展信用评级行业也大有益处。
5.借鉴发达国家的经验，可以考虑设立市政债券的担保和保险制度
由于市政债券存在着一定的信用风险，因此，在其发行中可以考虑设立担保和保险制度。目前在美国市政债券市场上，有十数家专业的市政债券保险公司，已成为一项产业，并成立了行业性组织“金融担保保险协会(AFGl)”。市政债券的保险是指在债券发行人实际未支付债券本息时，由保险公司承担偿付的义务，对于债券购买者而言，一方面可以加强债券清偿的保障程度，另一方面评级机构也可据此给予债券更高的评级，实现信用增级，同时还可扩大债券持有人所持债券的交易能力。