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中图分类号：F171.2;F287.12 文献标识码：A 文章编号：1007-6964[2002]-020222-0070
以英国电力自由化“Pool制”模式为蓝本的美国加里福尼亚州在2001年的1月中旬陷入深刻的电力危机之中。加里福尼亚州的电力管理委员会(ISO)在1月17日上午对该州北部有名的半导体产业基地Silicon Valley等20万用户实施停电，下午停电范围扩大到50万户，到18日又扩大到100万户，并且还延伸到洛杉机市的一部分。美国加里福尼亚州州长向全州发出紧急事态宣言。
美国加里福尼亚州的电力危机是怎样发生的？是能源危机还是电力自由化结构性危机？美国能源政策的转换以加州电力危机为理由；而同一自由化模式下的英国，却通过自由化的再创新模式避免了电力危机。以环境为代价的电力危机对策将给国际社会造成巨大影响。
一、电力自由化“Pool制”模式与美国加州电力危机
作为电力自由化模式，美国加里福尼亚州引进了英国在90年代初创设的“Pool制”模式，并在此基础上加快了电力自由化的进程。在此以前，美国电力等公共领域的自由化已经走了较长的路程。
美国对公共部门的规制改革开始于20世纪70年代的卡特民主党时代，它首先在运输业界和航空业界起步，到了里根时代已经涉及到电气、通信、金融领域。进入90年代，规制改革在电力、煤气等公共设施领域进一步深入，电力自由化进程逐渐加快。1995年2月，美国联邦能源委员会决定把电力公司的送电线向外部开放，谋求发展的行业可以进入本公司尚未配置送电线的地区。同时，各州议会对这项政策进行立法，于是，一种被称作“独立发电产业”登场，即通过自己的发电设备向客户送电的独立发电产业，这一企业群体萌芽于80年代中期，90年代中期正式登场，现在占全美国总发电量的6%左右。（注：休斯顿电村井浩纪“美国电力垄断崩溃”《日本经济新闻》1995.11.17（14版）。）
美国电力产业规制改革以及自由化进程参照下表：
类别／年代90年代以前
90年代以来
发电 电力产业自由化 独立发电企业出现
送电设备
电力公司专用
开放
向客户供电
地域垄断
地域外的进出、竞争
美国自然垄断行业的规制撤废，电力行业因自由化而发生了很大变化。传统的电力公司作为地区的垄断企业，控制着从发电到零售的电力业务，现在由于垄断规制的撤废，从发电、批发、到零售的各个阶段，新业主的参入急剧增加，这对传统电力部门构成极大威胁，电力产业的地域垄断逐渐消失。
美国电力自由化由各州的公益事业委员会(PUC)来进行调控，PUC调控不仅仅局限于电力，它还涉及到通信、运输等领域，它以监督公共服务的稳定供给和价格体系为目的而设置的。美国在1996年以通信自由化为契机，在公益事业引进了市场机制，PUC起了很大的调控作用。公益事业委员会，其理事会成员由州长提名，州参议院确认。在公共领域规制改革中，公益事业委员会实质上掌握着制定政策、划定价格等方面的权利。加里福尼亚州在1998年实施电力自由化的时候，作为自由化模式，引进了英国在90年代初创设的“Pool制”模式，而这一决定就是由公益事业委员会作出的。当时公益事业委员会的判断是：发电、送配电部门的分开，Pool制的实施，能促进民间的参与。由于加州的电费比最便宜的州要高出50%，所以，降低电费也是加州电力自由化目标之一。
公益事业委员会推行的电力自由化政策因州而异。在美国，由州宪法决定电力自由化的有25个州，在实施电力自由化的州中间，各州PUC选择的自由化方法也有所不同，如宾西尼亚州采用的是通过自由交易来确认电力的自由调配，这一方法促进了新业主对电力领域的介入。
“Pool制”是英国在20世纪90年代初创设的一种电力自由化模式。作为一种经营合理化制度，Pool制的涵义是指：政府部门通过强制的招标方法让电力公司在公营市场购买发电公司的电力，招标价格以需给均衡价格为基础，公营市场根据这一价格把从发电公司购买的电力卖给电力公司以及最终用户。这一强制的“Pool制”在90年代初成为西方国家电力市场自由化的模式。
美国加里福尼亚州在实施电力自由化时引进了这一制度。加州的具体做法是把发电公司与电力公司分离，作为中介结构，成立了电力批发交易所(PX)，这是一个公营市场，专门从事电力销售。发电公司把电力卖给电力批发交易所(PX)；电力公司购买公营市场即电力批发交易所(PX)的电力，然后把它卖给电力零售商，电力零售商再把电卖给最终用户。这被称作“加州的自由化模式”。
加州“Pool制”模式是一种自由化的手段，但缺乏目标。电力自由化目标不仅仅是降低费用，更重要的是保障电力供给。从理论上讲，电力市场自由化将促使电费价格大幅度下降，消费者能依据费用高低和服务质量，自由地选择电力公司。当初加州公益事业委员会决定采用Pool制也是出于这一目的。然而加州Pool制模式的缺陷在于：发电公司与配送电公司分离，电力批发交易所(PX)成为从发电到送电的中介。电力批发交易所的价格，根据需要的水准来决定，而对于零售价格，因重视用户利益设定了价格上限。这种缺陷致使降低电费的目标不能实现。如1998年加州内的电力消费与1990年相比增加了46%，可是电力批发价格仍然居高不下，从2000年1月开始，批发电力费用猛增，比去年同期涨价约40倍。（注：洛衫矶电评论“自由化政策失误深层原因”《日本经济新闻》2001.1.20.（11版）。）然而，电力零售价却不能与批发价同步上涨，在保护消费者利益的前提下，公益事业委员会限定了零售价的上限，致使这一差额无法转移到消费者身上，为此，电力公司经营陷于绝境，州内PG&E等最大两家电力公司负债120亿美元，（注：洛衫矶电评论“自由化政策失误深层原因”《日本经济新闻》2001.1.20.（11版）。）濒临破产。加州议会在2001年的1月18日通过法案，决定用州政府的预算购买电力，供应这两家电力公司。美国能源部也强制向其他州融通电力。可是，美国官方认为，危机并没有过去。
保障供给与自由化是一个二律背反的课题。电力批发价的高腾由电力供给不足引起，电力供给不足的最大原因是发电部门投资额的减少，决定投资率的重要原因之一是将来的不确定性。所谓不确定性，当然不能排除因气候原因引起的电力需求剧增，以及天然气、原油价格不稳定等等的不确定因素。然而，加州电力自由化以后，尤其是Pool制的实施，由于公营市场的价格规制，使得市场前景不确定性因素明显增大，不确定性因素越太，投资欲望越小，结果导致投资的延期、停止，或者依赖于外部的供应，导致本地区的发电所和送电网严重不足。所以，是电力自由化制度的缺陷制约了资本投资的欲望，从而引发了电力危机，从经济学的理论来看，决定投资量的一个重要因素是资本边际效率，资本边际效率由供给价格和预期收益两个因素决定。由于人们对预测缺乏信心，使得投资决定容易发生突然的变化；资本边际效率的变化多端，使得资本持有人的情绪极不稳定。所以，发电投资的减少是市场机制运作的一种自然调整。
加州的电力本来就依靠其他州的支持。加里福尼亚州与华盛顿等美国西部十个州在战后建立了电力相互融通体制，这是一种自动调节结构，如果某一州的电力有多余的话，会自动流向电力缺乏的地区。加里福尼亚州的电力需求经常超过供给，从而依靠其他州的支援。所以，在电力供应相对不足的加州实施自由化，作为自由化战略，应该考虑如何驱动市场机制来推动对电力基础部门的投资。遗憾的是州政府无视这一事实就开始了自由化。
二、是能源危机还是电力自由化制度危机？——布什新能源政策质疑
加里福尼亚州的电力危机涉及到几个重要问题：其一，电力一旦发生供给不足的情况，价格能否上升到需求价格的上限？显然，Pool制无法解决这一问题。其二，电力自由化以后，费用的规制和交易的限制依然存在，自由化所期待的效果并没有出现。其三，发电部门与送配电部门的分离，发电部门不承担供给责任。以上问题的存在，制约了对发电部门的投资行动，导致电力进一步短缺，电力危机加剧。显然，是Pool制本身的缺陷导致了电力危机，电力危机的对策，需要对电力自由化制度再作创新。
我们以英美两国作一比较。Pool制本身的缺陷需要制度创新，而这一创新仍然由英国来完成。英国经历了从Pool制到NETY制的再创新。
被称为电力自由化先驱的英国，从1990年开始大幅度地缓和电力市场规制，为了同时推进规制缓和和保证供给，英国政府制定了强制的“Pool制”。Pool制是电力自由化制度的创新，它认同新兴业主参与发电、配电、电力零售业的竞争。然而，政府部门通过强制的招标方法让电力公司在公营市场购买发电公司的电力，招标价格以需给均衡价格为基础，市场机制并没有充分发挥它的机能。在过去的10年，大型发电公司操纵并抬高了公营市场的招标价格，英国的电费价格，扣除物价上升部分，实际价格下降与当初预测的下降幅度相差甚远。正是在这种情形下，英国政府在2001年3月对电力市场进行彻底的改革，废除了“Pool制”，创建了一种发电企业、配送电企业、用电大户可以在私营市场进行自由交易的制度，这一制度叫作批发电力交易制度(NETA)。与Pool制比较，新制度有以下三方面的再创新：第一，由私营市场代替公营市场，电力市场不再由政府部门负责运行，而是由承担决算管理的送电会社(NGC)来操作运行。第二，在私营的电力市场，发电企业、配电企业、用电大户、电力零售商可以自由地参与竞争、互相签定合同。合同在短时间内决算的话，由NGC介入调整短期需求。第三，在以上两个条件的作用下，零售价与批发价可以一同随市场的供求关系而变动，电力配送公司从困境中脱出。这种相对交易制度，即NETA的引进，用电大户可以自由地选择购买价格低的发电公司电力。这就是批发电力交易制度(NETA)的结构。据英国的煤气电力市场局(OFGEM)预测，“由于采用了批发电力交易制度(NETA)，电费可再望再降低10%左右。”（注：伦敦电大西康之，“英国电力市场Pool制废除”《日本经济新闻》2001.2.7.（9版）。）
“NETA制”这一制度创新在近几年将会倍受关注，它将替代90年代世界电力市场自由化的"Pool"模式，可能成为当今世界电力自由化的主流。对于美国加州电力供应不足，英国电力市场局很自信地认为，“英国的电力供给能力将超过需求的30%，不存在电力不足的担忧”
与英国从“Pool制”到"NETA"的电力自由化制度创新相比，美国走的却是另外一条路。加州电力危机引起石油、天然气价格进一步高涨，与英国不同的是，布什政府并没有调整电力自由化制度本身，而把政策转向能源，即减轻石油进口的依存，提高国内的自给率，从而保障能源的稳定供应。布什政府认为，能源短缺导致电力危机，如果资源进口增加，那么安全保障就会被外国所控制。在这种危机感的驱使下，可以说，2000年的美国加州电力危机，触发了美国能源政策的转换。布什总统在2001年1月29日第一次召集能源政策阁僚会议，指名副总统切尼为能源政策阁僚会议议长。为了防止加州电力危机这种事态在其他州出现，能源政策会议专门研究了发电所的增设、与大气污染关联的环境规制的缓和；同时，在阿拉斯加的自然保护地区，解除对于原油和天然气开发的禁令，以此来增加能源的供给量。
2001年5月中旬，布什总统发表“国家能源政策”，即新能源政策。新能源政策的基本内容由以下要点构成：(1)解除对阿拉斯加、洛基山脉周边地区的原油、天然气开发的禁止令。(2)减少发电所建设的许、认可手续，简化审查标准，促进发电所与送电网的建设、以及天然气和石油管道的铺设。(3)规范各州不同的电力规制，使其的标准化。(4)研究新型原子发电，制定适应于新技术的审查标准。(5)技术开发自然资源，在扩大利用自然资源方面，引进减税政策。(6)开发煤炭发电技术，政府给予开发援助，等等。以上六个方面概括了美国新能能源政策的基本框架。
布什总统筹划的新能源政策，目的是希望通过新能源政策来制止因加州电力危机引起的、对经济的负面影响，尤其随着夏季的到来，电力需求的剧增，危机随时会来临。布什总统在公布新能源政策的演说中强调，“今后20年全国的发电站有必要从1300个增加到1900个”。（注：《日本经济新闻》社论，“美国不稳定的能源政策”2001.5.22.（2版）。）
加州电力危机是美国政府能源政策转换的重要理由。布什政府的思路是：能源短缺—→电力危机—→能源政策转换；然而，加州电力危机发生的根本原因究竟是能源问题还是自由化制度的设计问题？肯定的回答是自由化制度的缺陷导致了加州电力危机，解决的关键应该是制度的再创新而不是转换能源政策本身，即电力自由化制度缺陷—→电力危机—→自由化制度再创新。以上论述已经说明：在同一自由化模式下的英国，以自由化制度的再创新避免了类似美国加州的危机。
再从美国国内来看，电力自由化呈多元化趋势，加州电力危机以及加州电力批发交易所的关闭也只能说明加州模式的失败。美国有25个州实施了电力自由化，这些州充分考虑了电力基础设施的特殊性，采取了不同于加州的模式，即尽可能使市场摩擦最小化的模式。如纽约州尽管设置了电力批发交易所(PX)这一机构，可是并没有赋予它交易的权利。得克萨斯州2000年开始实施电力批发自由化，但是它逐渐向电力零售自由化转化，这是一种渐进的模式。尤其与加州不同的是得克萨斯州，它承认电力供需方的长期合同。宾西尼亚州在电力自由化以后，公开各种电力费用成本，消费者可以充分比较，选择对自己有利的电力公司。显然，加州电力危机是加州自由化模式本身的弊端导致。
布什政府提出的“新能源政策”遭到国内强烈反对。民主党议员提案批评布什的新能源政策是对产业界权益的保护，他们提出，“省能源与强经济应该并存”。（注：华盛顿电安藤淳，“独自的电力危机对策”《日本经济新闻》2001.5.17（10版）。）美国国会众议院民主党议员代表单独提出克服电力危机紧急对策，以抗衡布什的新能源政策。第一，到2003年3月以前，必须设定电力批发价格的上限；作为目前的对策，民主党提案提出，通过发电公司和电力批发公司的价格协议，避免批发价格上涨，并指令司法部门进行调查。第二，节省能源政策，凡是购买家庭用的太阳能电池或者是购买复合材料制作的汽车，扣除的税金最高可达4000美元；对于开发减少发电污染和降低温室效应的费用，均可享受减税政策。
布什总统的新能源政策导致联邦与州的对立，加州州长向美国联邦能源规制委员会(FERC)提出紧急提案，要求对电力批发价实施规制，可是遭到FERC的拒绝，为此，加州州长以联邦能源规制委员会没有起到联邦电力法所规定的作用为理由，向联邦高级法院起诉。
美国政府对设定批发价格的上限一贯持反对意见，总统的新闻发言人福拉依夏认为民主党提案有关价格规制将使能源政策更加恶化。然而，根据电力公司与用户加盟的北美电力信誉协议会(NERC)发表的预测认为，加州电力危机进一步持续，仍需要停电360小时，纽约州和得克萨斯州的停电也可能发生，而民主党提案是回避事态的最佳方案。
三、以环境为代价的电力危机防止策——国际社会的巨大反响
美国加州电力危机发生以后，布什政府在2001年3月末突然宣布退出《京都协定》，5月中旬布什总统发表国家能源政策。新能源政策从重视环境的能源政策向确保能源稳定供给的政策转换，这似乎把人类社会重新拉回到大量生产、大量消费的工业化时代。以环境为代价的新能源政策将对国际社会产生巨大影响。
美国新能源政策首先冲击了地球环境与国际政治的融合。地球环境与国际政治融合，表现在发达国家之间的相互制约。一般来说，一国的政策，由该国的政府来决定。可是，地球温暖化趋势是全球的问题，它超越了狭隘的国家利益，在一个地球的前提下，发达国家之间必须共同制定对策。地球环境带有很浓的国际政治色彩。例如在1988年经联合国认可的政府间组织IPCC，它由各国政府推荐的1500名科学家组成。科学家们对地球的变暖趋势进行预测、影响评估、对策制定以及编辑最新的信息报告。1990年和1995年共提出过两次报告。发达国家政府参照科学的测定结果，审定阶段性的议定书、从而制定国际公约。从历史上看，IPCC在欧洲有关酸雨对策的国际交涉中超过很大作用。在地球环境日趋恶化的今天，地球环境与国际政治的融合进入了一个新阶段。著名的京都会议就是在这一背景下召开的。1997年12月在日本京都召开了“有关气候变动的国际联合框架条约第三届缔约国会议”，在此会议上，日、美、欧共同策划的《京都协定》确定了发达国家排放二氧化碳的具体数值目标。具体数值目标是：2008年以前，发达国家二氧化碳以及温室效应气体排放量与1990年相比，应分别削减3%；从2008年到2012年之间，日本、美国、欧盟的二氧化碳排放量与1990年相比，应分别削减6%、7%、8%。（注：三桥规宏，“东京无废弃物的社会试验”，日本《中央公论》1998.4.P24～84。）可以说，京都会议是地球环境与国际政治融合的一个典型示范。然而，布什政府的新能源政策，以及退出《京都议定》单方行动，将对地球环境与国际政治的融合带来巨大冲击。
其次，违背了“地球利益”高于“国家利益”的原则。京都会议的成功是“地球利益”高于“国家利益”的原则体现。一般来说，各国政府决策往往以本国的利益为前提。在削减二氧化碳的排放量方面，总希望本国二氧化碳的削减降低到最低限度，从而使依存于石油燃料的本国经济的损失最小化；与此相反的是，对别国则要求增大二氧化碳的削减量，以此来确保本国利益的最大化。这方面的表现，美国最为典型。1997年10月在中国北京举行的世界石油会议上，美国石油巨头埃森公司会长莱蒙达在演说中声称，地球变暖的防止策扼杀了经济发展，是因引起失业的重要原因。从美国的政治结构来看，美国总统、议会的选举需要大量的资金，这需要企业的捐助，所以实行控制二氧化碳排放的政策是很困难的。布什总统的当选靠的是石油业界的支持。所以，新能源政策维护的是石油垄断行业的利益。美国新能源政策发表以后，日本电气联合会马上作出反映，认为应该慎重考虑有关防止地球变暖问题；日本经济界认为美国能源政策转换，对日本来说，是修正《京都协定》有关数值目标的绝好机会。一种具有代表性的意见认为，与其说拘泥于京都议定书的内容，还不如制定一个能让美国参加的制度框架为好。日本经济产业省已开始重新研究到2010年的10年能源长期计划，政府表示美国的新能源政策将对日本制定长期能源计划带来影响。
第三，美国的新能能源政策将重新把人类社会拉向大量生产、大量消费的时代。大量生产、大量消费是20世纪的文明方式，它表现为：经济高度发展、大量生产，推行一次性消费、经济发展以破坏环境为代价、地下资源逐渐枯竭等特征。而可持续发展的经济社会意味着与20世纪文明方式的诀别，它要求经济稳步发展、适当生产、废除一次性消费、经济发展以保护环境为前提、充分利用地上资源，等等。这里所指的与20世纪文明方式的诀别，是指与两种观念的诀别：其一，所谓取之不尽用之不竭的地球资源；其二，所谓不会恶化的环境。在以上两种观念的驱使下，使大量生产、大量废弃的经济社会成为合理。实施可持续发展，是要为后代留下一个可以持续利用的资源环境，而这一战略的转换，需要各个国家的整体协调。
第四，促动国际社会对原子能的竞相开发。欧洲的瑞典、德国基本奉行“脱原子能”政策，2000年的6月，德国政府与电力业界达成合议，原子能发电站在32年之间阶段性地废止。然而，美国能源部提出的21世纪原子能共同开发计划，响应的国家有日本、法国、英国、德国、韩国等9国，各国政府于2001年的6月底在协议文书上签字。德国政府认为，尽管政府与电力业界就“脱原子能”政策协议没有变化，可是对于能源需求增加，作为政府的对策，很难回避对原子能发电的依赖。日本的原子能政策也开始调整。日本现有原子能发电站51个，占全发电量的34%。经济产业省计划在2010年以前再增设原子能发电站10～13个。美国能源政策的转换，导致整个国际社会对原子能政策重新反思，美日欧等9国以2030年原子能的实用化为目标，开始着手进行共同开发。2001年5月16日召开的国际能源机构(IEA)阁僚理事会上发表的共同声明，强调了原子能开发的重要性。
美国突然宣布退出《京都协定》，紧接着是美国新能源政策的颁布，这一系列的政府行为，这是美国“国家利益”之上的“一国主义”的典型表现。在经济合作开发机构(OECD)的环境部长会议上，大部分加盟国对京都协定在2002生效这一目标上举棋不定，OECD环境部长会议的“环境战略”虽然强调维持京都会议结构，但是无法步入实质性的领域。这一切表明：因加州电力危机引发的美国新能源政策正在把《京都协定》拉向后退。