专项基金绩效审计初探，本文主要内容关键词为：绩效论文,专项基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、开展专项基金绩效审计的意义
政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金，包括各种基金、资金、附加和专项收费。
社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供的、旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。一般的社会福利，主要指社会服务事业及设施。目前开征的用于社会福利事业的政府性基金，其主要用途就是资助为老年人、残疾人、孤儿、革命伤残军人等特殊群体服务的社会福利事业，帮助有特殊困难的人，支持社区服务、社会福利企业和其他社会公益、慈善事业的发展，对老化、陈旧社会福利设施和社会福利事业单位的维修和更新改造予以适当资助，以及对公众关注、有利于弘扬社会主义精神文明、能体现扶弱济困宗旨的其他社会公益事业给予适当资助等。通过这些资助项目，可以切实发挥政府性基金对社会福利事业的扶持作用，充分体现党和国家对弱势群体的优抚政策，促进我国构建社会主义和谐社会。
1.开展专项基金靖效审计，是发展社会主义民主政治的需要。我国的社会主义民主政治建设对政府审计提出了更高的要求，服务型政府要求其公共物质和人力资源的配置、消耗都必须接受社会公众的监督，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。政府部门和机构工作效率的高低，为民服务责任履行的好坏与否，也越来越多地受人关注。用于社会福利事业的政府性基金作为社会矛盾的调节器之一，以缓和某些突出的社会矛盾为终极目标，基金的受益对象具有普遍性，基金的利益投向呈一维性，不要求被服务对象缴纳费用，只要公民属于立法和政策划定的范围之内，就能按规定得到应该享受的特定的津贴服务等。加强对这类政府性基金的绩效审计，有利于广大人民和受益群体对基金收支的经济性、效率性、效果性进行有效的监督，提高人民参与监督的积极性，从而更好地发扬社会主义民主，推动社会主义民主政治体制的完善和发展。
2.开展专项基金靖效审计，是建立廉洁、高效政府的需要。社会福利是较高层次的社会保障制度，在国家财力允许的范围内，在既定的生活水平的基础上，尽力提高被服务对象的生活质量。对用于社会福利事业的政府性基金实施绩效审计，可以在财务收支审计的基础上，从基金开支的成本—效益、成本—效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，从而反映出基金的决策机构、管理部门和业务单位的能力与责任是否匹配，揭示是否存在贪污腐败，是否存在个别部门和单位的工作因错误决策、盲目决策、轻率决策等，导致出现脱离社会普遍水平和受益群体实际需求、造成严重损失和浪费等问题，促进各相关职能单位牢固树立科学的发展观、正确的政绩观。
3.开展专项基金绩效审计，是提高财政性支出绩效，确保政府职能正常发挥的需要。目前，本市对用于社会福利事业的政府性基金已基本纳入财政预算管理，实行收支两条线管理，收入全额上缴财政专户，专款专用，预算单独编列。对财政性支出，一贯的原则就是精打细算，厉行节约，充分发挥财政资金的最大使用效益和社会效益。对用于社会福利事业的财政性支出进行经常性的绩效审计，有利于监督各部门、各单位对财政支出的有效控制，提高财政性支出的绩效，为社会福利事业提供更多项目和优质服务，从而确保国家社会和经济生活的正常运转。
二、专项基金绩效审计的主要特征
作为一种较高层次的审计活动，对用于社会福利事业的政府性基金绩效审计具有其自身的特征。
1.审计对象和范围的广泛性。政府部门和机构利用政府性基金开展社会福利性项目和业务活动，操作具有广泛的辐射面，绩效审计过程中往往需要涉及诸多业务领域和单位。从笔者参与审计的多个政府性基金的筹集、使用和管理等各环节来看，该类基金绩效审计涉及的被审计单位不仅包括市、区两级政府职能部门及其所属单位，而且包括其他使用专项资金的企业事业单位、各类社会团体、组织和个人。基金绩效审计的范围也宽广得多，既包括被审计单位所涉及的基金财务收支和业务活动，也包括其他非经济范畴的管理活动，对基金项目的决策审批程序、管理监督机构职能和作用发挥、运作项目的经济性、效率性、效果性等等都要进行必要的审查。
2.审计标准的灵活性。用于社会福利事业的政府性基金的非赢利性，决定了衡量其效益不能只关注资金的经济效益，更要注重其满足受益群体的共同需求的优劣程度，以及推动国民经济和社会福利事业持续健康发展，实现公平普惠的社会效益。非盈利机构业务活动的绩效既有经济效益，又有社会效益，其经济效益的衡量可运用价值指标，而社会效益难以从数量上概括，需要运用定性标准。而该类政府性基金绩效审计往往缺乏明确统一的评价指标体系，这就需要审计人员在审计过程中充分考虑分析各个被审计单位和项目的具体情况进行综合评价。
3.审计方法的多样性。开展专项基金的绩效审计不仅采用传统的、通用的财务审计方法，还必须针对不同的审计对象和审计目标，制订不同的审计方案，选择适当的审计方法，使用计算机辅助审计手段，灵活运用现场走访、座谈、调查表征询等方法，对审计结果和样本采用分析法、论证法、评价法等，提高审计的工作效率。
4.审计过程的延续性。利用政府性基金开展的安老、助残、扶幼和济困等惠及民生的社会福利工程和服务项目，其产出效果常常有着滞后性。各级政府职能部门以及相关单位的绩效成果不可能同时显现，有些业务活动的绩效可以立竿见影，而有些业务活动的绩效则需要经过较长的一段时间才能表现出来。尤其是一些基础设施投入类项目，难以在短期内见到可以数字描述的效益。因此，进行专项基金的绩效审计时只对当期业务活动的直接绩效进行审查，难以获得充分的审计证据来全面评价其绩效。审计人员必须对项目有选择性地进行跟踪审计，对政策执行和业务活动的后续效益进行审查。
5.审计结论的建设性。对用于社会福利事业的政府性基金的绩效审计已扩展到政治、经济和社会等各个方面，审计的全过程要始终着眼于指出症结、挖掘潜力，着眼于提高效率和增强效果。通过全面评价被审计单位资金管理和业务活动的经济程度和有效程度，揭示影响绩效高低的问题所在，向决策管理层提出可行性的审计建议，向被审计单位提出改进意见，指出进一步提高绩效的具体途径和办法，进一步突出审计的建设性作用。
三、专项基金绩效审计可运用的评价标准
绩效审计包括对资源的经济性、管理的效率性和工作的效果性的审计。开展专项基金绩效审计，在审计实践中如何把握好经济性、效率性和效果性这三个要素的不同评价标准，据以对基金的行为和结果进行优劣判断，是审计人员最为关注的。
多年来，用于社会福利事业的政府性基金的征收和使用管理体系是，一般由指定的专门机构或单位开展资金征收并汇缴财政专户；每年由专门的决策管理机构审批年度资助的社会福利项目预算，由业务管理部门为项目制定配套的执行程序和资金管理办法等规章制度，由各级财政按预算拨付资金到各项目实施单位，最终以提供补贴、服务和基础设施等形式落实到各个受益对象。针对该类政府性基金的管理模式、特定用途、业务流程以及受益群体的范畴，在确定绩效审计的评价标准时，首先，评价标准应该是客观可靠的，不受任何审计人员或基金管理部门偏见的影响，不同的审计人员在同样的情形下应用同样的标准就可以得出一致的结论；其次，评价标准应该是适当有效的，审计人员依据该标准能够对基金管理部门和使用单位的绩效作出正确评价，及时发现管理中的漏洞，提出有效的改进建议；最后，评价标准应该是可接受的，能够为被审计单位、管理部门和社会公众所普遍接受。因此，对该类绩效审计中界定问题的评价标准除了既定的法律法规、行政规章和行政指令外，还要依据审计人员与所涉及到被审计单位和相关人员达成一致的价值判断。
基于重要性程度的考虑，结合实践中的运用情况和取得的实际效果，笔者认为，专项基金绩效审计可以运用以下几个评价标准：
1.效率性评价标准。效率标准是指产出与投入之间的关系，它所关注的是一个项目或活动的投入是多少、有无产出、产出是多少、投入产出比是多少等问题，其目的是寻求能以最小的投入获得最大产出的途径，即有效的资源配置方式。社会福利事业的社会性、普遍性、福利性和互济性的特征，决定了该项事业实质上仍然由国家和政府主导实施。政府性基金的效率性具体表现为：基金的征收应该及时足额，立项切合社会需求，财政预算管理体制科学有效，预算安排贯彻国家宏观经济政策；预算支出符合相关财经政策，支出总量坚持量入为出、收支平衡、略有结余的原则；财政支出结构合理，不存在包揽过多的“越位”或资源配置的“缺位”现象；转移支付资金落实到位，专款专用，不存在挤占挪用或虚列支出以及损失浪费的问题，上下级之间事权划分清晰等等。另外，效率性还可以表现为：在明确了政府部门承担最终责任的前提下，可以通过招标采购、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分项目交由市场主体行使，缓解社会福利性服务供给短缺的状况。
2.效果性评价标准。效果性是指目标的实现程度，即在多大程度上达到了政策目标、经营目标和预期结果。简单地说，就是是否达到了目标。政府性基金按照法定的程序和规则，通过各级政府部门和机构以及社会组织单位开展的业务活动和提供的设施服务，确实对规定的受益群体产生了积极的扶助影响，实现了社会福利政策的既定目标；而政府职能部门和机构通过履行管理和监督的作为，为基金最终经济效果和社会效果的实现起到至关重要的促进作用，审计人员就可以判断认为基金的使用和管理是有效的。
3.公平性评价标准。公平性就是规则面前人人平等，体现为投入的资源以及产生的收益是否按照公平的原则在受益群体间进行分配，这里的公平有两个方面，起点公平和结果公平。对用于社会福利事业的政府性基金来讲，公平表现在两方面：一是只要符合条件的对象都应该享受到基金提供的项目或待遇服务，二是符合条件的受益对象应该按照统一的标准予以给付。
4.透明性评价标准。在公共资源的配置领域，透明是最有力的监督手段，也是取得良好绩效的源泉。简单地讲，就是在基金的管理和使用中做到信息公开。透明性意味着政府性基金的年度预算和决算报告、资助的社会福利事业项目内容、政策覆盖人群和享受待遇标准等所有的管理制度、配套政策和实施办法等，与该类基金有利害关系的单位、组织和个人都可以通过公开的渠道获得公开的信息，同时要求所提供的信息必须是相关的和可理解的。
5.回应性评价标准。回应性是指项目安排对公众需求的满足程度。在用于社会福利事业的政府性基金绩效审计中，审计人员可以把决策领导层、业务管理部门和项目实施单位等回应基金受益群体普遍需求的能力作为一个绩效标准，从项目满足需求的角度来分析项目存在的现实意义，并力争从政策高度上评价项目给社会所带来的普遍影响。只要绝大多数的受益对象认为在目前社会发展的平均水平情况下，这些项目或待遇服务可以满足自己的利益要求，回应性则高；反之，回应性则低。
四、专项基金绩效审计取得的成果
利用审计对专项基金进行绩效评价，给基金的绩效管理带来了实质性的影响。审计人员围绕政府性基金的根本原则和功能目标，根据确定的绩效审计评价标准，对基金的立项决策、预算编制、业务审批、程序管理和社会反响等进行检查和评价，对基金涉及的政策进行梳理和分析，以发展的眼光对待新的政策和业务事项，及时提出有针对性的建议，能为社会福利事业的发展起到建设性的作用。
1.客观评价，揭示问题。如在某项基金的绩效审计中，以政策为导向，对中央和地方各项政策进行梳理，指出基金征缴、减免程序等现行政策和实际操作中的矛盾差异，分析了根本原因及其后果；以资金为主线，反映市、区两级相关单位资金沉淀和闲置，影响资金使用效益；以预算为抓手，对预算执行进行比对，揭示某项基金预算管理模式不够科学合理等问题；以支出为重点，汇总分析了某项基金超范围和结构欠合理的支出。对另一项基金的绩效审计中，指出了部分社会福利项目的审批程序不规范、执行过程控制和后续监督管理存在缺位、开支标准偏离公益性、无法体现普惠性和公平性等问题。从完善政策、强化预算、规范收支以及提高服务等方面提出了审计建议，促进了政府性基金的规范管理，提高基金的效率和效益。
2.催生制度，完善机制。如在某项基金的绩效审计实施阶段，部分被审计单位已经启动了边审计边整改的工作。审计结束后，审计机关为被审计单位作了专题财务管理和内部控制制度建设的辅导讲座，对建立健全内部控制制度和日常监督机制，规范会计核算和管理，提出了具体的审计建议和指导。被审计单位多次召开会议部署整改方案，落实整改责任，从制度上加大整改执行力度，会同财政、审计等管理部门开展了基金预算管理和分配机制等政策研究，确保问题逐一落实整改。通过绩效审计，促成了将该项基金纳入市级综合监督管理的范畴。通过绩效审计，帮助被审计单位改进履行职责的效率和效果，制定和完善相关法规制度，促进政府性基金管理水平和管理层次的全面提高。
3.运用计算机辅助审计功能，实践成果显著。如在某项基金的绩效审计中，根据绩效审计的目标及要求，自主编写了SQL语句及审计小模块，将各个基金政策细目、享受条件、受益对象、补贴标准与实际发生进行比对，取得了部分受益对象不符合规定和重复享受服务补贴等违规线索，查实了由于政策执行者对受益对象审核把关不严，任意扩大政策适用对象和使用标准幅度，加上基金信息系统尚未实现对各类补贴的综合监控，造成多人次的受益对象重复享受服务补贴，多支出基金补贴款等问题，促进政府性基金发挥积极的使用效益，维护社会福利项目公平性和普惠性的基本原则。
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