领导学视角的中原经济区府际关系的构建，本文主要内容关键词为：中原论文,经济区论文,视角论文,关系论文,领导学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1007-905X(2011)05-0103-03
自20世纪早期苏格兰城市规划和教育家格迪斯(P.Geddes)提出Megaloplis和Conurbation两个概念以来，城市连线或连片发展的现象就成为学者们研究的重要主题。无论从历史演进的角度，还是从现实的经济联系，以河南为主体涵盖周边的中原地区，都是一个山水相连、血缘相亲、经济相连、使命相近的经济区域。发展中原经济区，关键是加强河南与周边各地方政府之间的府际合作，降低行政成本和减少“搭便车”行为，以加快经济一体化的进程和提高经济区的整体实力。而公共管理学家关注的焦点不同于经济学家，他们更关注于跨行政区划治理中不同政府间围绕公共产品供给所出现的过度竞争，涉及跨行政区划的公共设施和公共政策的供给以及跨行政区划的公共资源的利用。促进区域内地方政府间合作，应该成为协调地方政府间利益矛盾，走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择。因此，构建中原经济区的核心就是加强府际关系，以促进区域合作和一体化发展。本文将基于领导学的视角对构建中原经济区的府际关系进行分析。
一、加强府际合作是构建中原经济区的现实选择
2010年9月，《建设中原经济区并纳入国家总体发展战略的构想》公布，该构想定义中原经济区是以河南为主体，连接周边，支撑中部，北依环渤海，南承珠三角，东接长三角，西连大西北，具有自身特点、客观存在的区域。无论从历史演进角度，还是从现实经济联系看，中原经济区都是一个客观存在的经济区域。这个经济区域地处中国的心脏腹地，与环渤海、长三角、海西、珠三角等经济区遥相呼应。加快建设中原经济区并推动其上升为国家战略，对于促进中部崛起具有重要意义。建设中原经济区就是加强河南及周边城市之间的地方合作，充分发挥市场经济的作用，实现资源要素的正常流动。而地方政府间的横向合作关系，形成并促进了府际合作的政策网络体系。政策网络体系的合作，正是基于各地在资源、信息、目标、产业等方面的合作一致性。
1.资源互补的选择。中原经济区涉及河南、山西、陕西、山东和安徽等省，由于所拥有资源的稀缺性和独特性，各地的资源优势和劣势不尽相同。根据资源禀赋理论和分工理论，各个城市具有不同的资源特点，为了使得资源效用最大化，就要通过府际合作以实现资源的互补。如郑州拥有丰富的教育资源、人力资源，开封拥有厚重的旅游文化资源，焦作拥有丰富的矿产资源，洛阳则是国家重工业中心，这些城市如果只利用本身的资源，无疑将会限制当地经济的发展，提高经济运行成本。而实行区域合作就可以取长补短，利用比较优势可以使资源要素得到优化。同时，通过府际合作，落后城市可以学习发达城市的管理经验，不断提高行政管理效率，共同促进中原经济区的发展。公共物品的供给也可以实现均衡，比如治理环境污染，就依赖于各个地方的合作，而不是单个地方唱“独角戏”。
2.信息沟通的选择。市场经济是开放经济，由于地区间比较利益的客观存在，生产要素会从报酬较低的地区流向较高的地区，所以，市场经济必然会冲破分散、狭隘和封闭的经济格局，把各个城市区域联系起来。各地方政府首先由于其“经济人”性质，考虑到其自身的利益，当出现一些有利于自己的信息时，就会封锁信息，阻碍信息的公开；其次出于“政治人”的考虑，地方政府领导的晋升竞争主要是经济指标的竞争，出于自身的领导绩效的考虑，也要对一些信息进行封锁而采取不正当竞争。由于地方政府的层级制和政策网络体系的存在，沟通渠道出现障碍，政府间府际关系产生信息不对称，影响地方间的合作。产业集群是区域经济发展的引擎，但由于地方政府之间信息不对称，各地盲目发展不具有自身特色的产业集群，建设一些类似的产业集群，造成公共资源的浪费，比如各地近来竞相建设动漫基地、服装产业基地的现象。尤其是处于中部地区的城市群，为了吸引投资，竞相出台优惠政策和地方保护政策，使得资源配置失效，出现“政府失灵”和“市场失灵”。只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边的协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能的。
3.囚徒困境的选择。罗伯特·阿克塞尔罗德在“囚徒困境”的研究中，曾经揭示了互惠互利原则的巨大力量。结果认为：如果双方都选择不合作的方式并努力追求个人回报的最大化，最后必然是两败俱伤。反之，如果双方选择合作的方式就会实现双赢。长三角、珠三角、环渤海等区域经济一体化的发展冲击了传统地方政府间关系，原先各自为政、分割的地方政府间横向关系由过去的恶性竞争转向现今的理性合作。构建中原经济区，就要各地方政府根据博弈理论的最优策略加强合作，实现经济区内的地方效益最大化。
4.实现“三化”发展目标的选择。中原经济区涵盖的地域具有相同的文化、历史与地域特点，各城市之间都有强烈发展的愿望与需求。随着东部长三角、珠三角、环渤海以及海西经济区，西北成渝经济区、天水经济区，中部“长株潭”和“武汉城市圈”上升为国家战略，处于我国中部的中原地区被边缘化。为了加快实现中部崛起，促进全国经济的均衡发展，河南提出中原经济区走不牺牲农业和粮食为代价的，以农业现代化、工业化、城市化的“三化”科学协调发展的愿景之路。只要按照“三化”战略加快中原经济区建设，各地相互合作，加快资源的流动和产业集群的发展，就能促进中部崛起。地方政府为了实现“三化”的愿景目标，实现各地的经济崛起，就要加强府际合作，确立各地自己的“三化”发展目标发展地方经济。由于各地领导者为了当地政府的利益与自身的绩效，往往制定有利于自身的战略目标和发展规划，而与整个经济区的战略不同，造成资源的浪费和重复建设。根据其他经济区发展的经验，各地要制定与中原经济区一致的发展方向和目标，这样才能合理利用有限的资源要素，减少公共物品的供给，避免出现“公用地灾难”。
二、影响府际关系的领导学分析
府际管理意味着治道思维的变革。构建中原经济区的关键就是加强政府间的府际合作，即政府间积极合作，及时寻求合作过程中出现问题的解决方案，以加快区域经济一体化的发展。
1.沟通。城市群作为一个由众多相同等级或不同等级的城市政府紧密联系的集合体，其内部各城市的发展以及城市群整体优势的发挥都需要加强府际关系的协调。区域协调发展就是要形成相互依赖的发展格局。由于一定区域拥有稀缺资源控制权，而另外的区域缺乏相应的资源，这就形成合作的动机。而加强府际关系的协调，就要发挥领导的沟通职能。霍夫斯泰德认为，一种管理思想总是在一定的文化背景下产生的。由于行政层级的限制，不同层级的政府还依赖于行政文化，领导者还具有不同的行政级别，不同级别的领导有着“官级”的心理，高级别官员不善于与级别低的官员交流与沟通，由此容易出现行政壁垒。比如省辖市与县级市的合作，被认为处在不一个层次的，而且有些还不属于一个省管辖，这样就出现了府际合作的沟通障碍。地区之间客观存在交通收费、通信不是一个区号等原因，增加了沟通的成本。比如郑汴一体化提了多年，但由于客观因素的制约，“同城”还停留在概念中。由于当前的地域限制，城市“行政人”的限制和地域文化的差异，以及一些地方保护的思维，府际合作出现障碍，地方领导之间的沟通机制则不顺畅，阻碍了经济一体化的发展。因此，加强政府间的府际合作就要进行积极的沟通。比如，建立经济区发展论坛、定期会晤等沟通平台，以促进领导沟通的积极开展。
2.激励。由于地域和行政区划的原因，当前的政府绩效评估主要考核地方GDP，考核结果与领导政绩挂钩并为领导的晋升提供依据。因此，领导者自然以“经济人”的身份出现，他们的政策制定主要围绕如何增长GDP，如何提高领导效能，并且在招商引资、政策制定等方面也采取地方保护措施。在涉及地方与地方之间的公共产品方面，地方政府领导都寄希望于中央和省级的投资，而不想由本地区在公共资源方面进行投资，更缺乏府际的合作，这种现象无疑阻碍了经济一体化的发展。这种悖论源于激励制度不合理，因为领导晋升单一地考核经济指标，缺乏其他的激励措施。在构建中原经济区过程中，河南省应改革地方政府绩效评估指标，增加区域发展的指标以及“三化”的指标，以此激励地方之间的府际合作。
3.统一。由于中原经济区是以河南为主体，涉及周边城市的跨区域战略。为了增强区域凝聚力，各地应按照中原经济区发展的“三化”战略，进行统一规划，避免各自为政。根据资源禀赋理论，各地要在整个经济区的统一发展的大战略下，进行各自的规划布局，以使得要素正常流动。不能画地为牢，仅从地方利益出发，这样会间接束缚自身的发展。各地应该积极融入区域经济一体化的发展，在政府间的关系网络中加强府际合作。比如开封的木材加工及竹、藤、棕、草制品业在中原城市群中占有突出的地位，但它们在该市的制造业中却排名不靠前；而在开封制造业排名第一位的纺织业在中原城市群的制造业中却占比重很小(4.72%)。这反映出各城市原来在进行工业发展战略定位时，没有从中原城市群的整体规模生产分工的角度进行布局。如果各城市各自为政，由于经济发展水平相差不大，发展条件近似，那么很可能出现产业结构雷同，相互争夺极为有限的经济资源，由各自为政发展为各自为战的不良后果。因此，构建中原经济区应该在统一的规划之下，各城市应根据比较优势、合理分工的原则，按照产业内在的有机联系，制定发展战略规划，促进建立在分工与协作基础上的区域一体化发展体系。
4.危机。随着经济全球化的发展，环境的不确定因素也在不断增加，区域之间的竞争也越来越激烈，这种竞争表现为“地区竞争优势”的竞争。在建设中原经济区的过程中，可能会出现诸多困难，比如产业集群的建设、产学研的协调、高技术人才的匮乏、资金的短缺等危机，可能影响经济区的健康快速发展。解决发展过程中的危机，或者各地方之间的矛盾或问题，呼唤着敢于应对危机，善于解决府际关系矛盾的魅力型领导。魅力型的领导风格被认为是可以有效地激励下属，而且敢冒风险，勇于创新的新型领导方式。这就需要地方领导转变领导方式，敢于面对府际合作过程中出现的问题，化干戈为玉帛，实现1+1＞2的效果。
三、建立府际关系的领导保障
1.意识。加强府际关系的合作，就要领导者强化府际合作的意识。从一定意义上讲，在竞争日益激烈的经济和行政环境中，如果地方政府拥有强大的政府间关系网络，就能开拓出有利于本地区经济和社会发展的重要资源。因此，需要各地方政府达成共识，加强与关系网络内各城市的交流合作。区域经济发展证明：只有地方政府间开展广泛的合作，才能获得发展，取得竞争优势；否则，采取地方保护主义或恶性竞争，只能增大政府成本。对于构建中原经济区，首先地方领导要将其放在突出位置，增强全局意识，认识到府际合作的重要性。其次，构建府际合作的文化氛围。由于历史和地域的缘由，各地都有地方保护主义的倾向，还由于地方政府官员的政绩日益与地方经济发展直接挂钩，这不利于府际关系的构建。各地方领导者要树立一盘棋的理念，摒弃狭隘的地方主义，建立以郑州为中心城市的合作网络，加快推进郑汴融城、郑洛融城，西北建立以三门峡为中心的黄三角区域，以此促进经济区一体化的发展。再次，领导者要不断解放思想。各地领导要树立前瞻意识，放眼整个中原经济区的建设，在规划、公共物品的供给上要有前瞻性，眼光不能短视，要充分考虑社会的发展与环境、技术的变化。比如在交通建设方面，就要从长远考虑建设城际轻轨；郑州在建设地铁时可以充分考虑把地铁延伸至荥阳、中牟、开封，这样可以缩短城市距离。
2.组织。国外经验表明，成功的区域间政府合作模式既保留独立城市的自治政府，又组建大都市区的联合政府或类似性质的行政管理机构，使其具有专项职能，实行双层次的行政管理机制和组织机构。中原经济区可以借鉴这种组织结构。一是设立专门组织。加强中原经济区府际合作，就要建立日常的议事制度和组织常设机构，组织机构领导由副省长担任，下设日常办公机构，定期对府际关系协调、分析，及时解决经济区建设出现的问题与公共物品的供给，并保证日常工作经费，费用则直接列入省级预算。二是设立非政府组织。非政府组织可以脱离于地方政府的利益，可以参与经济区的公共管理事务，促进区域经济社会发展。
3.制度。从国外区域经济一体化的历史看，西欧国家的经济一体化进程中制度安排发挥了重要的作用。构建中原经济区，关键在于加强府际关系的构建，核心就是加强制度建设。首先，制定《中原经济区十二五发展规划》，统筹各地发展的方向，避免各地恶性竞争。对各地产业集群进行充分论证，规划产业集群发展的制度或《条例》。其次，根据中原的特点，制定出坚持不牺牲农业为代价，充分发展第二、三产业的制度约束。再次，中原经济区要制定一系列的协调制度、人才流动、社会保障、科技政策等制度，这样可以促进资源要素的正常流动。例如，中原城市群内其他城市的高等教育和科研机构有向郑州集聚的强烈内在需求，这样可以形成智力硅谷。但是，限于有关政府部门甚至是个别领导人的干预，这类区位迁移的计划基本上都是胎死腹中。基于这些人为的因素，就要制定制度，以制度作为保障，促进要素的正常流动。
4.执行。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”把构建中原经济区上升为国家战略和在加快中原经济区的建设过程中，关键在于政策与制度的执行与落实。一是各级领导要做好表率。各地领导要认真落实府际合作既定的事项，及时对合作事项进行分解，抓好工作的落实。各地严格按照确立的“十二五”规划发展地方经济，认真落实规划所确定的内容。对于地方政府之间议定的事项，各个地方应该认真地执行。比如，在区域交通建设中，各地要符合经济区的整体规划，避免“溢出效应”，保证各自都能得到好处，而不能只顾自身利益，忽视其他地方的利益。二是搞好督查。在执行过程中，区域办要认真搞好督查，严格落实既定政策。三是公众的积极参与。构建中原经济区是一项系统工程，需要公众的广泛参与。在规划与实施过程中，广泛听取民意，比如对环境的治理、交通的建设，接受媒体的监督等，以集思广益。四是构建公共基础设施。如建立府际沟通的数字平台，建立统一的网络平台，各地可以直接通过网络交流沟通、解决问题，统一通信区号，以降低合作的成本。