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行政程序法的基本原则，是行政程序法理论中的一个核心问题。80年代末期，我国学者开始研究这一问题，并取得了一些成果。但是，这些成果大多停留在制度层面，侧重从制度层面构筑行政程序法的基本原则，强调基本原则的指导、规范作用，忽略了基本原则的道德评价标准作用。另外，对该问题的研究还存在着基本原则与具体原则不分、基本原则与价值不分的现象，这给学者之间的交流造成了一定的困难。因此，笔者认为亟需对行政程序法基本原则的有关问题作进一步的探讨。
一、行政程序法基本原则的界定
“原则”一词在现代汉语中的公共含义为说话或行事所依据的法则或标准（注：参见《现代汉语词典》第1422页，商务印书馆1984年版。）。在普通英语中，原则(principle)这个词有多种解释，主要包括：(1)被接受或公开声称的行动或行为准则；(2)根本的原初的或一般的原理，为其他真理所凭借；(3)根本的教义和信条，特别是统治性意见；(4)行为的正确准则；(5)正确行为的要求和义务的指导感；(6)行为方式采用的固定规则（注：董玉庭：《论法律原则》，载《法制与社会发展》1999年第6期，第66页。）。在法律英语中，原则具有以下含义：(1)法律的诸多规则或学说的根本的真理或学说，是法律的其他规则或学说的基础或来源；(2)确定的行为规则、程序或法律判决明晰的原理或前提，除非有更明晰的前提，不能对之证明或反驳，它们构成一个整体或整体的构成部分的实质，从属于一门科学的理论部分（注：《布莱克法律词典》“原则”条，西方出版公司1979年版。）。可见，原则的核心语意为根本规则，这是我们界定基本原则的基础。在英语国家的法律及法学中，尚未发现“基本原则”用法；汉语中则常见这一词汇，意在强调某些原则的终极根本性，以区别于某些具体原则。鉴于行政程序法及行政活动过程的特殊性，行政程序法基本原则的终极根本性可以具体表述为普适性和不可妥协性。所谓普适性是指基本原则的效力是贯穿始终的，在行政程序法中生效的领域是完全的，对行政程序法律规范自始至终具有法律效力。不可妥协性则是指基本原则所蕴含的价值和要求不因行政活动过程或行政目的的差异性而有所改变。相比较而言，具体原则并不具备这些特性，它们是基本原则在具体行政程序法律关系领域内的体现，具有效力的局限性和价值选择的灵活性。不同的行政活动过程或特定的行政目的都可能构成对具体原则的限制或补充。因此，行政程序法的基本原则应界定为贯穿于行政程序法的制定和实施过程中，行政程序法律关系主体必须遵循的根本规则。
二、行政程序法基本原则的功能
行政程序法基本原则的功能是指行政程序法基本原则能够或者可以发挥的作用和影响。我国是成文法国家，行政程序法尚未出台，行政程序法基本原则还处于学理论证阶段，没有完成从思想原则向法律原则的转化，这就极大地限制了行政程序法基本原则功能的发挥。因此，笔者对于这一问题将从实然和应然两个方面分别加以探讨。
（一）作为思想原则的行政程序法基本原则的功能。
从目前来看，我国行政程序法基本原则主要具有立法上的指导功能。具体表现在：
1.指导行政程序法的制定。在行政程序法的内部结构中，行政程序法基本原则位于行政程序法价值取向、目标模式与具体原则、制度和规则的中介。作为价值取向和目标模式的载体，基本原则应将其中的思想精华表达出来；同时，它还必须对具体原则、专门制度和规则具有统帅作用，成为具体原则、制度和规则的设计标准、评价标准（注：应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第67页。）。可见，行政程序法基本原则产生于具体原则、制度和规则之先，可以对行政程序法的制定提供纲领性指导，并能够保证行政程序法内在结构的和谐和统一。
2.指导单行行政程序法律的制定。由于我国行政程序立法起步较晚，实践经验缺乏，短期内制定一部统一的行政程序法并使之法典化还存在许多困难。为此，我国行政程序立法将分两步走。第一步，争取利用五年或更长一点时间，选择那些与老百姓切身利益紧密相关，实践中较容易出现问题，群众意见较多，立法条件相对比较成熟的方面，先逐个制定单行的行政程序法律，以解决实践的迫切需要，并为制定统一的行政程序法积累经验。第二步争取在2010年前制定出一部统一的行政程序法。基本原则对于避免单行行政程序法创制过程中的盲目性，保证其与统一行政程序法的协调将发挥重要作用。
（二）作为法律原则的行政程序法基本原则的功能。
作为法律原则的行政程序法基本原则的功能可以概括为规范、补漏功能和道德评价功能。
1.规范、补漏功能。由于法律存在固有的缺陷和遗漏，加之立法的不完备，必然使法律调整的领域还存在着大量的空白。行政程序法同样面临着规则的有限性与社会关系的无限性之间的矛盾。现代行政的一个显著特征是行政机关拥有自由裁量权力，而且自由裁量的范围、幅度还在不断的扩大。现代行政中自由裁量权存在的必要性与合理性已不容置疑。关键是自由裁量权必须受到监督和控制，保障其公正合理地行使。在对自由裁量权的控制方面，实体法律的事前控制收效甚微，程序法的事中控制则效果显著。当没有具体的程序规则可以适用时，行政执法机关可以以行政程序法基本原则作为自己的行为准则。为了实现法律的强制性，行为规范只有同时作为审判规范才具有法律上的意义而与其他规范相区别（注：徐国栋：《民法基本原则解释》，中国政法大学出版社1992年版，第17页。）。因此，行政程序法的行为规范即执法规范与审判规范具有同一性。在行政程序法基本原则作为行为准则被行政执法机关遵循时，它也可以成为人民法院审理相关案件的审判规则。在田永诉北京科技大学这一案件的审理中，法官对于基本原则的规范、补漏功能已经给予了充分的肯定（注：《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第4期，第142页。）。
2.道德评价功能。长期以来，法律与道德的关系问题一直是中外法学家关注的重大理论热点之一。笔者认为，法律与道德作为人类社会长期并存的两种社会规范，既相对独立，又相互联系，彼此构成了一种互动关系。这种互动关系表现为法律与社会主流道德的相辅相成、互相适应关系以及与社会非主流道德的相互排斥关系。我国有学者将法律与道德（社会主流道德即统治阶级的道德）的互动关系表述为道德的法律化与法律的道德化。道德的法律化，指的是立法者将一定的道德理念和道德规范或道德规则借助于立法程序以法律的、国家意志的形式表现出来并使之规范化、制度化。法律的道德化，则侧重于守法过程，指的是法律主体把守法内化为一种道德义务，以道德义务对待法律义务（注：范进学：《论道德的法律化与法律的道德化》，载《法学评论》1998年第2期，第34、35页。）。总之，在道德法律化与法律道德化的过程中，使法律具有了强烈的道德价值倾向与道德评价功能。由于法制观念的社会化以及法学理论上的归纳，法律的基本原则总是比具体的法律规则更加广为人知，从而受到社会的普遍推崇和尊重。况且，法律的基本原则与统治阶级的道德原则在基本精神上是一致的。因而，法律的道德评价功能主要是通过基本原则得以发挥的。上述法学原理对于行政程序法也应当是同样适用的。行政程序法基本原则的道德评价功能主要体现为它可以内化为公民的法律观念和法律信仰，使公民知道国家提倡什么，反对和禁止什么，从而受到道德教育，减少法律运行的阻力。
三、行政程序法基本原则的确立
关于行政程序法应确立哪些基本原则，国内学者在此问题上见仁见智，众说纷纭。有的学者认为，行政程序法的基本原则是依法行政原则、民主原则、公正原则、基本人权原则、效率原则（注：江必新、周卫平编：《行政程序法概要》，北京师范学院出版社1991年版，第25页。）。有的学者认为，行政程序法的基本原则应当是公开原则、公正原则、参与原则、复审原则、顺序原则、效率原则（注：应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1993年版，第22-28页。）。有的学者认为，行政程序法的基本原则是公开原则、公正、公平原则、参与原则、效率原则（注：姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第265-269页。）。还有的学者认为，行政程序法的基本原则应包括行政民主原则、行政法治原则、行政公平原则、行政效率原则、行政公开原则（注：张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社1999年版，第211-213页。）。我国台湾学者吴庚教授认为，行政程序的原则有：(1)以适用于公权力行政为原则；(2)职权主义（即主动性）；(3)自由心证主义（主要适用于对证据证明力的判断）；(4)当事人参与之原则（注：《行政法之理论之实用》，台湾1996年增订三版，第469-473页。）。我们认为，探讨这一问题，首先应当在一些前提条件上达成共识，即确立行政程序法的基本原则应当考虑哪些因素。如果忽略了这一问题，就会造成学术观点层出不穷，但不能形成真正交锋的局面。在我国这样一个发展中国家，确立行政程序法的基本原则应当考虑以下几点：
（一）对于基本原则的确立，不应只拘泥于基本原则的多少，而应看所确立的基本原则是否真正涵盖了所有应表达的内容。
（二）不能将行政程序法的基本原则与行政实体法的基本理论和基本原则截然分开。行政程序虽然具有相对独立的价值，但根本上它与实体法结合在一起，并为实体法的实施服务的。因此，行政程序法的基本原则应当在同一行政法的理论基础上与行政实体法的基本原则保持和谐、一致，但两者又不能相互等同或替代（注：杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》，法律出版社1999年版，第114页。）。
（三）必须在效率与公正两个基本价值目标之间寻求平衡。一国行政程序法的目标模式制约着其基本原则的构建。效率与公正是各国在各个历史时期制定行政程序法所力求达到的两个基本价值目标。无论是效率优先兼顾公正，还是公正优先兼顾效率，都体现出人们对这两种基本价值目标在认知上的差异。一国行政程序法基本原则的确立依据，只能来自于具有更高层次的目标模式。有什么样的目标模式即会有什么样的基本原则（注：黄学贤：《行政程序法的目标模式及我国的选择》，载《苏州大学学报：哲社版》1997年第2期，第44页。）。我国行政程序法的基本原则应当在兼顾公正与效率的统一的前提下确立。
（四）必须要在本土化与国际化之间寻求平衡。我国行政程序法基本原则的确立，既要立足于我国国情，还应考虑与国际有关制度接轨的问题。法律作为一种制度和文明，首先是一国范围内一定经济关系的记载和表明。但法律文化的开放性及制度文明交流与优化选择构造了一国法律发展与国际接轨的内在机制。而经济因素的流动性，特别是现代市场经济的开放性和竞争性则为一国法律与国际接轨提供了经济动力（注：黄学贤：《行政程序法的目标模式及我国的选择》，载《苏州大学学报：哲社版》1997年第2期，第47页。）。因此，我国行政程序法基本原则的确立，必须充分考虑世界范围内行政程序法的发展趋势，借鉴他国的经验，顺应时代的潮流。
基于上述考虑，我国行政程序法应确立以下几项基本原则：
（一）合法原则。
合法原则是指行政活动的程序必须依据法律、符合法律，不得由行为者随意违反或变更。在法律没有明确规定程序的情况下，行政机关自行采用的程序也必须遵循贯彻法律的一般精神原则（注：崔卓兰：《行政程序法要论》，吉林人民出版社1996年版，第25页。）。合法原则是行政合法性原则在行政程序领域的具体化。其基本内容包括：(1)行政机关实施行政行为必须严格按照法律所规定的方式、步骤和顺序进行。(2)行政机关行使职权所选择的程序必须有利于保护相对人的合法权益。(3)违反法定程序的行为，应予以撤销。(4)违反法定程序的行政机关应承担相应的法律责任（注：方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版，第130页。）。
（二）公正原则。
公正原则是指行政机关在实施行政行为时，要在程序上平等地对待相对人，排除各种可能造成不平等或偏见的因素。公正原则不仅要求实际上已实现的公正，而且还要求使行政相对人对行政行为有一种公正的确信感（注：杨解君、孙学玉：《依法行政论纲》，中共中央党校出版社1998年版，第203页。）。公正原则包括以下内容：(1)行政机关对所有的相对人都要一视同仁，不偏不倚，为他们公正地提供各种机会。(2)行政机关要公正地了解必要的事实真相，查明事实并收集有关的证据。(3)行政机关在作出影响相对人权益的决定时要排除偏见，如实行回避、审裁分离、禁止单方面接触制度等。
（三）公开原则。
“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。”这句格言表明了公正的极端重要性。公开原则是指行政机关在实施行政行为时，除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，应当一律向行政相对人和社会公开。行政相对人可以通过参与行政程序维护自己的合法权益，社会民众可以通过公开的行政程序监督行政机关依法行使行政权力。公开原则是行政程序法的生命。只有将行政机关的行政活动纳入社会公众的广泛监督之下，才最大可能有效的防止行政机关滥用职权或徇私舞弊。
公开原则应当包括以下内容：(1)行使行政权的依据必须公开。这里的“依据”包括两方面的内容：其一，如果行使行政权的依据是抽象的，必须事先以法定形式向社会公布。如美国1946年《联邦行政程序法》第552条规定：“不得以任何方式强迫任何人服从应当公布但没有公布于《联邦登记》上的任何文件，也不应使其受到此种文件的不利影响……”如果行使行政权的依据是具体的，必须在作出决定以前将该依据以法定形式告知相关的行政相对人。我国《行政处罚法》已有这方面的规定（注：姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社1999年版，第226页。）。(2)行政信息公开。行政信息的公开是行政相对人参与行政程序，维护自身合法权益的重要前提。行政机关根据行政相对人的申请，应当及时、迅速地向其提供所需要的信息和资料，除非法律有不得公开的禁止性规定。不公开的范围应当由法律规定，使行政机关尽可能没有自由选择的余地。(3)行政过程公开。行政过程公开并不是要求行政机关将整个行政程序都让行政相对人参与或了解，而是在行政程序中几个决定或影响行政相对人合法权利和义务的阶段前后，让行政相对人有参与或者了解的机会（注：章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第111页。）。(4)行政决定公开。行政机关对行政相对人的合法权益作出有影响的决定，必须向行政相对人公开，从而使行政相对人获得行政救济的机会。如果应当公开的行政决定没有公开，该行政决定就不能产生法律效力，不具有法律执行力。
（四）参与原则。
参与原则是指行政相对人或其他利害相关人在行政程序中有权对行政行为发表意见并且使这种意见得到应有重视的原则（注：杨解君、孙学玉：《依法行政论纲》，中共中央党校出版社1998年版，第204页。）。参与行政的原则，是各国行政程序法普遍承认的原则。该原则的法律价值是使行政相对一方在行政程序中成为具有独立人格的主体，而不致成为为行政权随意支配的、附属性的客体（注：姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社1999年版，第268页。）。参与原则主要体现在行政相对人在行政程序上的权利，这些权利主要有：参与听证权、陈述、申辩权、阅览卷宗权、复议申请权。
（五）效率原则。
行政程序的目的不仅在于保障行政相对人的合法权益，而且还应兼顾行政效率。因此，在行政程序中还必须同时确立效率原则。效率原则是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保基本的行政效率，并在不损行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率（注：姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社1999年版，第268、269页。）。行政效率是行政权的生命，没有基本的行政效率，就不可能实现行政权维护社会秩序的基本功能。但是，提高行政效率不得损害行政相对人的合法权益，也不得违反公平原则。为了确保效率原则的贯彻实施，行政程序法应当确立时效制度、代理制度、不停止执行制度、紧急处置制度、委任制度、排除行政障碍制度和行政协助制度等（注：章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版，第146-147页。）。
总之，行政程序法的基本原则应当包括：合法、公正、公开、参与、效率。未来的《行政程序法》在立足本国实际的同时，应注意借鉴吸收国外立法的有益经验，在保证行政效率的同时更应注重保护行政相对人的合法权益，行政程序司法化的色彩应当浓一些。
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