摘要：本文通过以天津市滨海新区光伏农业项目的引导与规范为例，论述如何在村镇规划中引入并规范光伏产业的发展，为提高村镇居民收入水平找到突破口，以供业内特色小镇产业规划人员参考。
关键词：农光互补 渔光互补 引导与规范 禁止建设区
1.光伏产业与农业的结合
国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，以下简称8号文）首次提到了光伏产业与农业的结合，并规范土地使用情况。紧接着，天津市也颁布了因地制宜的建管条例《市国土房管局 市发展改革委 关于规范光伏发电产业用地管理的通知》（津国土房资函字〔2017〕1741号）：“积极引导光伏发电项目建设尽量利用荒山荒坡、滩涂等非耕地后备资源未利用地和低效闲置的土地。”从中央到地方，政策对于光伏产业的倾斜都是相当的大，衍生了“光伏扶贫”、“农光互补”、“渔光互补”等高效利用土地创收的复合产业模式。
2.光伏农业发展遇到的问题
一个产业的发展，涉及到规划和自然资源的方方面面。“怎么做”、“在哪做”、“怎么审”、“怎么批”、“涉及到哪些部门”都是需要解决的问题。本着创新探索的初心，我们团队有幸参与到了天津市滨海新区光伏农业项目引导与规范方法的制定过程中。其中涉及城市规划与土地预审方面的经验，我们后文会分享给业内同行。
3.光伏农业项目的引导与规范
在光伏农业项目选址和土地预审阶段应尽量简化流程，虽然光伏农业发展的引导与规范涉及到社会各界，但是在这个阶段不允许以“环评”、“洪评”等文件为借口，拖延项目选址。因此，我们这里重点介绍在城市规划和土地预审方面的探索经验。这一整套的流程分为“审”和“批”两个步骤。“审”主要是核查项目与城市、土地规划的关系，明确提出禁止建设光伏农业项目的区域，其他地区有序、规范的引导发展。“批”除了下发项目核查意见之外，还包括后期监管等内容。
3.1城市开发边界
城市开发边界是土地利用总体规划和城乡规划确定的一定时期内可以进行城市开发和集中建设的地域空间边界。在城市开发边界外，除因规划需要确需建设的农村居民点、建制镇、线性工程、点状设施项目、特殊用地外，不再安排城市用地征转。
光伏农业项目的土地政策为：光伏阵列和场内道路允许土地租赁，只有升压站和电力线杆需进行土地点征。这一特点刚好与城市开发边界外土地管理策略吻合。而城市开发边界内居民密集，用地紧张，不适宜发展光伏农业项目。藉此，可将城市开发边界内用地作为光伏农业项目的第一类禁止建设区，城市开发边界以外因地制宜。
3.2生态红线
生态用地保护实行分级管控，划分为红线区和黄线区。红线区除已经市政府批复和审定的规划建设用地外，禁止一切与保护无关的建设活动；黄线区要严格按照相关法律、法规的规定实施管理，同时各项建设活动必须符合经市政府审批的规划。
滨海新区生态湿地内有多种季节性迁徙候鸟途经，大片光伏板对候鸟的迁徙路径和栖息地影响尚不明确。因此，应将生态红线内用地划为光伏农业项目的第二类禁止建设区。
3.3基本农田
从土地性质划分的意义上讲，基本农田是保障我国粮食战略安全的底线。前述所有中央政策性文件都明令禁止光伏农业项目占用基本农田，因为这样会严重影响粮食产量，进而威胁粮食战略安全。因此，应将基本农田划为光伏农业项目的第三类禁止建设区。
3.4林地
光伏板的布置成阵列状，距离地面高度不超过3米。一旦光伏项目选址在林地内，则项目生命周期内（一般20至25年）将无法种植成片林木，这样，林地将失去其重要作用和意义。此行为也与提高土地经济效益、光伏与农业复合发展的初衷相违背。因此，应将林地划为光伏农业项目的第四类禁止建设区。
3.5村镇周边
前文提到的《光伏发电厂设计规范》中的选址条件并没有明确提出光伏阵列与固定居民点的安全保护距离。根据已有的工作经验，建议各村镇应根据当地条件，规定光伏阵列与居民点（包括现状和规划）之间的安全防护距离。滨海新区所设置的安全防护距离为500米。即居民点及周边500范围内为光伏农业项目的第五类禁止建设区。
3.6其他
城市规划和建设的方面纷繁复杂，除上述5种光伏农业项目的禁止建设区外，项目在选址时还应考虑到一些其他规划（如河、湖蓝线等）所带来的限制条件。选址审批单位应将这些方面预先写入规划条件抑或是其他约定性文件中。
3.7项目监管
以天津市滨海新区全域为例，我们综合上述6个大方面因素，做了一张禁止建设区的汇总“地图”，如下所示：
在后续的监管过程中，首先是要明确各职能部门的监管范围。土地稽查部门应重点监管项目是否有违规占地、未批先建的情况；环境和水利部门的重点工作在选址后的环评和洪评工作上；农业部门应重点监管项目生命周期内是否存在土地抛荒、撂荒的现象。其次是持续改善营商环境。引入光伏产业提高土地利用效率旨在改善居民收入水平，是关乎民生的政策。鼓励并协助企业顺利投产、运营项目是每一个管理部门的共同职责。最后是加强土地财政的监管，切实的将土地出租收益放入村镇居民的口袋中，严防贪污腐败和村霸等黑恶势力霸占集体财产。
4.结束语
以上是我们团队自2016年以来，在多元化利用土地，提高村镇居民收入方面所作的一些探索。经过三年多的实践，滨海新区已有十数光伏农业项目在引导下规范的落地。与此同时，也积累了不少经验和教训。希望能够给业内同僚提供一个可以参考的思路，也算是我们团队为我国的城乡规划事业略尽绵薄之力。
参考文献
[1] 国土资源部等六部委. 关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见. 国土资规〔2015〕5号
[2] 国土资源部. 光伏发电站工程项目用地控制指标. 国土资规〔2015〕11号
[3] 国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局. 关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见. 国土资规〔2017〕8号
[4] 市国土房管局、市发展改革委. 关于规范光伏发电产业用地管理的通知. 津国土房资函字〔2017〕1741
论文作者:付强,谭春晓
论文发表刊物:《城镇建设》2019年18期
论文发表时间:2019/10/31
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