关于审计机关绩效评价若干问题的思考，本文主要内容关键词为：若干问题论文,机关论文,绩效评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
绩效是一个内涵十分丰富的概念，它包括了效率、效益、产出、行为、责任、回应、公平、顾客满意度等。把绩效用于衡量政府行为及其效果，就是政府绩效评价。审计机关作为政府的组成部门，通过开展绩效评价，不仅有利于推进国家审计资源的优化配置，更好地履行审计职责，而且有利于推进政府的政务公开，便于社会公众更好地了解和监督审计工作。从国际上看，目前还没有一套公认的针对审计机关绩效评价的操作规范和指标体系，发布审计机关绩效报告的国家和地区为数不多；从国内看，由监察部门牵头组织实施的政府绩效管理工作还处于起步阶段，目前选择了8个省市和6个中央部委开展试点，地方各级政府机关可以借鉴的自身绩效评价成功范例不多，在这样的外部环境下，审计署先行先试，大胆实践，率先开展了绩效评价的探索，并自2011年起已连续两年向社会公开了自身的年度绩效报告，得到了有关方面的肯定和认可，取得了较好的社会效果。总体上，我国政府机关开展绩效评价还处于起步和探索阶段，缺乏成熟的绩效评价经验与做法。本文结合国内外政府部门开展绩效评价的做法经验，主要分析了当前审计机关开展绩效评价中遇到的几个难点，并对如何完善我国审计机关绩效评价工作进行了一些思考，以期对规范和深化审计机关的绩效评价工作有所裨益。
一、关于审计机关开展绩效评价的理论认知问题
政府部门绩效评价工作水平的高低，总体上与宏观层面的倡导和各部门的积极实践密切相关。2008年，党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，这就为各级政府和部门开展政府绩效评估提供了政策依据。中央决策层面的战略思路为政府部门绩效评估确定了重要的主题背景，由此也深深地影响审计机关的绩效评价工作，并从理论层面不断加深我们对审计机关绩效评价工作的认识。
从总体上来讲，我国审计机关绩效评价属于政府绩效评估的范畴。但由于审计机关在专业性、独立性、法定性等方面与其他政府部门存在一些显著差别，加上审计机关开展绩效评价的实践还比较少，致使人们对审计机关绩效评价工作的思想认识还不统一，理论思考还比较粗浅，有价值的理论研究也比较少，理论指导实践的作用还不明显。主要表现在：
一是对于审计机关要不要开展绩效评价以及审计机关绩效的内涵和外延等基本问题，大家的认识还不尽一致，与其他政府部门相比较存在哪些特殊性也不清楚，从而在一定程度上制约了审计机关绩效评价工作的有效开展，需要借鉴政府绩效评估的相关概念，结合审计机关的实际情况，从理论上进行深入系统地研究，逐步澄清相关基本理论问题，厘清人们的思想认识。
二是如何全面准确界定政府审计的职责边界，无论在法律层面还是在实际工作中都还难以准确确定，需要开展全面深入的研究探讨。正是由于大家认识把握绩效评价基础——审计职责的不同，造成了社会公众仍无法了解审计机关所面临的挑战与外部环境约束，难以衡量审计机关在较长期限内履责的情况，无法全面知晓审计机关应该做什么、能够做什么等情况。
三是如何有效使用相关指标来衡量审计职责，关注绩效长期性，避免短期绩效等问题，还值得进一步研究探讨。在能够准确界定审计职责的基础上，必须考虑绩效评价的期限性。由于审计机关履行职责具有广泛性、复杂性等特点，若一律采取年度期间进行绩效评价，难以科学地衡量审计职责履行情况。具体而言，审计机关现行的年度工作计划对于评价审计机关年度工作任务具有一定的操作基础，但从中无法找到审计发展规划、年度计划与具体审计项目之间的对接关系，长期规划和年度计划对具体项目发挥的指导作用也不明显，更没有设定一些定量的绩效目标。
针对审计机关绩效评价在理论认知上存在的上述情况和问题，今后应当进一步加强审计机关绩效评价的理论思考和顶层设计。
一是要加强理论研究，密切关注国内外绩效预算理论与实践发展的新思路、新动向。理论研究当前要重点解决衡量审计职责履行情况绩效指标建立的难题，改变现行绩效评价内容认识不统一、指标涵盖不全面、评价独立性不强等现状，完善绩效评价指标体系，使指标体系尽可能科学、合理地反映审计职责的履行情况，确保评价结果的真实、可靠。
二是要加强绩效评价的规划工作。基于目前审计机关的绩效评价工作刚刚开始起步，各项工作还不全面、不深入的情况，各级审计机关应当在大家对审计职责认识初步达成共识的基础上，从长远发展的角度出发，加强对绩效评价工作的统筹谋划，按照统一规划、积极稳妥、先易后难、分步实施的原则，研究提出今后一个时期审计机关绩效评价工作的战略规划和具体进程表，并有计划地组织实施绩效评价工作。
二、关于审计机关绩效目标的设定问题
审计机关绩效评价目标的设定对整个绩效评价体系具有至关重要的引领作用。正如美国管理学家德鲁克所言：“并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作；目标管理能让追求共同福祉成为每个管理的目标，以更加严格、精确和有效的内部控制取代外部控制”。目前，我国审计机关绩效评价目标的建立还处在不断摸索和完善之中，绩效目标不够明确和具体等问题还比较突出。主要表现在：
一是绩效评价目标缺乏层次性，不够具体和细化，且多数属于单项目标。由于我国审计机关按照中央、省、市、县四级设置，职责范围较为广泛，因此，绩效评价的目标应当具有多层次、多角度的特点。根据我国审计机关机构设置的现状，从全国审计系统来讲，主要包括各级审计机关；从某一级审计机关来讲，以审计署为例，可以分为内设机构、直属机构和派出机构等；从审计机关监督对象所属领域来看，可分为行政事业、国有企业、国有金融机构、政府投资等不同行业；从不同的审计项目目标来看，可分为优化结构、改善民生、社会管理、资源环境等不同的项目目标。
二是绩效评价目标不够全面和系统化。完整的公共部门绩效是一个由经济、效率、效益、质量、公平、回应、责任等指标有机构成的要素结构，在呈现形态上相应地表现为作为过程改进或制度改进的结果，如服务质量改进、公众满意度等，绩效评价应更多地关注组织使命的目标。绩效评价实质是从战略层面、结果导向上来关注怎样才能制定出“好”目标的问题。目前我国审计法律法规界定的审计机关职责还比较原则，审计机关自身在职责履行方面拥有比较大的弹性空间，如何界定审计职责仍是一个亟待解决的难题。因此，审计机关在实际操作中设立的绩效评价目标也较多地表现为过程性的指标，突出表现为投入产出属性，如审计项目个数，投入人力数量，举办培训次数等指标，而作为体现结果性和使命性的指标，诸如履行审计责任情况、满足公众需求情况等指标则显得非常不够。
为此，今后必须加紧研究制定能够有效衡量审计职责履行情况的绩效计划，通过研究制定科学的绩效计划来解决审计机关绩效评价目标的设立问题。从美国政府责任署制定的绩效计划可以看出，其机构绩效主要部分包括了绩效目标、支持目标实现所必需的资源概要、绩效评价所用的绩效指标、如何验证被测绩效指标等内容。因此，我国审计机关应当在规范职责界定标准和广泛征求社会各方意见的基础上，尽快研究制定出能够反映审计机关职责履行情况的长期规划、绩效计划及其相应的关键指标。绩效计划应立足于为审计机关寻求和维持持久发展而做出的有关全局的筹划和谋略，同时考虑长期目标与短期目标、结果目标与过程目标、先行指标与滞后指标的有机平衡，科学设立目标，并将其细化到具体指标。审计绩效计划的制定应当力求符合全面履行职责、发展创新、突出重点、及时回应社会公众合理诉求等原则，绩效目标制定主要依据政府年度重要文件、重要会议、重大决策部署，审计发展规划，年度工作要点，社会公众反映的意见和建议。制定绩效目标一般要经过制定、审核、反馈、公示、下达等环节，因重大政策调整或者不可抗力因素变更，绩效目标和指标，应履行相应审批程序。
三、关于审计机关绩效评价指标体系的构建问题
研究开发一套科学合理的绩效评价指标体系是审计机关绩效评价的核心问题。与美国等审计绩效评价开展较早的国家和地区相比，目前我国审计机关的绩效评价指标还比较原则和单一，基本是依据现有的审计业务统计数据指标和机关财务数据指标，不够科学完整；同时现有的评价指标也不够细化，更缺乏分项目、分层次和分行业的指标体系。另外，绩效评价中对指标进行定量化处理是保障绩效评价体系运转的关键技术，诸如如何确定指标的权重、如何给指标赋予分值等问题在实践中还有待解决。目前在审计机关绩效评价系统化指标建立过程中，同样也面临这一技术性问题，如何将某些具体指标建立合适的关系，需要根据不同时期、不同评价主体的不断磨合逐步确定。如依法领导和监督地方审计机关、指导监督内部审计机构、开展国际交流、审计信息化绩效等，与审计业务、不同行业和项目之间的绩效定量化关系，应当是目前审计机关绩效评价研究探索的重点和难点问题。
今后，我国审计机关在探索建立与完善绩效评价指标体系的过程中，应当紧密结合我国审计机关职责的具体情况，积极借鉴美国政府责任署等国外审计机关有关量化绩效指标体系的做法，密切关注国内外政府绩效管理工作的新思路、新动向，不断完善现有的绩效评价指标体系，增强评价指标的科学性和评价结果的可比性、可信度。
当前我国审计机关在开展绩效评价时，最为关键的是要根据不同情况和特点，分别设立恰当的绩效目标，及时研究提出分项目、分行业、分层次的多种绩效评价指标体系，从不同维度全面分析审计机关的绩效。分项目的绩效评价指标应尽可能科学、合理地反映被考评项目的实施情况；分行业的绩效评价指标应整体反映机关层面在某个领域履行审计职责的情况，如本级预算执行审计绩效情况；分层次的绩效评价指标是从机关职责具体承担的部门出发来考量某个部门和机构的履责情况，如可以编制派出机构的年度绩效报告。在以上三者中，当前重点可以从审计项目绩效评价入手，努力做到项目申请计划有概算、正式进点有预算、审计过程有核算、项目结束有决算、成果绩效有评估，以审计项目绩效评价作为切入点，进一步研究提高审计工作绩效。在完善分项目、分行业、分层次绩效评价指标的基础上，还应当注意研究完善审计机关整体的绩效指标体系，全面评估一级审计机关在一定时期内主管本区域的审计工作情况。此外，经过一定时间的积累，审计机关可以采用图表等多种方式，在年度绩效报告中说明其绩效与以前年度、其他类似机构、年度目标与预算、标杆机构等相互比较的情况，也可以研究发布时间跨度更长的期间绩效报告，以帮助信息使用者对审计机关的绩效进行多角度的综合评价。
四、关于审计机关绩效评价方式方法创新问题
关于审计机关绩效评价的方式方法问题，从开展绩效评价的实务来看，必须考虑两个关键问题：
一是在依靠专门组织机构开展绩效评价的同时，如何创新绩效评价组织方式，广泛吸纳各类评价主体参与。一般而言，一个完整的绩效评价体系应当有合适的评价主体、评价程序和评价标准等三个方面要素构成，而这三个方面在具体的操作实施中，除了依靠专门的组织机构外，还均需要公众等外部力量的参与，以提高其绩效评价的权威性和公正性。如美国政府责任署通过第三方公司进行职员满意度问卷调查，从而反映员工在职业发展等方面的满意度指标，该指标作为评价体系的一个重要方面。
二是如何创新绩效评价技术方法，及时有效处理大量基础数据，提高绩效评价效率。目前我国审计机关的绩效评价主要基于现有的审计业务统计数据和财务数据，对数据的需求和处理压力都不大，但随着绩效评价工作的全面和深入，审计机关面临的信息处理任务将逐步增多。研究表明，虽然美国政府责任署在自身的绩效报告中，运用了投入产出分析框架和工具，但仍处于运用的初始阶段，没有大量的数据和信息作为基础，投入产出评价只是徒有虚名，尚不能形成对决策具有参考价值的结论。投入产出方法在国家审计的运用潜力还很大，在数据收集、软件应用以及结论取得等各个环节都需要审计机关努力实践。
为此，审计机关在开展绩效评价工作中必须进一步完善组织方式。首先，要加强审计机关绩效评价的人力支撑和组织保障。主要措施包括：优化组织机构，配置相应的机构和人员，加强业务培训。精选考评专家，保证考评质量，逐步建立考评咨询专家库。精选相关行业专家参与绩效指标的设计、权重的赋值、评价方法的选取、标准的制定和报告的审查等，确保评价质量。其次，在绩效评价方式方法上，可以采取指标考核、公众评议等方式，运用定量与定性相结合、过程与结果相结合、日常督查与年终考核相结合的方法，组织综合评定。指标考核通过自评、审核、抽查等环节进行；公众评议采用电话访问和问卷调查的方式，邀请审计机关干部职工、同级机关干部职工、审计系统上级和下级机关的干部职工、被审计单位、人大代表政协委员等对象，主要从贯彻重大决策部署、履行职责、工作效率、勤政廉政等方面进行评议。
同时，审计机关在开展绩效评价工作中还必须进一步提高信息化程度。绩效评价是一项系统工程，需要先进的信息和数据系统来支撑，用手工的办法是无法完成这些繁重工作的。依托信息化进行绩效评价可以建立起机控机制，增加评价主体的多样性，增强评价结果的客观性，还可以促进绩效目标的实现。如审计机关要建立以绩效为导向的部门预算编制模式，要求增强评价的时效性，也只有立足于信息化方式下的绩效评价才能适应这一变化。第一，建立绩效管理信息数据库，为绩效分析提供全面科学的数据来源。利用绩效管理信息数据库，可以实现审计业务管理、机关管理与绩效评价的有机统一。日常的信息数据库信息录入，既是审计人员日常工作的记录，又是整个信息管理系统的有机环节，可以全面地为自动化评价打好基础。第二，开发设计绩效评价软件，为绩效评价的可持续推进提供技术支撑。绩效评价实施过程比较复杂，在指标设计和计算公式方面，综合运用了多个数学函数型指标，多维的评价主体在总体规模和结构上也较为复杂。开发设计绩效评价软件可以保证评价的及时跟进，可以自动生成评价结果，并对已经自动生成的评价结果进行比较分析，也可以将多项交叉性评价内容实行有效整合，避免多头评价。
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