中国公共服务均等化水平指标体系的构建——基于地区差别视角的量化分析*，本文主要内容关键词为：均等论文,指标体系论文,中国论文,公共服务论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.0 文献标识码：A文章编号：1002-8102(2008)06-0079-04
一、引 言
2005年10月11日，中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》要求，要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》又指出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”胡锦涛同志2007年10月15日《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》进一步指出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”公共服务均等化问题已成为当前我国经济社会发展中的一个重要热点问题。
二、综合评价：中国公共服务均等化水平指标体系构建的基本方法
构建中国公共服务均等化水平指标体系实质上是对不同地区的不同公共服务项目的总水平进行评价。由于对公共服务项目的评价涉及很多方面，必须用到的综合评价方法。它是指运用多个指标对多个参评单位进行评价的方法。其基本思想是将多个指标转化为一个能够反映综合情况的指标来进行评价。综合评价方法有以下几个要点：(1)评价指标及体系。指标是根据研究的对象和目的，能够确定地反映研究对象某一方面情况的特征依据。而指标体系是由一系列相互联系的指标构成的总体。一般来说，在指标体系的构建上，应当遵循层次性分明、指标充分和指标独立的原则。在具体指标取舍的时候，还应注意数据的公开、概念的清晰及获取的经济。(2)无量纲化方法。在进行综合评价时，指标体系中所包括的各指标往往具有不同的计量单位，在构建综合指数时，首先应统一这些指标的量纲，即所谓无量纲化。这些无量纲化的方法有统计标准化方法、极值标准化方法(也称线性功效函数法)、对数功效函数法及幂函数型功效函数法等。(3)权重系数。由于评价指标之间的相对重要性是不同的，应当对评价指标赋予不同的权重系数(简称“权重”)，进而反映评价的内容。(4)合成方法。即通过一定的数学模型将多个评价指标合成为一个整体性的综合评价值。可用于合成的数学方法很多，要根据评价目的即被评价对象特点来选择较为合适的合成方法。具体来说，有加权算术平均法、加权几何平均法及加权算术平均和加权几何平均联合使用的混合方法。(5)评价结果。得到评价结果并解释其具体含义，并且依据评价结果进行决策。①
三、中国公共服务均等化水平指标体系的构建
目前，有一些利用综合评价方法来构建相关指标体系的研究，如联合国开发计划署编制的人类发展指数，樊纲、王小鲁和朱恒鹏等(2007)编制的中国市场化指数，中国人民大学中国调查评价中心(2007)编制的中国发展指数，李建平、李闽榕和高燕京等(2007)编制的中国省域经济综合竞争力指标体系及陈昌盛和蔡跃洲(2007)编制的公共服务综合绩效评估指标体系。上述各个指标体系从所评价的目的出发编制了相关的内容，均对中国公共服务均等化水平指标体系的构架提供了基本思路。
借鉴上述各指标体系的构建方法，本文试图构建公共服务均等化水平指标体系。
1.反映公共服务均等化水平具体指标的选择原则。除了上面综合评价指标体系构建中选取指标的若干原则之外，针对公共服务均等化水平具体指标的选择，还应遵循以下原则：(1)符合“公共性”的特征。(2)侧重于评价地区之间的不平等。(3)侧重于公共服务产出的评价。
2.公共服务均等化水平指标体系的基本架构。本文从公共服务均等化水平角度出发，以公共服务均等化指数为核心，构建了1个一级指标，即“公共服务均等化指数”，1个二级指标，即“地区公共服务指数”，7个“方面指标”，同时在每一个方面指标下面设有2个或以上共16个“单项指标”，如表1所示。②
3.各单项指标无量纲化的方法(或计算各单项指标标准得分的方法)。本文采取极值标准化方法(或线性功效函数法)来对各单项指标进行无量纲化，之所以采取这种方法，就是因为：(1)采取这种方法将各单项指标转化后的数据都在0～1之间，便于进行下一步的数学处理。(2)转化后的数据相对数性质较为明显。(3)就每个单项指标具体数值的转化而言，这种无量纲化所依据的原始数据信息较少，如数据单项指标中的最大值、最小值和各单项指标的具体取值。③
由于代表公共服务的各单项指标中还有正指标和逆指标之分(正指标即越大越好的指标，而逆指标即越小越好的指标)，对于正指标和逆指标无量纲化的具体方法还稍有区别。对于正指标，本文采取的无量纲化方法如公式(1)所示：
(1)
对于逆指标，采用的无量纲化方法如公式(2)所示：
4.方面指标的合成方法及公共服务均等化指数的形成方法。在对各单项指标无量纲化的基础上，再将各单项指标合成方面指标。本文拟对单项指标的合成采取加权算术平均法。对于加权算术平均法的权重，本文拟对不同的单项指标赋予相同的权重。在由方面指标合成各个地区公共服务指数时，同样采取上述办法。
由于本文的重点是衡量某年度不同地区的公共服务均等化程度，以及均等化程度在不同年份的变化情况，最终还需通过一定的统计指标来反映均等化程度。反映均等化程度的统计指标有很多，如变异系数(Coeffcient of Variation)、泰尔指数(Theil Index)和基尼系数(Gini Coefficient)，本文拟采用变异系数来反映均等化程度。本文利用变异系数的基本原理构建了地区间公共服务的均等化指数，如公式(3)：
5.中国公共服务均等化水平指标体系的运用：基于2000-2006年的地区数据。根据上述已构建的公共服务均等化水平指标体系，下面本文就开始将这一指标体系运用到中国目前地区间公共服务均等化水平的考察上来。
具体分为以下几个步骤：(1)确定要搜集数据的时段。考虑到数据的可得性和连续性，本文拟将考察时段定在2000-2006年。(2)搜集从2000-2006年全国不同地区衡量公共服务水平单项指标的具体数值，并进行整理。其中，数据均来源于《中国统计年鉴(2001-2007)》。限于篇幅，本文将这一步骤得出的相关数据没有列出。(3)从极值标准化方法(或线性功效系数法)的基本原理出发，确定各单项指标在不同年度及不同地区的最大值和最小值。(4)在上述准备工作的基础上，将16个单项指标在不同年度不同地区的具体取值予以无量纲化，得出转化后的数值。(5)采用算术加权平均法将同一年度不同地区的无量纲化的单项指标合成方面指标，并进一步采用算术加权平均法将方面指标合成不同地区的公共服务指数。(6)运用变异系数的相关原理，求出各年度各公共服务具体项目及公共服务指数的变异系数。(7)将得出的不同年度公共服务均等化指数予以比较，得出2000-2006年我国不同地区的公共服务均等化水平的变化情况。
四、相关结论及政策建议
通过以上步骤，可以得到下面结论：
1.我国地区间公共服务水平的差距在2000-2006年期间呈逐步扩大的趋势。这一点可以从公共服务指数的变异系数看出来。公共服务指数是衡量某地区综合公共服务水平的指标，公共服务指数的变异系数(即公共服务均等化指数
)在2000年的时候是0.18，然而到2 006年的时候，这一变异系数达到了0.25。尽管在其中若干年度出现下降，但总体上看，还是呈现上升的趋势(见表2)。
2.就具体公共服务项目来看，科学技术、社会保障、环境保护和公共卫生的差异程度较大。从图1中可以看出，尽管不同类型的公共服务项目在不同年份的差异在变化，但是，从2006年的结果来看，公共服务项目不均程度由大到小的排序为科学技术、社会保障、环境保护、公共卫生、基础教育、基础设施和公共安全。
表2 地区公共服务指数及方面指标的变异系数变化情况
社会保障公共安全 公共卫生 基础教育 基础设施环境保护 科学技术 地区公共
指数指数 指数 指数 指数指数 指数服务指数
2000 0.770.21 0.60 0.38 0.1 7
0.50 1.39 0.18
2001 0.790.23 0 62 0.38 0.440.56 1.52 0.24
2002 0.7 7
0.26 0.65 0.38 0.380.55 1.40 0.24
2003 0.690.22 0.67 0.39 0.250.55 1.69 0.21
2004 0.750.18 0.26 0.40 0.230.54 1.64 0.22
2005 0.630.15 0.57 0.13 0.210.52 1.67 0.18
2006 0.770.14 0.54 0.31 0.210.54 1.66 0.25
注：表中的数值代表各指数在某一年度的变异系数，最后一列中地区公共服务指数的变异系数也即公共服务均等化指数。
笔者认为：我国地区间公共服务之所以产生不均，既是地区间经济发展不均衡的结果，更是目前政府间财政关系的必然后果。④就政策建议看：(1)要落实区域经济协调发展的战略，使区域经济实力差距过大的现象得到的改观。(2)要合理界定各级政府之间的财权和事权关系，建立规范的均等化转移支付制度，逐步取消税收返还，扩大一般性转移支付规模，规范专项转移支付，使各级政府的事权和财力相匹配。(3)在实现公共服务均等化的过程中，注意根据公共服务项目的不同，区别对待，优先选择具有基础性及与民生密切相关的公共服务项目实现均等化。(4)既要注重制度的构建，又要保证资金的投入，在二者的相互协调中实现公共服务的均等化。
图1 公共服务具体项目的均等化水平变化情况
注释：
①杜栋、庞庆华：《现代综合评价方法与案例精选》，清华大学出版社2005年版，第2页。
②其中个别指标限于数据的可得性用效果类数据来代替，如火灾发生数与人口数之比；另外，还有个别指标具有“准公共性”的特点，如每万人技术市场成交额。
③邱东：《多指标综合评价方法的系统分析》，中国统计出版社1991年版，第33页。
④如果在导致公共服务提供不均的诸原因中排序的话，笔者认为，基于公共财政的“公共性”，我国目前政府间财政关系的现状应该比地区间经济发展不均衡更甚。实现公共服务均等化的当务之急应该是理顺政府间财政关系。