政治民主向行政民主拓展的逻辑与保障，本文主要内容关键词为：民主论文,逻辑论文,政治论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
现代国家从主权在民的逻辑起点出发对政治民主作了制度设计：人民通过政治选举将权力交给其选出的议会，议会是代替人民行使权力、表达意志的机关；行政机关是国家意志的执行机关，依据议会制定的法律行政；司法机关是司法审查机关，通过对行政行为的审查，纠正法律执行中的偏差和对公民权利的侵害。这一设计在很大程度上限制了封建君主的权力，将国家意志表达权交给议会，并用主权在民和议会权力来自于人民的让渡等理论来论证代议制的权力及其为行政权立法的合理性与正当性。然而，当人民的权力通过法律形式转移到国家意志的执行——行政领域时，人民的作用如何发挥，启蒙思想家们并未就此作出详细的论述。长期以来，人们只是习惯性地依靠政治家对行政官僚的控制来间接地实现行政民主。因此，民主一直被囿于政治层面，公民在制度操作上的行政参与空间比较狭小，公民的行政民主权无法有效地渗透到行政过程之中，即使明显地存在着侵害公民人身权和财产权的行政行为，公民也难以通过救济来与之抗争。
我们认为，政治民主只是给人民管理国家、保护权利设定了一种制度框架，提供了一种权力运行的政治基础。不要说人民选出的议会不一定会制定出代表民意的法律，就算法律是民意地地道道的体现，行政机关能否完全按照法律设定的目的和方式行使行政权，以良善的愿望执行法律，仍然是不确定的变数。可能性被无数的事实证伪：可依之法并不等于必依之法，良善的动机也可能产生不良的结果，形式的法治并不能代表实质的法治。而司法机关对行政行为的司法审查权也仅是一种以权力制约权力的模式，这种监督仅停留在行政的外部，很难渗透到行政权力运行的过程之中。
不可否认，权力分立、制约与依法行政对于实现公民权利具有重要意义。然而，法是公民整体意志和利益的体现，具有普遍性，而行政活动则要把具有普遍性的法律具体化为一个个与公民利益攸关的具体行为，是一个极为复杂的过程，很难保证普遍正当的法律必然会产生特殊正当的法律效果；法的重要特点之一是具有稳定性，但正是这一特点常使行政机关面临新的问题而无法依据既定的法律灵活应对；法律的明确性试图尽可能避免法律理解和适用上的歧义，却克服不了人类对未来预期与语言表达有限性的局限；司法机关的救济虽是针对个体的，然而事后性与被动性是其无法避免的天然缺陷。公民无论其主观愿望如何，都必须置身于行政活动之中，承受行政活动给自己带来的利益或者造成的损害。行政活动是否依据法律的精神实施，是否体现了自己的意志、保护了自己的利益，公民最有评判权，也最有可能从保护自身利益的角度成为行政活动的积极参与者和消极对抗者，及时发现、指示并参与矫正违法与不当行政行为。
新制度经济学派的公共选择理论也为民主向行政领域拓展提供了理论动力和分析视角。其“经济人”假设与交易政治学观点，交易成本经济学、产权经济学与制度创新理论揭示了这样一个规律：经济人假设不仅限于经济领域，而且存在于政治领域，他们都是出自追求个人利益最大化的动机；政治行为也同经济行为一样，是一种交易关系；在交易关系中，公民是公共物品的消费者，政府是公共物品的提供者，消费者的目的是在同等付费的情况下享受尽可能多的优质服务，政府的目的则是以尽可能以高效率的公共产品的生产与服务争取消费者的支持；政府存在的理由是市场交易成本太高，政府存在的目的就是致力于降低交易成本，如果政府行为的交易成本高于市场交易成本，政府便失去了存在的价值；要降低交易成本就必须建立完善的产权制度，只有不断进行制度创新，才能建立合理的产权制度，才能促进社会资源的有效配置、社会的不断进步和发展。既然在政治领域活动的政治家和官员也是以追求个人利益最大化为动机的经济人，那么政府及其工作人员都是以追求公共利益为目标，且大公无私的假设便失去其存在的伦理基础。既然政治行为也是交易关系，那么，便没有任何理由不让公民参与交易过程的始终，让其通过监督降低交易成本，在同等付费的情况下尽可能多的获取满意服务。
从实践上看，民主限于政治领域有其产生和存在的前提条件和制度环境，一旦条件和环境发生变化，其有效性必然被削弱或完全丧失。政治民主对应的制度环境是议会绝对主权与形式法治。但是，20世纪以后，议会大权旁落和行政权扩张在各国已是不争的事实，国家权力重心已由议会转到了政府；严格强调法律条文对行政权的形式约束，而不考虑授权法的目的、法律精神、行政行为内容对公民权利实际影响的形式法治，已让位于强调行政权力的行使不仅要在形式上合乎静态的法律条文，更要在内容上合乎动态的法，即合乎法的精神，合乎法律制定的目的，合乎保障公民合法权益需要的实质法治。通过控制议会，继而控制政府的民主政治理论，已逐步被政府的权力膨胀甚至议会被控制的无情现实所代替。因而，作为国家权力主体的公民直接参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用便是一种历史演进的必然逻辑。
尤其不能忽略的是，电脑网络为人类创造了一个特殊的、虚拟的空间，造就了一种新的政治现象——数字化民主。它带来了权力的分散和直接民主的复兴[1]，为人们通过信息的即时即得创造更深层次的民主提供了技术支持。民主变得更直接了，更平等了，更便捷了。一个受过教育的公民，可以利用遍布各地的电脑网络，直接参与自身感兴趣的、与切身利益相关的行政决策。显然，网络将要或已经成为政治民主向行政民主、间接民主向直接民主演进的助推器。
二
行政民主是在政治民主的基础上衍展出来的治理意义的民主。它是使行政活动能够最大限度地体现或维护公民的共同利益，公共行政机构及其公职人员能够切实向公民负责，公民具有参与行政活动的低成本通道，能够利用其自身的力量控制行政的过程。它既要限定行政的目的不偏离公民的共同利益，又要对公共行政的过程加以限定。其特征体现在以下几个方面：其一，公共行政的目标不再是为实现既定的国家管理的目标，而是为了最大限度地实现公共利益；其二，公共行政由以行政权为核心的权力导向，转变为以公共利益为核心的公共利益导向；其三，公共行政合法性、正当性、有效性的终极标准不再是脱离民众的抽象的目标体系而是具体可感的公民满意；其四，公民参与权不再是特定法律赋予的权利而是公民的固有权利，因而，公民参与不再是可有可无的点缀，而是公共行政得以正确运行的必备条件和必经程序；其五，行政主体不再是单一的行政机关，而是扩大为包括行政机关及各种实现公共管理职能的组织体系；其六，强制性不再是公共行政的重要特征，行政行为更强调合意、合作。
总体上看，行政民主的制度特征主要体现在行政公开与行政参与两大方面。行政公开是行政参与权实现的必要前提和条件，它是指行政活动的过程及行政机关所依据、制定或决定的文件、资料、信息情报，除涉及国家机密和个人隐私等法定不得公开的情形外，一律向社会和公民公开。美国于1966年和1976年先后制定了“情报自由法”和“阳光下的联邦政府法”，他们用自己的思维方式理解行政公开的重要性及其与民主、参与的关系；“如果一个政府真正是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”[2-1]“阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。”[2-2]这一系列论述形象、深刻地揭示了行政公开的价值旨归：民主、参与、防止腐败。
行政资讯公开是行政公开的重要表现形式，它是指行政主体存在的法律根据、行为依据以及在行政行为的过程中产生、获得的一切与行政行为直接相关的资讯，包括行政权存在和行使的法律依据和行政机关制定或决定的文件及与行政行为直接相关的资料、信息情报等。从行政民主的要求看，行政权力的行使必须有法律依据，作为行政权力行使的法律依据必须是事先以法定形式向社会公布。如果未经公开或公布，公民没有遵守的义务。如美国《联邦行政程序法》明确规定：“不得以任何方式强迫任何人服从应当公布但没有公布于《联邦登记》上的任何文件，也不应使其受到此种文件的不利影响，除非他在实际上已及时地得知此文件的内容。”[3]行政机关制定或决定文件及与行政行为直接相关的资料、信息情报等也是公民了解、掌握行政信息，参与行政程序，维护自身合法权益的重要前提。因此，政府必须根据法律的规定主动公布或依公民的申请及时、迅速地提供其所需要的行政信息。行政公开的主要内容是行政过程的公开。行政过程主要包括行政决策、行政执行和行政监督等环节。现代行政决策涉及范围较广，对人、财、物等社会资源的投入要求量大，一旦失误极易造成无法挽回的损失。固而，将决策的理由、依据，方案的设计、选择等向社会公开，最大限度地保证公民的参与，有利于把决策风险降低到最低限度。实践证明，决策成本越高，民主性、科学性越强，执行成本就越低。行政执行是行政机关将纸上决策付诸实施或将抽象的法律适用于具体事件的过程。这一过程往往直接与公民权利与义务息息相关，公开有利于及时矫正行政偏差。行政过程的公开主要体现在听证制度的建立和不断完善。听证就是指行政机关在作出可能影响相对人的权利义务的行政决定之前，应充分听取利害关系人的意见，给利害关系人以陈述、质证、辩驳的机会的一种程序性法律制度。听证制度是现代行政程序中最核心的制度，它为公民民主权利的直接、有效的实现提供了制度保证，为现代西方各国的行政程序法所推崇。行政公开的另一个不可忽略的因素是行政决定的公开，行政决定对公民权利往往产生直接具体的影响，因而，公开是其最基本的要求。行政决定公开使相对人了解行政决定的依据、条件、过程、结果、理由，让公民信服，公民不服也能及时行使行政救济权。各国行政法或行政程序法大都对行政决定公开作出了相应规定，应当公开的行政决定不公开，该行政决定不能产生法律效力，不具有行政执行力。
行政参与是行政民主的具体体现和基本保证，决定着行政民主的实质和质量。它贯穿于行政权行使的全过程。其事前参与既包括抽象行政行为也包括具体行政行为。抽象行政行为是行政机关制定规范性文件的行为，它虽然不与特定公民直接产生行政上的权利义务关系，然而，它关涉到特定公民权利义务的设定。赋予公民对抽象行政行为的参与权，便于公民意志的及时表达和利益的有效保护。为了让公民利益能够得到法律规范的保护和体现，各法治国家在公共行政实践中分别赋予了公民制定规范性文件的启动权、决定权和制定权。启动权规定了公民启动制定规范性文件的法定条件，符合法定条件政府必须启动某项法规或规章的制定；决定权是公民有决定制定和不制定某项法规或规章的权利，可以通过民意测验、表决等法定形式；制定权则直接将规范性文件的制定权交给公民，规定其合法生效的法定条件，一旦合乎法定条件即是合法有效的，被称为公民立法，为美国等西方国家采用，是公民事前参与行政权行使的有益探索。此外，公民的事前参与还大量地表现在具体行政行为中，成为具体行政行为发生的前提、成立的必经程序、生效的必备要件。
公民对行政权行使的事中参与途径主要是行政程序。行政诉讼的特点是事后性和被动性，事后性决定行政侵权结果是其发生的前提和必须付出的代价，即便公民在事前、事中明知或确信行政行为侵犯其合法权益，也不能诉诸救济，更没有积极主动参与以矫正行政行为的权利，只能听凭侵权结果的发生，这与公平与效率的行政价值观都是相悖的。被动性一方面限制了司法权的审查范围，司法机关只能对公民提起的部分行政侵权行为进行司法审查，大量的行政行为或者由于性质特殊，或者由于当事人缺乏经济实力，不能受到法院的审查；另一方面决定了司法权行使的界限，司法权与行政权的关系决定了司法权不能干预行政权的行使，更不能参与其中，难以实现全程监控和及时矫正。“除司法程序外，我们还需要在地方政府和中央政府中创设新的程序形式，”[4]这种新的程序就是行政程序，它能有效克服纯粹依靠行政诉讼这种事后救济的不足。
尽管行政程序法在英美法系和大陆法系产生的过程、方式与原初动因不尽相同：前者是由判例将基于自然正义产生的司法程序，以行政行为的“司法性”为桥梁，逐步演变为行政程序的，其产生的原初动因是为了实现行政的公平；后者直接以制定法的形式确认行政程序，其产生的最初原因是为了实现行政效率。然而，两者在实践中的效果却不同程度地体现了行政程序的内在价值：扩大公民的行政参与，提高行政行为的正确性和可接受性程度；整合各种利益与冲突，实现公平与效率的兼容与平衡，保证社会的长期稳定与发展；由行政程序的过程公正保证和提高实体的结果公正。20世纪中期以后，行政程序作为有效控制行政权力的工具模式和价值模式得到世界各国的普遍采用，并一度出现行政程序法典化的热潮。现在行政程序制度已演变为包括听证制度、信息公开制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度和说明理由制度等等。
公民的事后参与进一步完善。行政诉讼已逐渐由相对人原告资格演变为利害关系人原告资格并逐渐朝公民原告人资格方向发展，民众诉讼已成为各法治国家的普遍实践，成为不可扼制的世界潮流，不受公民通过行政诉讼进行监督和救济的行政行为愈来愈少；法院对行政行为的审查也由形式合法的标准演变为结果客观、公正、理性的标准，逐渐实现由形式法治向实质法治的过渡。行政侵权给公民、法人或其他组织造成损害由不承担赔偿责任到不赔是原则，赔偿是例外，再扩大为公共设施致害也承担赔偿责任的赔偿是原则，不赔是例外；行政赔偿的归责原则也由过错原则逐渐转变为无过错原则。行政诉讼与行政赔偿范围不断扩大的过程，也是公民权利不断得到重视和体现的过程，它不同程度地表明了公共行政向公共权力目的的靠拢，公民权利的复归。
从行政民主过程可以看出，行政民主不仅给政治民主的存活与成长提供了坚实的土壤，也为实现民主的原初价值——最大限度地保障公民权利进行了鲜活的制度尝试和路径探索，实现了从民主形式、民主内容到民主价值的全面复归。人们通过对公民在公共行政中的地位和作用的重新认知，来不断推进公共行政从理念、范式到制度的变革。
三
如何实现从政治民主向行政民主的拓展，重构公民与政府的关系、提高政府的民主性、责任性与回应性，建立公民导向的、充分体现行政民主的行政价值体系，是当代各国政府面临的重要抉择和重要课题。
在理念上，要从生产者导向向顾客导向转化。生产者导向是以生产者为中心，进行一系列的生产、销售、分配等活动，对政府管理而言，即是以政府为社会的中心，从事社会资源的分配与再分配。因而，这种分配方式不可能也不需要考虑服务对象的个人偏好与满足程度，其结果必然导致政府的低效与公民的不满。顾客导向表现在起点、过程和终点整个流程中：公民需要什么样的公共产品和服务是政府进行工作和流程设计的起点；公民是政府提供公共物品和服务的全程参与者与识别者；政府提供公共物品与服务的数量、质量如何，公民是最终的裁判者。在具体的行政过程中如何实现顾客导向主要表现在以下几个方面：努力提升公共产品和服务的价值；以无缝隙的方式追求零顾客成本；强化政府内部顾客也是“上帝”的观念；加强与顾客之间的交流与沟通[5-1]。
在组织结构上，要压扁等级结构，让政府更加贴近民众，建立以“地方为主”(Localness)的政府。组织层级将每一个职位划分出若干等级，上下之间呈链条式排列。权力自上而下逐级传递，一级管理一级，一级对一级负责，一般情况下不能越级行使权力。处于较高层次的人不必和公众及服务对象接触。决策部门的人听不到，也不必听从来自民众的声音，其政策反映的是官僚们的意志，与民众的需求常常相去甚远。如果说，“在过去近两个世纪里，官僚机构的这些划分似乎有着独特的优点，带来更多的是好处而不是代价，并与一个生产者导向的社会所要求的集权的、划分明显的组织体系相适应。”[5-2]那么，面对世界的信息化、全球化，官僚等级制度便越来越感到无所适从。压扁组织结构，让政府更加贴近民众，建立以“地方为主”的政府，是促使政治民主向行政民主转化、提高行政民主的重要组织保障。
在权力关系上，逐步归还公民权利，扩大自治范围。从发生学的角度讲，公民是权利的所有者，政府权力源于公民权利的转让；公民只是进行了部分权利的转让，且没有转移所有权，仅是转移了使用权。因而，政府权力相对于公民权利而言是一种有条件的、相对的权力，它不仅受转让条件的限制，而且公民可以根据自身需要与受让者行使权力的情况，随时收回已转让的权力。
然而，各国公共管理的实践告诉我们，一旦所有权与使用权分离，政府权力便极易蜕变成不受控制的权力，且总是有足够的理由超出所有者授权的范围，不断重复着职能膨胀、权力膨胀、机构膨胀的怪圈。应该说，权力在一定条件和一定范围内的膨胀具有合理性，然而，如果超出了特定范围和程度，便容易造成对公民权的侵害。从理论和实践上不断厘定公民权与公共权的界限便成为公共行政和行政法的重要课题。政府的产生源于利益保护的需要。哪些利益需要政府保护，如何保护这些利益，便成为研究政府职能范围的逻辑起点。主体际的利益关系大致可分为三种类型：无限相容型、有限相容型和完全相斥型。显而易见，无限相容的领域政府没有存在的必要；有限相容的领域在相容的区间政府无须调控，只需对超出这一区间的范围进行调控；完全相斥的领域则需要政府的强力调控。因此，政府存在的空间，在于调整市场无法调整的主体间利益不相容的关系，政府的职能范围应严格限制在这一领域，只有这样，市场与政府才能取长补短、相得益彰。
从实践上看，各法治国家的行政改革大都从调整行政管辖的领域入手，把本不属于行政管辖，而又一直为行政把持的，却又注定管不好的事情交给公民或“非政府组织”、“准政府组织”、“社会中介组织”、“第三部门”等社会组织行使；即便是属于政府自己职能范围的权力也不一定非要排他性地行使，可以从“满足顾客需要”和讲究实际效果出发引入公私竞争、公公竞争、私私竞争等竞争机制，招募好“划桨手”，做好“掌舵”和“授权”工作，既然“公共行政的中心问题被看作是提供公共利益和服务时，除了扩充和完善官僚机构外，其他的组织形式也许可以提供所有这些功能。”[6]政府在部分领域的退避不仅不会降低公共物品与服务的数量与品质，相反，它一方面可以使政府从许多领域和事务中“淡出”，专门把好宏观之“舵”，为公共物品的供给提供制度和法律保障；另一方面，从权力到权利的回归，给权利主体行使权利提供更多的施展空间和选择自由，最大限度地实现了权利的民有、民治、民享。
在机制上，要打破垄断，引入竞争，增加公民“用脚选择”的机会。长期以来，人们已习惯于沿袭已久的定规：政府所提供的公共物品和服务具有非选择性和非拒绝性。非选择性意味着公共物品和服务的品种、质量、提供者是单一的；非拒绝性表明在消费公共物品和服务时，公民没有自己的主观意志，是完全被动的，是政府强加于公民的。这种高度垄断的公共产品提供方式必然带来官僚主义与公共物品的高成本、低品质。改变上述局面的有效办法，一是“改变对公共服务的垄断甚至独占的做法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构与民营机构之间彼此展开竞争，提供更加有效的公共服务。”[5-3]二是把选择权交给公民，让公民对其所需公共物品和服务的品种、数量、质量及提供者享有充分的选择自由。
在方式上，积极探索新的运行手段，不断降低行政成本。行政改革的动因和目标，各国存在一定的差异，然而，其共性是非常明显的：那就是在应对全球化与信息化的挑战中，增强政府的责任性与回应性，尽可能地降低行政成本，提高政府在综合国力竞争中的贡献率。对此，各国政府都有清醒的认识，目前，令人困扰的问题是“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。”[7-1]因而，各国公共行政改革的理论与实践，都在围绕政府自身管理与政府对社会的管理两个向度，进行行政手段的变革。
在政府自身管理上，强调非管制政府模式。即通过取消公共部门过多的规章制度，取消过程取向的控制机制，相信并依靠公务员的责任心、潜力和创造力，来提高政府的行动水平，让政府更具有创新性和效率。传统政府理论过分强调法律制度对公务员的外在约束，忽视了公务员内在的道德自律与伦理自觉，造成了“许多政府雇员不能做他们认为是正确的事情，”“他们忘记了他们所属机构的使命，满足于照章办事。”[7-2]非管制政府模式强调公务员的创造性，强调程序和有效行动的能力，强调官僚的决策作用。
在政府对社会的管理上，引入市场手段。出于弥补市场失灵的需要，行政审批在规范市场，保障秩序方面发挥了一定的作用。然而，行政审批毕竟只是行政手段的一种，它不是包治百病的良药，它本身就难以克服“审批爆炸”，“行政膨胀”等政府失灵问题。“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的”[6]，“既然行政的目的不再仅仅是单纯的管理，而是最优地实现公共利益，那么，基于公开、平等、合意原则之上的非强制性行为方式实现行政目标的行为，将得到倡导和推广，因为这些行为方式更有利于调动相对方的积极主动参与，有利于公共目标的实现。”[6]引入市场手段，有效弥补了单一审批手段的不足。各国公共行政改革所使用的市场化手段主要有：1.私有化。就是将原来属于政府所有的部门私有化为企业或个人所有。2.用者付费。即对一些公共物品和服务的使用收取一定费用的制度，它可以在一定程度上缓解公共资源的紧张，减少公共资源的浪费，增加财政收入，减轻纳税人的负担。3.招标投标。在确定了可以让私营公司承包的公共项目后，通常采用招标投标的方式确定承包者。4.合同承包。政府通过合同的方式将一些公务承包给公营或私营组织。其优点是缩小了政府规模，降低了行政成本，提高了服务质量。5.委托代理。即政府通过制定法规政策进行宏观把握，将微观的操作委托承包给非政府部门。6.分散决策。就是将决策权分散赋予执行者，一般是通过财政分权和建立内部代理机构及其他组织来实现。7.产权交易与变更。在对产权的明晰与重组后，在保证所有权不变的条件下，通过使用权的出让来最大限度地实现收益权。8.内部市场。在公共部门内部划分出类似于市场上的“生产者”与“消费者”，在“买”与“卖”的挑选、讨价还价中实现竞争，从而达到降低服务成本，提高服务质量的效果[8]。
在技术上，大力推行电子政务，建立与公民相连的“e政府”。推行电子政务是建立“阳光政府”的重要手段，它不仅可以大大推进行政民主化的进程，而且具有现代工具的意义。首先政府不断转变观念，深刻理解电子政务的真正目的和意义。电子政务不是无纸办公、文件的电子批复，也不单单是网络的简单连接，其深层意义是如何利用电子手段围绕“顾客至上”的行政民主价值取向再造管理流程。因此，推行电子政务，不能流于形式，不应站在狭隘的立场上，发展部门分割的所谓电子政务，而应以公民社会为逻辑起点，让电子手段给公民、法人、社会带来更多的方便和优质服务，降低行政成本，防止寻租现象的蔓延。此外，为了更有效地推进行政民主，为民主提供技术支持，政府还应不断降低信息使用成本，并在政策和资源上予以扶持。
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