义务教育均衡发展基本策略分析，本文主要内容关键词为：义务教育论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了全面落实科学发展观，践履和谐社会发展的基本要求，针对人民群众愈加关心的教育公平问题，教育部印发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(以下简称《意见》)。（注：教育部：《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，http://www.moe.edu.cn,2005-05-25）该《意见》对于如何推进我国义务教育均衡发展提出了明确的指导意见和具体的要求，它必将对促进我国义务教育的均衡发展，缩小城乡之间、区域之间教育发展以及校际办学水平上的差距产生重要的影响。
一 义务教育为什么要均衡发展
义务教育之所以提出均衡发展的要求，主要与义务教育的性质以及义务教育发展所面临的现实问题有关。
1 义务教育的性质
义务教育属于公共产品，它具有两种属性：一种是它的外部性。“如果大多数公民没有一个最低限度的文化和知识，也不广泛地接受一些共同的价值准则，稳定而民主的社会不可能存在。教育对文化知识和价值准则这两个方面，均会做出贡献。结果，儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或家长，而且社会上其他成员也会从中获得好处。我的孩子受到的教育由于能够促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。由于无法识别受到利益的具体个人(或家庭)，所以不能向他们索取劳务的报酬，因此，存在相当大的‘临近影响’。”[1] 另一种是免费性。义务教育作为一种公共产品除了具有外部性以外，还具有另外一种特性，即由政府免费向社会提供。[2] 从外部性的角度来分析，促进义务教育的均衡发展具有两种功能：一种是有效地增加个人的福祉，另外一种是进一步促进稳定、和谐的民主社会的建构。从免费性的角度来分析，促进义务教育的均衡发展能够使更多的人，尤其是贫困落后地区的儿童充分地享有接受义务教育的权利，促进与保障个体首要人权的进一步实现。义务教育作为一种公共产品，在对其进行分配时必须符合公共性或公益性的要求。而所谓的公共性或公益性包括了两个方面的含义：第一，非买卖性，即这种性质不是通过市场交易的形式体现出来的。第二，公平性，即在对公共性进行分割的时候必须遵循公平与公正原则的基本要求。义务教育作为一种公共产品，其公共性的体征也表现在两个方面：第一，义务教育不能在市场上随意进行买卖，并且它必须是由政府免费向社会提供的。第二，政府在对义务教育资源和权利进行分配的过程中，必须遵循公平原则的基本要求，即大力缩小城乡之间、区域之间教育发展以及校际之间办学水平上的差距，促进义务教育不断地向着均衡化的方向发展，以保障每一个儿童都能够享有平等地接受义务教育的机会与权利。
2 义务教育发展面临的现实问题
北京市政协于2004年联合民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党等民主党派组成了课题组，对京郊义务教育问题进行了为期4个多月的调研。在调研中发现，北京地区义务教育的发展也存在很大的不均衡。这种不均衡主要表现在以下几个方面：第一，教育经费投入的不均衡。在所调研的30个乡镇中，学生人均公用经费最高的学校为1620元，最低的仅为182元，相差8倍多；此外，即便是在同一个区(县)内各乡(镇)之间的教育投入也存在着很大的不均衡。一般情况下各乡镇之间教育投入普遍相差2～3倍，而最大相差的则是7.6倍。第二，师资力量配备不均衡。与城镇相比，农村学校教师队伍力量薄弱。远郊区(县)中小学普遍存在着骨干教师短缺的现象，并且一些年富力强、教学业务成熟的中年骨干教师流失的也比较严重。这种单向的人才流动不利于落后地区教育水平的提高。据2004年统计，北京市共有182名特级教师，远郊区(县)仅占9名，且集中在县城或市级高中示范校。全市共有1009名骨干教师及学科带头人，远郊区(县)共计369人，而真正在农村中小学任教的不到50人。在对京郊900名中小学教师的调查中，市级骨干教师18人，占2％；区(县)级骨干教师130人，占14.6％。这种不合理的结构，严重地影响了农村学校的教育教学质量。第三，师资培训水平不均衡。郊区教师不仅工资待遇同城区教师无法相比，而且在培训的水平和机会上也无法同城区教师相比。一般情况下，农村中小学教师很难有进一步接受专业教育和培训的机会，在教师队伍中普遍存在着知识结构老化、知识面窄、教育教学能力不足等问题。[3] 上述的教育投入水平不均衡、师资力量配备不均衡以及师资培训水平不均衡不仅存在于城乡之间，而且在区域之间以及校际之间也非常明显。如果这些现象不能有效、及时地消除，就容易在教育领域产生资源的垄断与恶性竞争，其结果将是强者更强、弱者更弱，这不仅会对教育系统内部的稳定产生破坏性的影响，而且也不利于社会的稳定以及和谐社会的构建。
二 怎样实现义务教育的均衡发展
推进义务教育的均衡发展是一项长期性、系统性、战略性的工程。因此，各级教育行政机关除了要做好打持久战的准备外，还必须确立全面性、整体性、系统性的观念，全方位、多角度、多层面地推进义务教育的均衡发展。进一步来说，要想推进义务教育均衡化的发展，必须坚持走全面跟进(系统策略)、重点提高(重点策略)、分步实现(渐进策略)的道路。
1 系统策略
从系统策略出发，进一步促进义务教育的均衡发展，不仅需要国家政策调动学校的积极性，而且要充分地发挥社会与市场的作用。国家的作用主要是对公共教育资源进行公平、合理、科学、有效地配置，并从宏观的角度缩小城乡之间、区域之间教育水平以及校际之间办学水平的差距。学校的作用主要是充分地开发校内外人力资源，通过开发资金市场、人才市场和技术市场等途径与手段，最大限度地筹措办学经费，提高师资素质，使学校的发展能够获得充分的人力、物力和财力的保障。社会的作用主要是争取社会公众能够与国家的政策理念、政策目标达成共识，并通过社会捐助、参与管理、转变机制等方式，重点向城市薄弱学校、农村学校提供人力、物力与财力等方面的支持，以切实地提高义务教育阶段的整体办学水平。在实现义务教育均衡发展的过程中，市场能通过无形手调节教育资源配置，对义务教育的均衡发展产生影响。如果任凭市场作用的自由发挥，不仅不利于教育均衡的发展，而且将使教育发展的差距进一步加大。“市场并不能够带来公平的收入分配。市场经济可能会产生令人难以接受的收入水平和消费水平的巨大差异。”[4] 因此，要想使市场在义务教育均衡发展的过程中发挥积极的作用，就必须要加强国家这只有形手对市场的干预与控制。
2 重点策略
全面实现义务教育的均衡发展是一项长期的战略性的任务。因此，在进一步推进义务教育均衡发展的过程中，我们既不能把短期目标定得过于理想，也不能把目标定的太多。目前，我国义务教育发展所面临的最严重的问题是农村教育问题，尤其是偏远、落后地区的农村教育问题。实际上，无论是哪一个区域、哪一所学校在发展的过程中，都有可能面临着办学经费短缺、师资力量不足等困境，但是，相对于发达地区的城市学校和重点学校来说，落后地区的农村学校和一般学校在上述几个方面存在的问题更为严重。此外，对于偏远、落后的农村来说，许多家长的观念过于落后、保守，也是制约义务教育均衡发展的一个重要因素。因此，从教育发展的格局来分析，推进义务教育均衡发展，目前应该重点解决的是西部偏远、落后地区的农村教育问题。不同的问题解决的策略是不同的。对于家长观念落后的问题，可以通过说服教育的方法，帮助他们提高认识，必要的时候也可采取一些强制性的措施。对于办学经费和师资力量不足的问题，国家可以适当增加对这些地区义务教育经费投入的比例，建立优秀教师到贫困地区学校短期服务的制度，推行义务教育完全免费制度以及其他的教育扶贫制度，等等。
3 渐进策略
义务教育均衡发展的目标不可能一蹴而就，而必须根据渐进原则的要求分步实现。
第一，要统一思想认识。统一思想认识就是要使政府、学校、家长乃至整个社会对于进一步推进义务教育均衡发展的意义与作用给予足够的重视。就是要把这项政策的实施同实践“三个代表”与建构社会主义和谐社会结合起来，有目的、有计划地把这项政策真正落实到实处。为此，各级政府和各级各类学校必须在以下几个方面达成共识：1)把推进义务教育均衡发展的重点放在缩小县(市、区)域内义务教育发展水平的差距上；2)把推进县(市、区)域内义务教育均衡发展的重点放在提高农村学校教育质量和改造城镇薄弱学校上。
第二，要逐步缩小办学条件的差距。缩小办学条件差距的途径和措施主要是：1)加大对农村地区、城市薄弱学校教育经费投入的力度，争取在最短的时间内提高农村地区、城市薄弱学校的办学水平；2)取消重点校，废除过去那些对薄弱学校存有歧视性的教育政策，改变过去优质教育资源自上而下配置的状况，让农村与城市、贫困地区与发达地区共享优质教育资源；3)采取合并、改造等方式加强对薄弱学校的优化管理。
第三，要尽量缩小师资队伍的差距。教育发展不均衡并不只是表现在教育经费的投入上，更主要地表现在师资的配置上。从一定意义上说，区域教育、城乡教育以及校际发展水平的差距主要是由师资队伍的差距所决定的。因此，缩小师资队伍的差距对于进一步促进义务教育均衡发展有着非常重要的意义。缩小师资队伍差距主要有以下几种方法：1)严把入口关。根据《意见》要求，县级教育行政部门要依法履行对区域内中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核等管理职能，加强辖区内教师资源的统筹管理和合理配置，保质保量地为所有中小学配齐合格教师。2)建立区域师资力量合理交流与沟通机制，形成以强扶弱的教育支援制度，并积极引导超编学校的富余教师向农村缺编学校流动。3)加大对农村学校、城镇薄弱学校骨干教师的培训力度，通过增加师资培训经费和免费培训等方式切实提高薄弱学校教师的教育教学水平。4)充分利用计算机、网络等现代化的技术手段，切实提高薄弱学校的教育水平。
为了保证上述策略能够得到真正、有效的实施，国家必须加强对义务教育均衡发展的督导与评估，建立义务教育均衡发展的督导与评估机制。义务教育均衡发展督导与评估的重点仍然是农村义务教育经费的投入、师资力量的配备以及教育质量的提高等问题。督导与评估机制的建立和运行应该突出实效性，应当把教育督导与评估的结果以适当的方式向社会公布，并建立一些与督导、评估结果相适应的奖惩制度。
三 促进义务教育均衡发展的重要意义
“现今，学校被寄予希望于实现多种功能：消除种族冲突和激发对‘多样性’的尊重；提倡价值观念和志向，塑造弱势学生的身份意识……换句话说，几乎国家所有的问题都反映为对学校教育的需求，当然，这些需求还在频繁地产生冲突。”[5] 因此，无论是从教育系统内部，还是从教育系统外部，乃至从整个社会发展的角度来看，促进和保障义务教育的均衡发展都具有非常重要的意义。
第一，有利于更好地维护和保障个体人权的实现。世界上所有签署国际条约和公约并信守实践的国家都向国际社会申明了教育是一种人权的立场。[6] 根据人权在维护人类活动的必要条件方面的重要性来划分，可以把权利分为首要权利与次要权利。从这个意义上来分析，受教育权不仅是一种人权，而且是一种首要的、基本的人权。“如果人权来自于人类行动的必要条件，那么，包括人权在内的受教育权就是首要权利。”[7] 促进义务教育的均衡发展，就是更好地保障每一个人这种首要人权能够得到顺利的实现。
第二，有利于教育公平的实现。教育均衡与教育公平的含义并不完全相同，教育均衡只是教育公平的一种特殊的表现形式。教育公平的含义极其复杂，它除了包括均衡意义上的教育公平即教育均衡，还包括非均衡意义上的教育公平。教育均衡具有两种作用：其一，有效地拓展公平作为一种伦理范畴的普世性含义。其二，有利于实现社会上大多数人的最大的幸福。促进义务教育均衡发展就是要通过普世伦理含义的建构以及个体幸福指数的提高来有效地促进和保障教育公平的实现，从而把人类社会引入到永久和平的状态之中。“首先应该追求纯粹实践理性的王国及其正义，于是你的目的(即永久和平的福祉)也就会自行来临。”[8]
第三，有利于和谐社会的建构。促进义务教育均衡发展的主要目的从表面上来看，是为了缩小区域之间和城乡之间教育发展以及校际之间办学水平的差距，但从更深层的意义来分析，主要是为了解决人类的发展问题，解决社会发展的稳定、公平和公正问题。改革开放以后，尽管我国国民经济的发展水平得到了较大的提高，但一些难以预测和调控的社会问题也相继产生，如失业问题、生态平衡问题和社会公正问题等。社会公正问题的出现，使一些人产生了比较严重的心理失衡感，并逐步滋生了一种对社会体制强烈的抱怨和不满的情绪，如社会福利制度、医疗保障制度、教育收费制度、教育选拔制度、收入分配制度等。推进义务教育的均衡发展在一定程度上能够消解社会公众对教育体制所产生的抱怨或抵制心理，这将有利于社会秩序的稳定，促进和谐社会的建构和发展。