导游服务标准化现状、问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,导游服务论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放30年来，我国旅游业持续快速发展，已成为国民经济中的朝阳产业和国际旅游大舞台上日益重要的新生力量。而随着我国旅游业的迅猛发展，导游队伍也呈现快速增长趋势。仅“十五”时期我国拥有导游资格证人数就由2000年底的14.8万人，增长到2005年底的37.3万人，年均增长20.3％。到2006年10月全国导游大会召开时，拥有导游资格证的人数已达47.27万人，其中执业导游也已经超过32万人。①因此，在我国旅游业的大发展中，导游是旅游从业人员队伍的重要组成部分，是我国旅游业蓬勃成长的实践者和推动者。但是，目前我国导游队伍整体素质与旅游产业全面提升的要求还极不适应，使得导游队伍在迅速扩大的同时却招不来、留不住人才。在30多万名执业导游中，30岁以下的占80％，大专及以下学历者占80％，外语导游只占导游总量的10％左右。②而导游队伍整体素质中最突出的问题就是导游职业道德意识的普遍淡薄和服务质量的严重下降。这反过来又使导游服务的社会认可度不断降低，严重影响到导游职业的正常发展，使导游自身的生存状态也在不断恶化，已逐渐沦为从业模糊、学历偏低、薪酬偏低和社会保障缺乏的弱势群体。所以，服务质量的严重下降，这不仅损害了游客的利益，也损害了导游自身的声誉和利益，同时还大大影响了旅行社整个行业的社会形象。这和旅游业又好又快的发展要求及整个社会和谐稳定的目标是相违背的。而为保障和提高服务质量，制定相关服务标准是十分重要的方法。在产业相关制度建设中，标准化作为一种特殊的技术支持是进行市场监督、质量认证、资质审查等方面工作的重要依据。本文将对我国导游服务标准化现状、存在的主要问题进行探讨，并就进一步提升导游服务标准化提出对策建议。
一、我国导游服务标准化工作的现状
我国是旅游标准化起步较早的国家。1987年我国首先在饭店业推广标准化，颁布实施了涉外旅游星级饭店评定标准，这标志着中国旅游业标准化建设的开始。1995年2月16日经国家技术监督局批准，国家旅游局成立第一届“全国旅游标准化技术委员会”。③在全国旅游标准化技术委员会的领导下，开始针对我国旅游业发展中的不同领域、不同行业和不同服务类型等着手建立相应的标准，以逐步形成我国自己的旅游业标准化体系。1995年12月，为适应我国旅游业特别是国内旅游的迅速发展所带来的旅行社的大量增加和导游人员的迅速扩充，为规范导游服务流程和行为，明确导游业务范围和职责，提高导游服务质量，国家旅游局委托全国旅游标准化技术委员会制定了《导游服务质量》国家标准(GB/T15971-1995)，并由国家技术监督局正式发布。这是我国第一个针对软性旅游服务制定的国家标准。
由于导游服务与旅行社业务联系密切，而且不同的旅游服务对导游人员的要求和导游服务的流程均有所不同，虽然《导游服务质量》对全陪和地陪分别做了要求，但仅仅依靠一部《导游服务质量》国家标准是很难解决旅行市场中出现的各种服务质量问题。所以，国家旅游局于1997年制定了《旅行社国内旅游服务质量要求》行业标准，并于1999年向国家质量技术监督局申报立项了《旅行社入境旅游服务质量规范》和《旅行社出境旅游服务质量规范》标准。其中《旅行社出境旅游服务质量》(LB/T005—2002)于2002年制定完成并发布。在已经发布的《旅行社国内旅游服务质量要求》和《旅行社出境旅游服务质量规范》中，对旅行社设计相关产品、门市等的营销服务，特别是导游和领队的服务做了相应的规定。连同1997年制定的《旅游服务基础术语》国家标准(GB/T16766-1997)等相关标准，目前已基本形成了涉及导游服务的各市场类型和各服务环节的标准体系。
我国是较早对导游人员进行统一管理的国家。为了加强对全国导游人员的统一管理，提高导游服务质量，保护旅行者和导游人员的合法权益，促进旅游业健康发展，经国务院批准，国家旅游局于1987年12月1日发布了《导游人员管理暂行规定》。这是我国首次使用法规形式对旅游业中的特定从业人员进行规范管理。这充分表明，导游人员在旅游业发展中具有特殊的作用，导游服务质量具有较大的影响。后来，根据导游职业的新变化，国家旅游局进一步调整、充实和完善了《导游人员管理暂行规定》，并经国务院批准，于1999年发布了《导游人员管理条例》。迄今为止，导游是国家在旅游从业人员中唯一使用法规进行管理的职业。
在设立法规对导游人员进行统一规范管理的同时，国家旅游局又制定了《导游服务质量》国家标准，目前已经发布实施的《旅行社国内旅游服务质量要求》和《旅行社出境旅游服务质量规范》行业标准中导游服务也是其中的主要对象。可以说，导游服务也是国家在各类旅游服务中唯一制定国家标准进行规范的。而且导游服务涉及的行业标准也是各类旅游服务中最多的。
令人遗憾的是，导游的服务质量似乎并没有因为国家或行业出台了众多的法规和标准而得到切实的规范和提升。相反，导游的服务在游客投诉中的比重始终居高不下，以2007年全国旅游投诉为例，旅行社投诉占投诉总数的60.66％，居旅游各行业之首；其中直接投诉导游服务的居旅行社投诉第2位，居投诉第1位的降低旅游服务标准和投诉第3位的擅自增减旅游项目也与导游未严格履行旅游合同有关。2007年全国共有38492个带团导游接受了各级旅游质监员的动态检查，就有1594名导游因违规受到了扣减分值的处理，而其中较重违规和严重违规的又占扣分导游的9.1％。④为何在国家如此重视导游队伍建设，专门制定了导游人员管理法规和服务质量标准的情况下，导游服务却依然问题较多，质量难以提升，状况得不到根本治理和扭转？这一方面反映出我国导游服务现状具有复杂性，涉及面广、关联性强，各种利益盘根错节，管理难度较大；另一方面也暴露出当前的导游服务标准不能完全适应导游职业的发展，没能充分反映我国导游服务的现状和特点，标准化工作自身存在不足。
我国旅游业起步于改革开放带来的入境旅游，导游在我国旅游业发展的初期，是作为旅行社外事接待人员而走上旅游业舞台的。那时，大多数导游人员学历和人文素养较高、语言特别是外语能力较强，收入较一般行业更高，是当时人们比较羡慕的职业。但是，随着旅游业的发展，旅行社先后进行了体制改革、类型调整和设立条件的逐步放开，特别是随着国内旅游逐步发展并成为我国旅游市场的主流，旅行社由入境接待为主转向国内、国际旅游招徕并重，旅行社数量大大增加，利润不断下降，价格竞争越来越激烈。而在旅行社体制、数量、效益、经营模式和竞争方式都发生根本变化的情况下，导游原有的职业性质、薪酬福利体系也发生了根本的变化，并出现以下特点。
(一)导游人员从业模糊，导游职业身份边缘化。目前，与旅行社签订劳动合同的导游所占的比例已越来越低，在导游服务机构(公司或中心)挂靠的社会导游却越来越多。截至2006年底，杭州社会导游5645名，占总人数9246名持IC卡导游的61％；而据2008年最新的导游年检抽样调查，杭州在岗导游中社会导游已经达到76.66％。在四川，2005年的一项统计数据表明，10余家导服公司管理了6至7千名导游，占全省导游总数的近80％。⑤但是，挂靠在导游服务机构的大多数导游实际上又被旅行社返聘，成为“专职”的社会导游，与兼职导游相比，他们没有兼职导游的“另一份”固定职业和收入；与旅行社专职导游相比，他们又没有较为可靠的带团量，是旅行社忙时招之即来，闲时挥之即去的“游民”，这些导游人员因此陷入了从业模糊的境地。总体而言，目前我国导游已经逐渐成为自主择业、分散执业的特殊群体。
(二)导游业务中，服务功能作用降低，“创收”功能成为主导，“导游”变“导购”。由于居于导游主体地位的社会导游没有基本工资和出团补贴，有的甚至还要向提供业务的旅行社缴纳人头费、管理费。为了完成企业交给的“创利”任务，更为了自身的生存，导游人员往往冒着被投诉的风险，旅游过程中“加塞”购物、“诱导”游客参与自费项目。导游变导购不仅侵害了游客的切身经济利益，也使得导游人员严重背离了其原本的服务宗旨，同时使得导游自身和整个旅行社行业的社会形象遭受严重影响。
(三)导游队伍流动性过大，学历和文化素质普遍偏低。据国家旅游局人事劳动教育司2003年的《全国导游人员、旅行社经理人员人力资源状况调查报告》，到2002年8月底我国有197375人获得导游资格证，目前从事导游工作的有131904人，占66.8％，不再从事导游工作的有65471人，占33.2％。其中，持资格证书人员的流失率为45.13％，持初级导游员证书人员的流失率为6.4％，持中级导游员证书人员的流失率为14.16％，持高级导游员证书人员的流失率10.1％，持特级导游员证书人员的流失率为37％。在人员流失严重的同时，导游队伍学历和文化素质也普遍偏低。导游从业人员中，高中、中职、中专学历的占41.7％，大专学历的占39.4％，本科以上学历的仅18.9％。导游队伍学历构成现状与当今导游工作所需要的高素质、高技能要求差距甚远。而且，导游人员的层次也偏低。据统计，2004年在中国22万导游中，具有中级以上职称的仅占4％，而特级导游全国仅有27人，96％的导游是初级导游。⑥导游队伍的人才流失和内部结构的严重失衡必然造成导游服务水平整体上不断降低。
(四)导游管理体制和机制落后，与导游队伍发展现状不相适应。1999年发布的《导游人员管理条例》主要是基于旅行社专职导游而言的，但我国兼职导游比例越来越高，导游已经日益成为自主择业、分散执业的特殊群体。实际上，旅游行政管理部门也已经意识到旅行社和导游雇佣关系发生的变化，为解决兼职导游问题和旅行社非在编导游问题，导游服务机构在行政的计划下诞生了。2002年1月，在《国家旅游局关于整顿和规范旅游市场秩序工作的通知》中，提出了《关于建立“社会导游人员服务管理机构”的指导意见》。但旅游行政管理部门从来没有对导游服务机构的设立条件、经营资质、运作方式和监督管理出台正式的政策文件。而现在的导游服务机构恰恰成为旅行社不按《劳动法》雇佣导游的暗道，使不少新入行的导游从业模糊、沦为“专职”的社会导游，游离于社会保障体系之外。目前，导游成为薪酬低、社会保障低、社会地位低的“三低”弱势群体，其生存状态已严重恶化。
二、导游服务标准化工作存在的主要问题
(一)行政意识过浓，缺乏行业参与。在欧美等发达国家，旅游标准的制定一般都是由政府授权的行业协会负责，旅游标准立项不是根据政府管理的需要，而是根据旅游消费市场和旅游企业发展的需求，标准的制定过程也都是由行业协会和相关旅游企业共同组织进行，有的标准甚至就直接由在行业中较有影响的企业联合制定，最后由协会负责评审和发布。而在我国标准化工作主要是由政府相关行政主管部门主办的。国家旅游标准则主要由国家旅游局提出并组织相关人员，主要是政府、科研机构及大专院校相关人员完成。在《导游服务质量》、《旅行社出境旅游服务质量》等标准的制定中虽然也有个别旅游企业参与，但也是由政府部门指定，行业参与度很低。所以，我国的旅游标准大多行政色彩很浓，政策需要明显，行业和市场需求不足，很难与国际相同标准同步接轨。这是我国旅游标准化工作中存在的较为突出问题。
(二)定性有余，定量不足。由于我国的导游服务及其相关标准主要是政府根据行业管理的需要制定的，这就使其更像管理制度而非技术性强的行业标准，具体表现为定性的条款较多，定量的指标较少，致使标准的可操作性较差。《导游服务质量》中的主体部分是全陪服务与地陪服务，但相关的服务标准仅仅是全陪和地陪服务的基本流程说明，用这样的提示对导游人员特别是才入门的新手有一定的指导作用，但作为服务质量标准就显得十分空洞，缺乏可操作性。如第3部分全陪服务中准备工作要求的第1项——熟悉接待计划内容为：“上团前，全陪要认真查阅接待计划及相关资料，了解旅游团(者)的全面情况，注意掌握其重点和特点。”⑦对于这样过于笼统的要求既让执行者难以操作，更让监督者难以评判。实际上全陪在准备工作中应重点熟悉接待计划和接待标准，掌握地接社情况和地接导游联系方式，了解客源状况、游客宗教信仰、有无需要关照的特殊成员以及在旅游合同中特别约定的其他事项，全陪在看过这些资料以后应该签字确认。因此，作为标准应当尽量明确，易于实施。
(三)令出多门，量多质低，业务重叠，责任交叉。目前涉及导游人员服务的标准已经发布的就有3个，其中部分服务范围重叠但责任的划分却不完全统一。如一部分在《导游服务质量》中导游的接待服务在《旅行社国内旅游服务质量要求》中是作为旅行社的接待责任的，而一部分导游的行前说明职责在《旅行社国内旅游服务质量要求》中是门市人员承担的。即使在《导游服务质量》中，全陪的定位也存在入境和国内混淆的情况，使得执行起来不伦不类。总的来说，这几个标准缺乏协调统一的规划，过分追求形成体系，而忽视周密完善的系统研究和深入细致的实际调研，交叉重叠严重，这也是导致《旅行社入境旅游服务质量》立项多年却难以出台的重要原因。而这种状况使导游服务相关标准令出多门，量多质低。
(四)偏重规制建设，缺乏监督评判。标准是用于规制的手段，而非目的。旅游标准的贯彻实施才是旅游标准化的关键，而对实施情况的监督检查又是确保标准有效实施的重要手段，其重要性甚至超过了标准制定本身。但是，在《旅行社国内旅游服务质量要求》等相关标准中都只强调对导游等服务主体的各种服务要求，却没有对标准的实施以及如何监督检查实施情况进行设置和安排，包括标准实施的组织机构和监督检查机构以及这些机构的设立和运作。在《导游服务质量》中也仅仅提到旅行社应建立相应机构，对导游服务质量进行监督检查；旅游行政管理部门依据本标准检查导游服务质量，受理旅游者对导游服务质量的投诉，也没有具体实施要求。正是由于这种实施和监督的薄弱使这些导游服务的相关标准多年来在导游服务质量不断下滑的过程中并未发生其应有的作用。
(五)修订周期长，更新缓慢，跟不上形势变化。改革开放30年来我国旅游业发展迅猛，旅游市场和旅游业态不断变化，但旅游标准却没有随旅游业的发展而及时调整和修订。《导游服务质量》国家标准是1995年发布的，13年来，旅行社行业变化巨大，特别是导游队伍，其学历结构、执业方式、薪酬和社会保障状况都完全不同于13年前，但这一标准却从未进行过调整和修订。在美国、德国和日本等国家，旅游标准修订较快，一般在发布3至5年后即进行修订，因此具有较好的时效性。而《旅行社入境旅游服务标准》已经立项9年还没有制定出来，已经面临被清理的危险。
(六)导游服务标准化面临的多种障碍。除了导游服务标准化工作自身存在一些不足外，在我国当前要推进导游标准化也面临不少客观存在的困难和障碍，需要认真研究、加强对原有体制、机制约束的突破和改革。
体制障碍。导游服务所涵盖的要素涉及诸多行业和部门，导游服务标准的内容亦触及其他行业和部门的职权范围。导游服务标准的制定及实施中仍存在行政管理体制和部门利益的相互制约，关系复杂、协调成本更高。
人才障碍。目前，从事导游服务标准化的专门人才十分稀少，特别是既有标准化方面较高理论知识，又熟知旅行社业务流程，更具有导游业务实际工作经验和体会的行业专家。
技术障碍。导游服务标准化根植于服务业标准化，服务业标准有自身的规律和技术要求，而不能简单地用制度性规定来充当标准，应该有相应的技术支持和基础性研究。但是，我国服务业的标准化本身起步晚，标准的技术性研究也是不充分的、实际经验也还有待进一步总结，因此导游服务标准化的技术性还缺乏基础理论和实践分析。
区域障碍。我国各地旅游发展水平存在一定的差异，不同地区既存在一体化整合的要求，也存在不可避免的区域竞争和地方保护。导游服务标准的实施离不开各地旅游行政管理部门的主导和推动。但一个地方如果率先实施导游服务标准并加强监督检查，很可能使本地旅行社经营成本增高，从而影响客源市场，最终影响旅游经济，出现劣币逐良币的状况。因此，如何协调区域利益，保障优者得益是目前旅行社行业同质竞争激烈形势下比较复杂的难题。
这些因素的存在，阻碍到导游服务标准化进程和实施的深化。
三、推进导游服务标准化工作的对策建议
当前，导游服务质量形势严峻，欺骗旅游者的加点、导购等“宰客”现象屡禁不止，这既严重损害了旅游消费者的合法权益，也损害了旅行社行业的社会形象，制造了旅游消费者与从业者的紧张关系，加剧了两者之间的矛盾，影响了社会和谐，也影响了导游职业的健康发展。制定并实施导游服务相关标准是规制导游服务行为，提高导游服务质量的重要方法。然而，十多年来，导游服务标准化并未发挥其应有的重要作用，这表明导游服务标准化是一项任务艰巨的系统工程。针对我国导游执业现状和导游服务标准化工作中存在的问题，提出以下对策建议。
(一)建立政府主导，协会负责，旅行社、导游和游客广泛参与的导游服务标准化运作机制。导游服务并非仅由导游完全承担，导游、旅行社和游客都是导游服务的参与者和博弈者，也都是导游服务质量最直接的利益相关者。因此，建立导游服务标准化机制不能脱离这些最直接的利益相关者，应当从目前的政府“主办”向政府“主导”转型，以旅行社行业协会作为各方利益关联者，充当中介机构，具体承担标准的编制、实施、监督检查和调整、修订的组织者，起到穿针引线的作用，使导游服务标准化工程能不断推进，一以贯之。而政府通过旅行社评级、导游年审等政府行为推动标准的实施。
(二)通过导游服务标准化运作机制尽快对现有导游服务相关标准进行梳理，对导游服务质量以及旅行社入境、国内和出境旅游服务4个方面的标准进行统一规划，并根据导游执业的发展现状，明确统一清晰的导游分类及其相应的服务流程。避免相关标准令出多门，职责重叠，建立起以《导游服务质量》国家标准为核心的导游服务标准体系。
(三)突破简单的服务基本流程要求，建立更全面更科学的导游服务标准。导游服务是导游人员在与顾客“接触”的过程中完成的，具有不可修复性和及时性。所以导游的服务质量不但倚赖服务的流程，更倚赖服务行为，还与服务的及时性、可靠性等有关，同时围绕服务交付的硬件设施要求、服务交付的硬件环境要求、服务合同文本格式要求和导游的资质水平等也是影响导游服务质量的因素。因此。标准应体现系统性、完整性和现实性，其技术内容应丰富、科学、严密、合理，同时具有可操作性。
(四)以导游服务相关标准为依据，以游客感知服务质量为主，建立导游服务质量的三维评价体系。实施导游服务相关标准必然涉及对导游服务质量的评价，否则设立标准就失去了意义。而评价服务质量最重要的还是顾客的感知服务质量，即顾客对服务期望与感知服务绩效之间的差异比较。为尽量客观公正的对导游服务质量进行评价，建议建立基于导游服务相关标准的导游服务质量三维评价体系，即从服务项目的接受方——游客、服务项目的提供方——旅行社和第三方机构——旅行社协会的三维角度同时对服务者——导游进行评价。三方评价结束后，分别产生评价指数，再以游客评价为最大权重，将评价指数进行加权求和，得出评价结果。对导游的服务质量评价应当与导游的年审和等级评定挂钩，而旅行社导游的服务质量综合评价又应与旅行社的等级评定挂钩，同时将相关信息向公众发布，让这些信息成为旅游消费的重要导向，逐步形成优者获益的市场选择机制。这样，导游服务标准必将成为提升导游服务质量的有效手段，导游服务标准化工程也就能不断推进，发挥重要的标杆作用。
注释：
①②《邵琪伟局长在全国导游大会上的讲话》，网址为：http://www.cnta.com。
③潘勤奋：《我国旅游标准化问题与对策》，《世界标准化与质量管理》2007年第6期。
④《国家旅游局发布2007年全国旅行社服务质量报告》，网址为：http://www.cnta.com。
⑤阎文俊：《对导游人员劳动报酬问题的思考》，网址为：http://www.scta.gov.cn。
⑥陈乾康：《导游人员生存状态研究》，《桂林旅游高等专科学校学报》2006年第5期。
⑦国家旅游局：《导游服务质量》，网址为：http://www.cnta.com。