2007年师范生免费教育政策有效性预测评估——从农村教师补给的角度分析，本文主要内容关键词为：师范生论文,有效性论文,角度论文,农村教师论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40－011.8 文献标识码：A 文章编号：1001－4519（2009）06－0079－05
一、引言
自2006年下半年开始，中国师范教育再次进入大众视野，不但受到舆论的广泛关注，而且成功进入政府议程。2007年5月9日，国务院通过并颁布的《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》规定，从2007年秋季入学的新生起，在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学六所部属师范大学实行师范生免费教育。师范生免费教育政策的制度设计遵循“权利与义务相平衡”的原则。师范生在读期间享受免除学费、免缴住宿费、补助生活费、毕业后有编有岗等权利，同时承担毕业后回生源地从事中小学教育十年以上的义务，其中到城镇学校工作的免费师范毕业生还应先到农村义务教育学校任教服务两年①。至此，有着110年历史的中国师范生教育在实施了十年收费制度之后，再次回归到免费的轨道上来。
师范生免费教育政策的制定和实施在学术界引起了广泛的争论。政策赞成者认为，此举有利于解决农村、中西部优质师资力量不足的矛盾，缩小城乡教育水平差距②；有利于增强师范院校的竞争力，促进师范院校教师教育面向中小学的自我回归③；有利于推动教育公平④，缓解教育收费引发的社会矛盾等⑤。也有学者表达了对此项政策的顾虑和质疑，认为该政策的解决途径不是根本的办法⑥：“问题并不出在收费上，而是学生、家长及社会对教师职业的理解和认识”⑦，因而政策期望的优质生源聚集的场面可能不会出现⑧；免费师范生政策也可能会强化社会分层的存在⑨。同时，还有文献提出进一步的政策建议和实施过程建议，如提高教师待遇和社会地位⑩，尽快推广至地方师范院校(11)，完善有关免费师范生工作、生活、婚育、继续深造、违约、合同结束后去向等相应政策(12)。总体而言，之前有关2007年师范生免费教育政策的研究已经就政策产生的历史和现实背景做出总结，并对政策实施效果做出预测，但是多数研究基于经验判断，缺乏理论框架的支持。本文采用“政策减法”的理论框架，就政策目标的一个维度进行预测性评估。
二、理论框架
由于本政策自2007年8月开始实施，首批免费师范生仍然在校学习，政策的实施效果尚未显现。所以本文将采用“发生学取向的分析模式”，围绕政策本身的形成和发生分析政策的有效性(13)。
我国公共教育政策的制定大体有两种类型，即问题导向和理想导向。对于问题导向型的政策，现实问题与政策指向往往具有很强的对应性。因此政策能否准确地指向并解决它希望解决的现实问题，是对政策有效性进行预测性评估的标准之一。基于问题导向型政策的特点。本文将分析框架抽象成“政策减法”的模型。本文假定，在阶段一，原有的政策A（可以是一个政策，也可以是相关政策的集合）与现实问题A在一定时间和范围内具有对应性，即政策A能够解决现实问题A。在阶段二，现实问题A随着外界环境的改变并依据自身的发展规律发生变化，我们把变化了的现实问题A规定为现实问题A′；这时，政策A与现实问题A′之间的对应关系有可能发生偏移，即政策A可能解决不了现实问题A′。所以本文用一个减式来表示现实问题与政策之间存在的差距（如图1）。所谓被减数是教育领域存在或者出现的现实问题，所谓减数是对应领域已经颁布和实施的教育政策，可以是一个政策，也可以是相关政策的集合。两者之间的差，就是目前的教育政策所不能解决的现实问题，在此框架中被规定为“政策残差”。评价新政策B的有效性的一个标准，就是看政策B是否针对政策残差提出，并且能否解决政策残差。
图1 “政策减法”理论框架
“政策减法”理论框架是寻求差异的研究方法在政策领域的迁移和运用。谢维和教授曾用“理论减法”的框架寻找不能被现有的教育公平理论所能够解释的教育公平问题，并以此作为理论创新的基础。谢维和教授同时在书中指出，人力资本理论也是通过这样一种理论减法的方法得以提出和论证的，所以，“政策减法”的框架只是类似研究方法在政策分析领域的运用(14)。
三、政策比较
一项教育政策的政策目标往往是多项度的，当然，政策希望解决的问题也会有主次之分。师范生免费政策涉及贫困生就学、教师地位、农村教师补给等诸多现实问题。由于篇幅和能力所限，本文将选取农村教师补给一个角度，利用“政策减法”的理论框架，梳理有关农村教师补给的现行政策（即政策A），并对实施效果做出评价，分析目前政策所不能解决的现实问题（即政策残差），并预测师范生免费政策（即新政策B）对于解决政策残差的有效性。
1.政策A分析
通过梳理相关学术论文、政府公告、教育部领导人讲话，本文将2003年以来有关农村教师补给的政策划分为国家政策和地方政策两部分。对于国务院及有关部委颁布相关的政策，从类型上看，包括外来支援和内在提高两种形式，从时间上可以分为长期（半年以上）项目和短期（半年及半年以下）项目（见表1）。
所谓外来支援，是指从城市中调派教师支援农村教育工作，从而促进教师资源城乡之间合理配置的方法。2006年5月，教育部、财政部、人事部、中编办联合组织实施了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”（简称“特岗计划”），通过公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县县以下农村义务教育阶段学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事农村教育工作。2006年共招聘特岗教师16325人，覆盖了13个省（区）的260个县、2850所学校。(15) 师范生顶岗支教实习，即师范学生实习时间延长为半年，以全职教师的身份深入贫困地区偏远山区薄弱学校完成教学实习和该岗位的教学任务，并以此为手段切实解决农村教师队伍数量不够、质量不高这一长期制约农村基础教育发展的根本问题。从2004年起，教育部还实施了“农村学校教育硕士师资培养计划”，通过推荐免试生为国家扶贫开发工作重点县培养高素质骨干教师。截至2007年，共招收2317名优秀本科毕业生到西部国家扶贫县中学任教，为农村学校输送了一批优秀本科毕业生，探索出一种为农村学校培养补充高学历、高素质骨干教师的有效途径。此外，按照教育部《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》的要求，还不同程度地开展了城镇教师支援农村教育工作，形式和时间都比较灵活。
所谓内在提高，是指通过各种形式的培训，着力于提高农村现有教师教学水平的活动和手段。2006年，教育部组织实施了“万名农村中小学教师国家级远程培训计划”，采用网络互动的方式培训教师。2007年8月15日－20日，教育部计划实施“西部地区农村学校教师培训计划”，发挥“农村远程教育工程”和全国教师网联的作用培训教师，在中西部16个省（区、市）100个县2149个培训点全面展开。通过卫星电视方式，报名参加培训的教师人数达到137149人。这些项目“加大对教师培训的支持力度……为教师的终身学习和长远发展提供机会，创造条件”。(16)
省、市、自治区和各地方的农村教师补给政策在类型上与国家层面的政策基本一致，包括城市通过资金扶植、师资交流、培训等方式支援农村；加强对农村现有师资队伍的培训等。另外基层政府还颁布一系列政策改善现有教师的工资、住房、职称等工作生活条件。
2.政策A评价及政策残差
原有的农村教师补给政策对于保证农村教师的供给、提高农村师资队伍整体水平具有积极意义。从数量上说，这些政策和项目每年吸引数十万优秀教师流入到农村教师队伍。例如“特岗计划”每年计划安排2万至3万个特设岗位(17)；若按5％的指标落实《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》，每年约有25万城镇教师支教，加上普遍推行高年级师范生到农村学校进行半年实习支教，每年将有30多万支教教师在农村学校第一线任教。(18) 从质量上说，这些农村教师补给政策着眼于将应届大学生、师范在读生和城镇教师吸引到农村师资队伍中，有利于提升现有农村师资质量。此外，国家和有关地方政府制定的有关改善农村教师待遇的政策，对于稳定教师队伍也具有积极的作用。
原有的农村教师补给政策也存在一些问题。第一，很多政策没有形成一个长效、固定的机制，政策制定和执行的随意性比较大。例如，“特岗计划”的政策周期只有五年；很多培训和支援项目都是短期计划，对于具体的执行没有明确的规定，因而其效果难以预测。第二，缺乏配套和辅助性政策。“特岗计划”等一批吸引大学毕业生从教的政策没有配套的举措引导和鼓励支教人员在合同期满后稳定在农村教师队伍中，因而这部分师资的补充始终是流动的、不稳定的。另外，农村教育怎样适应这种师资流动性很强的模式、怎样在师资流动中将传统和资源积累下来，也是现有政策无法解决的问题。第三，一些短期培训由于随意性和灵活性过大，质量有待考察。这些原有政策不能解决的现实问题，即“政策残差”，成为对新政策进行预测性评估的依据和基础。
3.政策B评价
通过与“政策残差”进行比较，得出对于师范生免费政策（即新政策B）的三点预测性评价：
第一，师范生免费制度对于解决农村教师的补给问题将是有效、有帮助的。从政策稳定性上说，师范生免费政策将“招生—培养—就业”三者结合起来，形成一项长效固定机制，在政策的稳定性方面有很大进步。该政策将“招生”纳入到农村教师输送的流程中，可谓是政策的亮点和创新之处。一方面，提前批录取有助于吸引优秀生源；另一方面，此举也将全社会对于高考的关注迁移到师范生教育上来。从质量上说，免费师范生政策吸引优质的生源进入全国六所重点大学，实施重点培养，因而所提供的师资的质量是以往任何政策都无法比拟的。单就目前的招生来看，2007年的招生数据显示，免费师范生的提档线平均高出省重点线30分，平均成绩高出省重点线41.7分，生源结构和质量均好于往年，中西部更为明显。从政策的导向性来看，国家通过师范生免费政策体现出对于师范教育和基础教育师资的重视和支持，有利于形成尊师重教的社会氛围。从政策的保障来看，教育部、财政部、人事部、中央编办四部委联合发文，从师范生的招生、培养和就业三个层面联合保障政策的实施。
第二，师范生免费教育不能从根本上解决农村教师补给问题。与之前的农村教师补给政策类似，该政策仍然缺乏配套和辅助性政策。除了合同的硬性规定，农村教师岗位靠什么留住师范生？除了免费以外，在具有工作年限、工作区域、工作性质限定的情况下，免费师范生制度靠什么持久的吸引优秀生源？怎样增强师范生对于教师行业的认同？怎样减少教师流动给农村基础教育带来的负面影响？这一系列问题仍然没有得到解决。农村教育问题在深层次上是由我国巨大的区域差距和城乡差距造成的，绝非一个教育政策在短期内能够撼动。
第三，师范生免费教育制度是对原有农村教师补给制度和政策的补充，而不是替代。一方面，教师教育是师范教育与教师继续教育相互联系、相互促进、融合、相通的现代教师培养体制，因此开展在职培训、着力于提升现有教师质量的举措仍然具有重要意义。另一方面，师范生培养的周期较长，该政策仍然处在部属六所高校的试点阶段，因此近期的农村教师补给仍然依靠于原有政策。
四、政策建议
从教育政策的供给上看，免费师范生教育政策能够一定程度上缓解农村教师补给问题，填补了“政策残差”中的部分空白，但是离真正解决农村教师补给问题的“新政策”还有很大距离，正如上面我们所分析的，免费师范生教育政策与其他教育政策一样，更多地还是从丰富问题解决途径上出发，而没有真正触及问题的核心。同样，我们也看到农村教师补给问题只是免费师范生教育政策指向的众多问题之一，从这个角度来说我们也不可对其有过多的苛求。为此，我们提出以下两点政策建议：
第一，要在实施过程中不断完善免费师范生教育政策及其相关配套政策。从以上分析可以看出，该政策在解决农村补给问题上是有效的。但是，这种有效性的发挥程度要依赖于有效的实施，这既包括在实施过程中不断完善免费师范生教育政策本身，也包括其他相关配套政策的完善，比如国家财政专项资金投入和地方财政专项经费配套投入的政策；开展免费师范生教育的师范院校进行硬件和软件建设（专业建设、师资建设等）支持的政策；对接受免费师范生实习基地建设的政策；允许免费师范生招生计划和办法多途径实施的政策；鼓励免费师范生刻苦学习，积极进步的奖惩政策；解决免费师范生支教时的工生活和婚育等问题的相应政策；免费师范生支教期间就读教育硕士研究生、并在支教和读研结束后继续深造的连续政策等等。通过对这些政策的完善和实施将使免费师范生教育政策的效用发挥至最大。
第二，提高教师待遇，使教师安心基层工作。农村教师是否充足以及教师质量高低的关键，在于教师职业是否具有吸引力，在于农村教师的社会地位和经济地位。由于农村教师待遇低、工作压力大，以及不同学校和城乡差距的拉大，各种政策优先向城镇学校倾斜，从而加剧了农村教师流失。因此，如何创造条件，改善农村教师的待遇和工作环境，让他们安心在基层工作，才是最重要、最根本的举措。
收稿日期：2009－05－20
注释：
① 国务院．教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）[Z].2007.
② 刘中兴，党波涛．师范教育迎来新的春天——访华中师范大学党委书记丁烈云、校长马敏[J].教育与职业，2007,(10)；董柏林．师范生免费教育的价值追求[J].教育与职业，2007,(25).
③ 王莹．地方师范生更盼免费[J]．瞭望，2007,(17)；胡艳．当前我国师范专业招生问题及对策探讨[J].教师教育研究，2007,(3)；董柏林．师范生免费教育的价值追求[J].教育与职业，2007,(25)；秦克铸．“师范生免费教育”政策回归：新时期教师教育政策的重大调整[J].当代教育科学，2007,(8).
④ 张玲，陈静．师范生免费教育中的教育公平问题探析[J].四川理工学院学报（社会科学版），2008,(1)；曾艳，胡卓南．地方师范生实施免费教育的可行性研究[J].教育学术月刊，2008,(2).
⑤ 王颖．对师范生教育重回免费时代的思考[J].教育前沿（综合版），2008,(3).
⑥ 杨颖秀，王智超．免费师范教育政策理想与现实的冲突及建议[J].清华大学教育研究，2007,(3).
⑦ 杨金星．师范生免费教育：看上去很美[J].上海教育，2007,(8).
⑧ 曾艳，胡卓南．地方师范生实施免费教育的可行性研究[J].教育学术月刊，2008,(2).
⑨ 王莹．地方师范生更盼免费[J]．瞭望，2007,(17)；曾艳，胡卓南．地方师范生实施免费教育的可行性研究[J].教育学术月刊，2008,(2).
⑩ 魏文彪．保障教师待遇是吸引教育人才的源头活水[J].中国人才，2007,(11).
(11) 王莹．地方师范生更盼免费[J].瞭望，2007,(17)；秦克铸．“师范生免费教育”政策回归：新时期教师教育政策的重大调整[J].当代教育科学，2007,(8).
(12) 李兵．对师范生免费教育实践创新的建议[J].当代教育论坛（学科教育研究），2008,(3)；王颖．对师范生教育重回免费时代的思考[J].教育前沿（综合版），2008,(3)；叶显发．“主体在场”：最佳师范教育人才培养模式[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2007,(3).
(13) 谢维和．教育活动的社会学分析——一种教育社会学的研究（修订版）[M].北京：教育科学出版社，2007.173.
(14) 谢维和等．中国的教育公平与教育发展（1990－2005年）——关于教育公平的一种新的理论假设及其初步证明[M].北京：教育科学出版社，2008.
(15)(16)(18) 周济．大力推进城镇教师支援农村教育工作——周济部长在城镇教师支援农村教育工作座谈会上的讲话[Z].2007.
(17) 续梅．农村教师特设岗位计划启动[N].中国教育报，2007－05－18.