我国大型体育场馆公共服务供给侧改革研究
李安娜 闫思宇 张馨月
摘要： 我国大型体育场馆公共服务供给侧改革的目的在于提升场馆公共体育服务的质量和效益，满足广大人民群众日益增长的公共体育服务需求。我国大型体育场馆公共服务供给的体制性障碍主要表现为：供给主体单一化，产权结构创新不足；供给模式欠缺市场活力，投融资渠道单一；供给制度不完善，配套保障政策缺乏。实施“公私相混”的场馆所有权改革、采取政府与社会资本合作的PPP供给模式、减少政府直接干预与出台扶持性政策并行等应成为当前改革的重点内容。
关键词： 公共服务；供给侧改革；大型体育场馆
习近平总书记在党的十八届三中全会上明确指出，缺乏足够的有效需求是我国市场经济体制中的主要问题之一。供给侧改革的主要任务是深化改革有效需求未能实现的领域，打破关键的体制性障碍。〔1〕由政府投资兴建的大型体育场馆是我国以公共体育服务供给来改善民生的重要物质基础。第六次全国体育场地普查数据公报显示，截至2013年底，全国每万人平均拥有12.45个体育场。人均体育场地面积1.46平方米。〔2〕相对于我国大陆13.61亿总人口，我国体育场地在供给数量和面积上颇显不足。与此同时，我国体育场地资源闲置浪费的问题也非常严重。大型体育场馆公共服务供给的数量和质量无法满足广大人民群众日益增长的公共体育服务的有效需求，这正是供给侧改革指出的供给受到抑制而无法满足有效需求的领域。当前我国近半数的大型体育场馆仍然是事业单位管理体制，尽管其产权形式、经营模式等方面已呈现多元化特征，〔3〕〔4〕〔5〕但是仍存在明显的体制障碍，〔6〕〔7〕〔8〕与党的十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的要求相比仍存在较大差距。本文利用第六次全国体育场地普查数据公报和国家体育总局办公厅组织实施的“我国大型体育场馆基本情况专项调查”问卷数据，走访调查了全国十余家大型体育场馆，在阐述我国大型体育场馆公共体育服务供给的现状和问题的基础上，分析导致体育场馆公共服务供需不匹配的制度障碍，并有针对性地提出体育场馆公共服务供给侧改革的政策建议。
一、我国大型体育场馆公共服务供给存在的问题
1.场馆实际利用率低，场地设施闲置严重
自2000年以来，随着国际和国内重大体育赛事的举办，我国的大型体育场馆进入快速建设和发展阶段。但如何面向群众开放、做好体育场馆的赛后利用工作、避免闲置浪费一直是困扰业界的一个难题。开放时间和开放面积是衡量大型体育场馆开放性的重要指标。专项调查的685个场馆中，平均每周开放30.37小时，开放面积比的平均值为0.234。从全国整体情况来看，我国大型体育场馆开放的时间较长，但开放面积相对较小。调查表明，我国相当数量的大型体育场馆是为承接大型体育赛事而兴建，赛后场地设施不适宜面向全民健身使用，导致场馆虽然开放时间较长，但对外开放的场地面积较小，实际利用率较低。还有个别场馆在设计建造时虽然定位为全民健身中心，拥有一流的设施并能保证充足开放时间和开放面积，却鲜有人光顾。如L省L市全民健身中心，篮球场地白天收费每小时1元却空无一人，游泳池长年没有放水，造成资源极大的浪费。由此可见，我们一直强调的场馆对外开放时间更多反映的是场馆服务群众的主观愿望，并不能完全反映场馆公共服务供给的实际效果，场地设施闲置浪费的问题还很严重。
2.场馆资源配置不合理，公共服务的城乡、区域差异大
我国体育场地资源配置不合理，公共服务供给的城乡、区域差异大。一是公共体育服务的城乡差异。第六次全国体育场地普查数据显示，我国分布在城镇的体育场地96.27万个，占58.61%；场地面积13.37亿平方米，占68.61%。分布在乡村的体育场地67.97万个，占41.39%，场地面积6.12亿平方米，占31.39%。乡村体育场地不仅在数量和面积上逊色于城镇，而且场地多数停留于篮球场、乒乓球台、健身路径等基础型设施，且相当数量年久失修，无法正常使用。在一些位置偏远的农村，无一处体育场地，公共体育服务零供给。二是公共体育服务的区域差异。我国大型体育场馆公共服务供给的区域差距十分明显，主要表现为经济发达的东部地区不仅在大型体育场馆的数量上远多于经济欠发达的中西部地区，而且大型体育场馆的开放水平和开放面积、经营活动的数量和规模、场馆的社会效益和经济效益也好于中西部地区，且明显地表现为越是接近市场性质的大型体育场馆公共服务供给的数量与质量越好。
目前，我国很多大型桥梁在设计的过程中，都选择使用标准化大跨径装配混凝土结构形式，这种形式被大量使用到实际工程中，由于其具备标准化、程序化、机械化的特点，质量也能够满足多种使用条件，还能够有效降低施工成本、缩短工期，在实践中主要是应用预制安装桥梁施工技术，对于我国桥梁事业的发展起到了非常关键的作用。
3.场馆规划布局缺少预见性，运营管理能力薄弱
我国大部分大型体育场馆从兴建、维护到运营完全依赖当地政府财政，场馆规划布局缺少预见性，赛后运营管理能力薄弱。在地产经济的影响下，我国大型体育场馆成为“造大城运动”中的标志性建筑，是政府部门的“形象工程”和“政绩工程”，为奢华办赛所兴建的大型体育场馆往往选址偏僻，距离百姓日常生活圈距离过大，健身群众鲜有光顾。随着地产经济泡沫的破灭，在职业联赛尚不足以支撑大型体育场馆运营的情况下，规模越大位置越偏的大型体育场馆越难以满足群众的体育健身需求，而且场地设施的高标准导致大型体育场馆开放和维护成本过高，很难做到收支平衡，造成公共资源的凭空耗费。可以说，我国许多大型体育场馆在选址和设计时缺少预见性，对场馆赛后的维护和利用考虑不充分。我国大型体育场馆在赛后往往交由政府行政部门下属的事业单位运营，事业单位自主运营模式导致场馆市场竞争意识差，运营管理能力薄弱，这使得本来就体量大、耗费大、位置偏的大型体育场馆生存更加艰难。很多大型体育场馆只能象征性地开放，开展部分公共服务，甚至经常闭门谢客，完全依靠政府财政补贴维持生计，丧失了自我管理运营的能力，这不仅给各级政府部门带来了沉重的经济负担，也直接影响到公共体育服务供给的质量。
4.场馆健身服务内容僵化，无法满足群众多样化需求
总之,IMERG与CGDPA在中国大陆地区不同降水强度的概率密度存在一定的差异:微量降雨和中雨的概率密度差异较大,在小雨、大雨和暴雨及以上的差异比较小;西部的差异明显高于东部,尤其微量降雨和小雨。
二、我国大型体育场馆公共服务供给的体制性障碍
1.供给主体单一化，产权结构创新不足
供给主体的多元化和供给模式的转变需要供给制度的保障。我国整体体育产业发展的政策环境不理想，体育产业政策在制定和实施的过程中还存在缺乏针对性、前瞻性、严肃性、稳定性、配套性等问题。〔9〕与之相应，我国大型体育场馆公共服务供给制度不完善，主要体现为政府购买公共体育服务的制度和公共体育服务供给的监督评估制度两个方面。当前，通过政府购买服务的方式，扩大和改善大型体育场馆的公共服务已成为业内共识，但中央和地方出台的大多为原则性、指导性意见，缺乏针对性和操作性，大型体育场馆公共服务的供给标准、购买流程、资金管理等具体实施的制度规定亟待补充和完善。在公共服务购买机制不明确的前提下，场馆运营方乐于与政府部门保持模糊的产权关系，以获得免费或低收费开放的补贴、场馆维护的专项资金，以及更低的税负。例如公共体育场馆的实际税负远远低于理论税负，并且通常享有一定的税收优惠。〔10〕这些政策优惠往往是非制度化的、不公开的，需要不断地讨价还价的。公共体育服务源自本地居民多样的复杂需求，具有很强的本土化、非标准化等特征，国家无法制定统一的标准，需要结合当地的公共财政资源、居民购买力和消费偏好等情况因地制宜地提供。然而，公共体育服务的需求方和供给方处于严重不平等的位置，广大人民群众缺乏表达利益需求的渠道，无法反映大型体育场馆公共服务的真实效果，更无法对供给方行使有效的监督。此外，在我国大型体育场馆兴建和运营的财政政策、税收政策、土地政策、投融资政策尚不明朗的情况下，社会资本很难参与公共体育服务供给的竞争。西方发达国家既注重政府对公共体育场馆的资金投入，同时也通过财政、税收、投融资、土地等相关政策鼓励民间机构参与公共体育场馆的建设和运营的做法值得我们借鉴。
2.供给模式欠缺市场活力，投融资渠道单一
供给主体的多元化必然带来供给模式的转变。我国大型体育场馆公共服务的供给模式已经从政府公共体育服务供给垄断单一模式向政府主导的有限市场型供给模式转变。之所以称之为有限市场型供给，是因为事业单位自主运营仍是目前我国大型体育场馆公共服务的最主要供给模式。事业单位企业化运营、企事业并轨运营、事业单位委托运营等公共体育服务供给模式在大型体育场馆中的运用并不广泛。而且这些模式虽然在场馆运营的组织结构、权责划分等方面加入了市场化因素，但参与的市场和社会组织还不完全具备独立供给公共体育服务的能力，政府和市场的边界并不清晰，政府的行政手段仍然在或多或少地干预着公共体育服务的市场化供给。供给模式欠缺市场活力是造成我国大型体育场馆的投融资渠道单一的主要原因，因为在当前的诸多大型体育场馆公共服务供给模式中，政府仍是最大投资者，由非政府组织、个人或企业承担投资责任，社会资本在大型体育场馆公共服务供给中的投资构成比例非常小。与西方发达国家相比，我国公共体育服务在投融资制度的设计上也存在缺陷。西方发达国家一方面充分借助金融机构的专业优势，采取多样化的灵活性强的现代投融资手段，增强了场馆运营资金的流动性，盘活了场馆固定资产，降低了私人投资者风险；另一方面为倡导鼓励私人投资场馆兴建和运营，政府部门在场馆修建资金、场馆经营权限、场馆税费减免等方面给予优惠政策，并通过法律法规的形式明确固定下来。与之相比，由于相关金融产品和优惠政策的缺乏，我国大型体育场馆建设过多地依赖政府财政拨款，即使采取债务融资，也是地方政府成为债务融资的主体，如此不仅造成了政府部门的负债，而且“挤出”了社会资本。大型体育场馆建设之初未形成多元化的融资格局将十分不利于后期的融资运营。
3.供给制度不完善，配套保障政策缺乏
长期以来，我国大型体育场馆公共服务的供给主体是隶属于政府部门的事业单位，这意味着政府是公共体育服务供给的唯一主体。随着广大人民群众公共体育服务需求日益增长，政府作为单一供给主体导致大型体育场馆公共服务供给的总量不足、质量不高、效率低下。在我国一些改革开放较早、市场经济较为发达、公共体育服务需求较为旺盛的地区，市场主体逐渐参与大型体育场馆的运营管理，如南京奥体中心，自成立之初就由南京市政府直属的国有独资企业——南京体育产业集团有限公司负责管理运营；深圳市体育中心作为深圳首批事改企单位，由深圳市投资控股有限公司负责管理运营。然而，我国绝大多数大型体育场馆仍然为事业单位性质，由于种种条件的限制，短时间内无法完全转为企业。因此，事业单位管理体制改革成为提升我国大型体育场馆运营管理能力和公共服务水平的关键。事业单位体制改革的核心是产权制度改革，而产权结构的创新则是产权制度改革的一个重要内容，它能够反映大型体育场馆的产权形式、产权主体构成及权利界定，以及在此基础上建立的利益相关者关系。公共体育场馆的最终所有权属于国家，但由于产权结构的可分解性，商业场所的产权有多种组合。目前我国大型体育场馆事业单位的产权改革仍停留在所有权与经营权分离的阶段，即使掌握经营权的运营单位获得了经营自主权，但在投资、经营和用人、分配决策等方面仍然受制于政府部门。其原因主要在于这些运营单位或是兼有事业单位性质的企业，或是政府部门下属的企业，这些具有“公”的性质的运营单位与政府部门是行政隶属关系而非市场契约关系，其只负责场馆的经营而不负责国有资产的保值和升值，即使是日常的经营管理权在实际执行的过程中往往也是残缺的。公共体育场馆的产权是一束权利，其产权结构形式呈现多主体的复合性。我国大型体育场馆产权结构创新的不足主要在于私有产权主体的介入缺乏，在所有权的构成上还是国有法人主体之间的合作，其产权结构的创新仍然囿于事业单位体制内部的改革。
三、我国大型体育场馆公共服务供给侧改革的对策
供给侧改革强调以高效的制度供给和开放的市场空间，激发社会主体参与公共设施兴建和运营的积极性，而实行以混合所有制经济为依托的产权制度改革则是社会资本进入大型体育场馆的重要实现形式。党的十八届三中全会提出，“积极发展混合所有制经济。交叉持股，国有资本、集体资本和非公有资本相互融合的混合所有制，是实现基本经济制度的重要形式”。这里的混合所有制指的是投资主体的所有制性质多元化，即发生在企业实物生产过程之外的所有权分离。对于大型体育场馆而言，除了专门面向高水平运动队训练比赛需要设计的不宜且不能面向市场经营的少数大型体育场馆外，我国绝大多数大型体育场馆提供的公共服务具有准公共产品性质，可以实行以混合所有制为依托的产权制度改革，公共体育场馆必须将资本的价值形态所有权与实物形态所有权分离。在此基础上，引入社会资本，使投资主体多元化，激活国有资本，构建各类国有资产所有权、经营权、使用权、收益分配权四者履职法人主体“适当分离，协调配合”的新型管理机制。形成国有产权与民有产权双向良性流动机制，允许互相参股和并购。这里需要强调的是不同所有权主体在一个场馆内部真正实现“混在一起”，有“公”有“私”，不同所有权主体实现对场馆生产资料既各自清晰又共同占有的所有制形式。场馆的经营权也是一个权力束，既可授予一家公司，也可授予多家公司，经营权可以根据场馆管理运营的实际情况做进一步的细分，实现场馆管理运营的专业化。
1.实施“公私相混”的场馆所有权改革
供给侧改革的核心是实现有效供给。有效供给主要体现在两个方面：一是供给的产品和服务是否符合人民大众迫切的需求，二是供给相同数量和质量的产品和服务成本是否较低。总的来说，我国大型体育场馆公共服务供给的总量、质量和效率已经不能满足广大人民群众不断增长和多样化的公共体育服务需求。从“产品”的层面看，大型体育场馆公共服务的技术含量不高、质量不高，难以较好地满足群众的需求。从“制度”的层面看，公共体育服务供给的市场化不充分、还存在政府直接干预或垄断，政府购买公共体育服务仍处于起步阶段，市场的监管作用尚未得到有效实施。这些问题恰恰出在了供给侧上，可以通过供给侧改革进行较好的回应和解决。
长期计划经济体制下形成的政府单一主体的供给方式不能满足公共体育服务的需求。但是完全走市场化、私有化的以资本逐利为特征的改革道路对于准公共产品属性的大型体育场馆似乎也是行不通的。大型体育场馆建设需要巨额资金投入，需要先进的管理理念和运营能力。公共体育服务市场需求长期稳定并具有盈利空间，为化解地方政府财政包袱，吸引私人资金，提高公共体育服务的社会效益和经济效益，我们可尝试政府与社会资本合作的PPP供给模式。由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。在大型体育场馆PPP项目的约定期限内，社会资本拥有大型体育场馆的实际控制权，地方政府部门成为项目的合作者、促进者和监督者，双方根据场馆是存量或新建，经营性、准经营性或非经营性，运营期限等不同参数的选择，形成BOT、TOT、ROT、O＆M、MC、BOOT等运作模式，完成对建造、运营、维护等具体权利的安排和约定。
2.采取政府与社会资本合作的PPP供给模式
是的，接下来，她要达到目的的方式依旧是“磨”。她相信她能水滴石穿、铁杵磨成针：看妈妈和我谁更有耐心！我不跟孩子比赛，跟孩子比赛，不管比什么，都没有赢家。还有一点我也明白：当孩子挑战以前有效的规则时，就是孩子想要更多权利和自由的时候。我需要结束“磨嘴皮”比赛；她需要有事情做，还想要在“看电视”这件事上有更多的权利——没问题！“选择轮”是个好的解决办法。
专项调查的685个大型体育场馆的健身人数平均为190718人／万平方米。平均开设健身项目5.7项，平均开设体育培训班4.1个。通过实地调查了解，我国大型体育场馆已将提供健身服务作为体现场馆公益性的重要手段，广泛开展群众喜爱的健身项目，收费方面保持低水平甚至免费。然而，我国大型体育场馆开设的健身项目的数量表现出较大的差异，多则十余项甚至二十余项；少则仅有一两项，甚至零项。场馆健身服务的内容也比较僵化，不能根据健身群众的实际需求进行调整。如很多场馆体质监测服务仅仅停留在免费测量身高、体重、血压等基础性指标，形同虚设。因为健身群众对反复测量这些指标不感兴趣，他们更希望得到的是切合自身实际情况的运动处方，哪怕是需要付费的。随着人们生活水平的提高，越来越多的人愿意进行健身投资，他们更关注品质而非价格，这在经济发达的东部地区表现尤为明显，东部地区强烈的健身消费意愿和消费能力也不断催生企业化运营的场馆健身项目日趋多样化。我国大部分大型体育场馆享受着政府的财政拨款和各种补贴，基本没有生存压力，事业单位的“等、靠、让”思想十分严重，束缚了其面向市场开拓健身服务的手脚，无法满足群众日益增长的多样化健身服务需求。
3.减少政府直接干预与出台扶持性政策并行
供给侧改革提出主要靠市场机制、靠激励个人及企业的行为来保持经济的增长，尽量减少政府对经济的干预，让市场在资源配置中发挥决定性作用。我国相当数量的大型体育场馆属于行政性垄断问题较为突出的体育领域，政府直接干预或垄断的现象十分严重，市场主体很难进入公共体育服务供给领域参与竞争。因此，要进一步放宽社会资本进入大型体育场馆兴建运营的准入限制，扩大体育产业的市场开放度，消除抑制性政策，鼓励新的投资者参与竞争，在商业性赛事审批、大型赛事转播、联赛制度改革等一系列问题上采取相应的改革措施。同时，政府要加快出台投融资、税收、土地等扶持性政策，并明确具体实施办法。为更好地满足广大群众对多元化公共体育服务日益增长的需求，还要建立长效的需求表达和反馈机制，明确政府购买公共体育服务的支付标准、购买流程、监督评估机制等，创建公共体育服务供给竞争的公平公正公开的市场环境。大型体育场馆公共服务的供给侧改革还要注重区域差异。东部地区的市场环境优越，社会资本充足，公共体育服务呈现个性化、多样化，有必要加快推广符合要求的大型体育场馆转企，将政府公共体育服务资金投入社区健身中心或中小型体育场馆；中西部地区的市场环境发展较差，地方财政资金相对不足，公共体育服务的需求应更加注重便捷性和普惠性，在积极争取国家“公共体育场馆维修专项资金”的同时，应积极效仿东部地区，完善公共体育场馆的运营支持政策，鼓励场馆尝试运营内容和机制创新。
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Research on the Supply-side Reform of Public Service in Large Sports Venues in China
Li Anna，Yan Siyu，Zhang Xinyue
Abstract： The purpose of the reform of the public service supply side of large sports stadiums in China is to improve the quality and efficiency of public sports service in the venues and to meet the growing public sports service needs of the broad masses of the people.The institutional obstacles to the supply of public service in large sports stadium in China are mainly as follows：the supply subject is singular，the property rights structure is not innovative enough；the supply model laces market vitality，the investment and financing channels are single； the supply system in imperfect，and the supporting policies are lacking.The implementation of the“public－private mixed” venue ownership reform，the adoption of PPP supply model of government and social capital cooperation，the reduction of direct government intervention and the introduction of supportive policies should be the focus of the current reform.
Key words： public service，supply－side reform，large stadiums
中图分类号 F2
文献标识码 A
文章编号 1003－6547（2019）02－0055－06
基金项目： 本文系2015年度国家社会科学基金项目一般项目（15BTY047）、2018年度辽宁省社会经济发展重点课题（2018lslktzd-025）的阶段性研究成果。
［作者简介］ 李安娜，沈阳师范大学体育科学学院副教授，硕士研究生导师；
闫思宇，沈阳师范大学体育科学学院硕士研究生；
张馨月，沈阳师范大学体育科学学院硕士研究生。
依据回路2的θ4 求出，可解出θ5,θ6 。其中θ6为天线支撑机构展开过程直接输出参数，可作为天线展开状态的描述依据。
责任编辑：白 沙
标签：公共服务论文; 供给侧改革论文; 大型体育场馆论文; 沈阳师范大学体育科学学院论文;