民办二级学院产权规范探析，本文主要内容关键词为：探析论文,产权论文,学院论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民办二级学院是我国近年来出现的一种新型办学模式。由于不同民办二级学院的办学形式有较大差异，有国内公立大学独立设置型，有公立大学与企业合作设置型，也有公立大学与国外教育机构合作设置型，还有公立大学与国内私立大学合作设置型，（注：潘懋元，邬大光.中国高等教育办学模式的变化与走向分析.教育科学研究.2001.(1).）因此很难给民办二级学院下一个准确的定义。但总的来看，大多数民办二级学院都是由公立高校和其他投资者（国内外企事业单位）合作设立的、以民办机制进行管理运作的学院。它在经营管理形式上与独立设置的民办高等学校相近而不相同，是介于公立高校与私立高校之间的一种新的办学模式。（注：杨章诚.对公立高校民办二级学院办学模式的思考.福建师范大学学报（哲学社会科学版）.2001.(3).）
民办二级学院的出现，对于盘活高等教育资源、探索高等教育改革的方向、完善教育市场的竞争机制等都具有积极意义。但民办二级学院在发展中也存在着诸多问题。本文仅就民办二级学院的产权规范问题进行初步探讨。
一、明确民办二级学院的法律地位是规范其产权关系的前提和基础
法律地位指法律关系主体在法律上所享有的权利能力、行为能力及责任能力。
按照《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国高等学校设置条例》的有关规定，凡依法成立的高等院校都具有法人资格，高校法人对内可以在学校章程下自主管理，包括设置内部组织机构，设置相关专业、课程，聘任各类教学与管理人员，对学校教职员工和学生进行管理，对符合条件的学生颁发相应证书等；对外可独立从事各种民事活动，如签定各类合同、发布招生广告、并可在国家的统一规划下自主招生等。对于出现的各类民事法律纠纷，学校以法人身份独立承担民事责任。如不是法人，自然就不享有上述各种权利，同时也就不能独立承担民事责任。如果二级学院不是有法人地位，而是属于某一投资主体的一个非法人二级单位，则会导致以下结果：(1)二级学院的产权并不是独立的，所进行的一切民事活动都不具有法律效力，或者说未经某一投资主体法人代表确认之前是无效的。(2)加重了某一投资主体的管理负担。要么为保险起见，该投资主体对二级学院的任何重大行为都要过问和干涉，从而限制了二级学院的独立性；要么为确保二级学院的独立性而不加干预，从而加大了投资主体的办学风险（尤其是民事赔偿风险）。(3)对于二级学院的其他投资者来讲，它分享了二级学院的一切权益，却不承担二级学院的办学风险，因为他不是二级学院的法人。这显然不符合我国法律规定的权责一致的原则。因此，从法律的角度看，若要保证二级学院产权关系的独立性，就必须确保二级学院的法人地位，也即应强制推行民办二级学院的法人制度。但二级学院究竟以二级法人为佳还是以一级法人为佳目前尚无法确定，有学者建议：“二级学院可以从附属性实体到二级法人，再到一级法人”。（注：谢仁业.发展新制二级学院的政策选择与设计.教育发展研究.2000.(4).）从目前情况看，这是一条较为可行的建议。当然，不同的民办二级学院也可以在成立初时根据实际情况确定不同的法律地位。
二、采取合理的产权组织形式是规范民办二级学院产权关系的关键
产权组织形式是指民办二级学院所有财产在不同投资者之间的权益分配问题。按照《中华人民共和国教育法》有关规定：“学校资产和举办者、捐赠者的财产相分离。在平等的法律关系主体之间所产生的债权、债务关系，学校以其资产独立承担民事责任，举办者不承担连带责任。”这里包含两个问题：(1)投资者在投资举办民办二级学院后，它所拥有的是什么性质的财产？民办二级学院拥有的是什么性质的财产？(2)不同投资者以什么方式（组织形式）来划分其财产界限（也即不同投资者的权利和义务如何划分）？以下我们就这两个问题进行详细分析。
我国目前的教育类法律法规没有就第一个问题给予明确规定，但我们可以参照《中华人民共和国公司法》相关规定来处理民办二级学院的产权关系。由有关法律条文可知：投资者所拥有的是财产所有权，它包括选举权和收益权两个权利。而学校所拥有的是对资产的实际控制权，即法人财产权。（注：张铁明.教育产业论.广东高等教育出版社.1998.(9).）
从第二个问题看，投资者权利划分的组织形式有许多种，如合伙制、合作制、股份制、股份合作制等。从实际看，目前民办二级学院多由高等院校提供场地、师资、设备、招生指标等，由企事业单位提供运转资金和部分固定资产，双方按投资比例或所签定的合同确定股权份额，并据此享有权益和承担责任，对于学院重大事务，双方协商解决。这实际上更像一个股份合作制实体。由于民办二级学院不同于企业，它不是以资本利润的最大化而是以提升人的素质作为终极目标，故股份合作制比单纯的股份制或合作制更适合于民办二级学院。由此，民办二级学院可以采取这样一种产权结构形式：“在教育股份合作制下民办二级学院应成立学校董事会并实行董事会领导下的校长负责制，从而确定所有权与经营权分离的运行机制，这样，当投资者的投资部分所有权转化为股权后，其投资对象就转化为投资对象的法人资产，投资者就没有直接处置法人资产的权力。而投资者可以从股权中获及资产的收益和有转让股权的权力，这样便可以以股息的形式来解决给予投资者合理回报的问题。”（注：顾美玲.对民办教育立法中校产归属问题的思考.教育研究.2001.(9).）
确立了产权形式后，为保证民办二级学院各投资方的产权明晰，还必须做好以下工作：首先，公立高校和其他企事业投资者所分别持有的学院的股份数或持股比例应当明确，这是合作双方享受权益和承担责任的法律分界线；其次，企事业和学院投入的资金和实物以及其他固定或无形资产均应按一定金额进行折算；其三，在合作之前，应当对于合作各方的资产和信誉进行评估，以确保当事双方有能力承担应尽的义务；其四，在公立高校和合作方将资产投入二级学院后，这部分资产自动成为二级学院的法人财产而与其投资者的资产相分离；其五，学院的董事会应制定专门的资产管理办法，以防止资产的流失和挪用。
三、建立完善的内部管理体制是规范民办二级学院产权关系的保证
民办二级学院的管理体制是指民办二级学院以何种方式组织领导机构，以享有全部法人财产并担负二级学院全部财产的保值和增值责任。由于民办二级学院普遍实行民营机制，按照我国《高等教育法》、《教育法》的有关规定，民办二级学院应当实行董事会领导下的院长负责制。但二级学院的董事会不同于一般股份有限公司的董事会，而是兼有一般公司企业股东会和董事会的双重权利职能，是学院的最高决策权利机构，负责学院的经费筹措、办学方向、办学规模、人事制度、学生的收费等重大问题的集体决策。其成员主要由投资人组成，同时可以适当吸收企业界、教育界的人士参与。董事会成员的确定办法可由投资双方共同商定并在学院章程或董事会章程中确认，一般来讲，应当按投资双方所持的股份来确定。
学院的院长由董事会确定。院长对董事会负责，行使以下职权：(1)主持学校的教育、经营、管理工作，组织实施董事会决议；(2)组织实施学校的学年度教育计划和投资方案；(3)处理学院重大事务；(4)拟定学校内部管理机构设置方案；(5)拟定学院的基本管理制度和具体规程；(6)聘任或解除除应由董事会聘任和解除以外的管理人员，决定其报酬、处罚及其支付方式；(7)学校章程和董事会授予的其他职权。
四、与民办二级学院产权关系规范相关的两个问题
1.民办二级学院的营利性问题
《教育法》规定：“任何单位和个人不得以营利为目的举办学校和其它教育机构。”《中华人民共和国教育法释义》对此条文进行了解释：“所谓营利是指积极的营利并将所得利益分配于其构成成员，即非指法人自身的营利，而是指为其构成成员营利。”由此可以看出，只要学校不将所获得的收入用于投资者的私人分配，而是用于学校的建设和发展，就符合“教育的非营利性原则。”（注：苏君阳.解读不以营利为目的.中国教育学刊.2001.(3).）
对此问题，许多学者都撰文发表了自己的观点。总的来看，各种观点普遍认为：允许投资者取得一定利益的回报，有利于调动办学者的积极性，有利于民办二级学院的健康发展，核心是回报度的限定问题。由于地区差异和学院差异的存在，国家不宜对回报比例作统一规定，而应按地方性法规或政策进行规定，但前提有两个：一是任何回报的取得都必须建立在不妨碍学院的正常运转基础上，二是不能牟取暴利，从而改变教育的公益性质。
讨论民办二级学院的营利性问题，涉及到以下两点：(1)民办二级学院的权益在不同投资者之间分配；(2)民办二级学院收益中所提取的各种基金（公益金、公积金等）用于学院的扩大，必然会带来总资产的增值，从而使投资双方的产权范围有所扩大。
根据我国法律的规定以及民办二级学院的具体情况，我们建议，学院的所有收入扣除成本后，应有60%-80%用于学院的扩大和发展，20%-40%用于投资者的分配，不同投资者的具体分配比例可由双方在合同中确定。
2.非直接性投资主体的产权问题
除了公立高校和企事业单位两个直接投资者外，民办二级学院的产权还涉及到另外一些非直接投资者。这之中最主要的有两个，一是由国家或地方政府所给予学院的优惠措施所形成的产权问题，二是民办二级学院的教职工在二级学院中的权益问题。
许多二级学院在成立时都享受了政府提供的优惠措施，如无偿或低价获得土地，在兴建过程中被免除或减少配套设施费等。这部分因优惠措施而形成的所有权应当归学校所有，即属于法人财产权，不应算作任何一方投资者的权益，如果学院停办或解散，这部分产权应由政府收回或由公立高校管理，而不能由投资人单方面处理。
二级学院的主要负责人（院长或副院长）通常不是作为直接投资人身份出现，学院的教师或员工一般也不会对二级学院直接投资，也即他们不会在二级学院中享有持股权。但从调动他们的积极性角度看，让他们持有学校的部分股份则有利于增强其责任感。具体办法主要有以下两种：一是在聘任院长或行政人员时，不以工资的方式付给其报酬，而是约定在学院中持有股份，收入以“可分利润＊持股比例”来确定，解聘或辞职后股份自动返还。二是报酬以工资方式结算，但对于工作满一定年限或对学院工作作出重大贡献的人员，可奖励其一定比例的股份，所有人可参与学院权益的分配，但不享有表决权和投票权，如果在一定年限（比如30年）后辞职或退休的仍保留持股权，在期限内辞职或被解聘的人，则不享有持股权。
五、民办二级学院产权规范的制度保障
任何产权关系的规范，最终都应以制度的方式出现。民办二级学院的产权规范制度主要包括宏观和微观两个方面。
1.产权规范的宏观制度——政策法律
我国的《高等教育法》、《社会力量办学条例》等均未对民办二级学院这种新型办学模式进行规范，致使对二级学院的管理无章可循，同时也使得学院自身的运行缺乏相应的法律依据。因此应对原有法律进行修改或制定相应的新法律法规或政策以解决以下几个问题：
(1)民办二级学院的设立条件及审批权限
(2)民办二级学院的法律地位
(3)民办二级学院的产权组织形式
(4)民办二级学院的内部管理体制
(5)民办二级学院中不同投资者的权益分配原则
(6)民办二级学院的内部管理制度（如人事制度、资产管理制度、财务制度）
(7)民办二级学院的解散条件及解散时的资产清算原则
(8)民办二级学院设立、运行及解散的程序问题
(9)国家对民办二级学院的宏观调控和引导支持措施
(10)产权运作中违法行为的法律责任问题
除了以上10个问题外，还有诸如教学质量、办学评估、师生权益保护等问题，由于它们与产权问题关系不大，故在此不作详细分析。
2.产权规范的微观制度——民办二级学院的内部规章制度
民办二级学院的资产属于法人资产，学校有权根据需要对资产进行管理和处置。与产权关系密切的主要体现在财务管理制度、资产管理制度和资产清算制度上。
(1)民办二级学院必须实行财务独立制度。设置专门的财务部门并配备具有任职资格的专职财务人员（会计、出纳等），依法建立财务制度、会计制度，并按规定设置会计帐薄，财务要公开，对于学院日常开支董事会可根据实际情况授予学院院长一定限度内的财务处理权。对重大的财务开支，可由董事会讨论并由董事长负责处置。同时为了保证学院财务开支的合法性，一方面可在董事外设立监事，对财务管理进行监督，另一方面应定期接受有关部门的财务审查。
应同时建立民办二级学院固定资产管理制度。对学校固定资产的处置，如购置、使用、损耗、折旧、出租、出售等均应有专门的管理办法。如果要对重大的资产进行处置，必须实行董事会审查、院长执行的制度。
(2)民办二级学院必须制定专门的资产清算制度。关于产权清算的法律规定，目前只有《社会力量办学条例》（1997年）作了规定：教育机构解散时，应当依法进行财产清算。教育机构清算时，应当支付所欠教职员工的工资及社会保险费用；教育机构清算后的剩余财产返还或折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统一安排，用于发展社会力量办学事业（43条）。这一条文在法律上存在三个问题：一是如果学校不可能解散，则投资者永远无法收回投资，更不用说回报，这涉及到学校的营利性问题，我们在前面已有讨论。二是如果学校资产资不抵债，则也无法返还举办者的投入，显然这无法使投资者的利益得到保障。三是变相承认了这些学校的财产仍归投资者所有，这不符合公益事业的要求。（注：李传奇.分清属性，势在必行——民办学校应分为营利性和非营利性分别管理.教育与职业.2000.(4).）然民办二级学院不是纯粹的社会力量办学，是否适用上述法律规定还有待探讨。我们认为，在涉及到民办二级学院的资产清算时，以下几个问题值得注意：(1)在学院章程中应明确规定民办二级学院解散及清算的条件并制定专门的资产清算制度；(2)在学校资产中，应明确不同投资者的所有权；(3)在资产清算时，政府投入或由政府的优惠措施投入的产权归政府，但可以由政府将此转让给公立高校。公立高校和合作企事业单位的原始投入（本金）应先予以扣除，剩余（增值）资产则按照所签的合同由举办者分配，但国家应规定此资产只能用于与教育有关的行为。学校所拖欠的债务以及教职员工的工资、福利等应在分配前一次性扣除。