建立适合被征地农民特点的社会保障制度，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,适合论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国已经有被征地农民4000多万。妥善解决被征地农民的就业和社会保障问题 ，是我国工业化、城镇化进程中必须解决的现实难题。近期，劳动和社会保障部在全国 范围内以召开专题座谈会、问卷调查和直接访谈等形式，对被征地农民社会保障问题进 行了比较全面深入的调查。本文着重就建立适合被征地农民特点的社会保障制度的思路 选择与政策建议进行探讨。
一、被征地农民社会保障安置的思路选择与制度定位
(一)被征地农民社会保障安置的思路评析
目前，由于将被征地农民直接纳入城镇职工基本社会保险门槛过高，而农村社会养老 保险制度保障水平又偏低，在探索建立适合被征地农民特点社会保障制度的进程中，呈 现出不同的思路和特点：
1、创新缴费方式，将被征地农民纳入城镇职工基本社会保险制度体系。实践中有两种 具体方式：一是按照参加城镇职工基本养老保险的缴费标准，由村集体和被征地农民采 取一次性缴费的方式参加社会保险。二是允许以低于城镇职工基本养老保险的缴费标准 由村集体和被征地农民以一次性缴费的方式参加社会保险。这一思路的最大特点是创新 了缴费方式，降低了缴费标准，顺应了农民市民化趋势，符合接轨城镇社保体系的大方 向，有利于被征地农民享受与城镇居民对等的社会保险待遇，维护被征地农民的权益， 加快被征地农民的城镇化进程，同时有利于增加城镇职工社会保险基金收入，减轻当前 支付压力。但从实际情况分析，不仅会加重基金的长期支付压力，而且在相当长时期内 被征地农民的经济承受能力难以达到城镇居民的水平，如果大量被征地农民一步跨入这 一制度，不仅各级财政无法承受，而且会削弱参保村集体和村民的竞争力。特别是在不 发达地区，财政的承受能力更为有限，参保被征地农民和村集体的负担会更重，被征地 农民实际上难以跨入社会保险的门槛，不利于维护被征地农民的社会保障权益，也不利 于扩大社会保险的覆盖面。
2、创新制度模式，将被征地农民纳入农村社会养老保险制度体系。鉴于现行农保制度 保障水平低，保障项目单一，政策体系不尽完善，从长远看，很难有效保障被征地农民 的基本生活，与城镇社保接轨的难度也比较大等实际情况，实践中形成了完善农村社会 养老保险制度的两种方式：一是青岛城阳区按照统筹和个人帐户相结合的低标准“仿城 ”模式来完善农村社会养老保险制度。二是北京市大兴区创建了个人帐户与储备调剂金 相结合的制度模式。
3、创建被征地农民基本生活保障制度。浙江等省通过建立被征地农民基本生活保障制 度，在解决被征地农民基本生活、就业和社会保障方面取得了阶段性的成效。但在实际 工作中还存在不少的困难和问题，各地进展不平衡、资金筹措难度大、保障水平比较低 、被征地农民就业难以及各项配套改革和政策措施跟不上等问题还普遍存在，需要在实 践中不断规范完善。
由于新老被征地农民数量庞大，为其建立基本生活保障制度需要的资金更为巨大，绝 大多数地区的政府难以在建立基本生活保障制度的当年一次性支付到位。因此，成功建 立该制度关键取决于落实保障资金，特别是确保政府资金的到位。因此需要制定分若干 年均衡支付的计划，确保财政每年定量注入资金。为了减少财政兜底压力，各地在测算 筹资标准时，必须确保资金不留缺口。
4、建立独立制度，将被征地农民纳入小城镇社会保险制度体系。由于现行的城保和农 保制度难以适应被征地农民的社会保障需求，2003年10月，上海市政府颁发了《上海市 小城镇社会保险暂行办法》，并作出了“完善城保，推进镇保，淡出农保”的发展战略 ，将小城镇保险作为上海市社会保险制度的目标模式。镇保实施以来，受到了郊区县广 大被征地农民和用人单位及其职工的欢迎。
(二)被征地农民社会保障安置的制度定位
目前，人们普遍认为，做好被征地农民培训就业和社会保障工作要着眼于完善现行政 策体系，当前不宜在现行城镇职工养老、医疗保险和农村社会养老保险、合作医疗制度 之外，再单独建立一套被征地农民的社会保障制度。而应区别不同情况，研究提出适合 被征地农民特点的参保办法，即被征地农民转为城镇居民或进入城镇企业就业的，纳入 城镇职工养老、医疗保险体系，没有转为城镇居民或进入城镇企业就业的农民，纳入农 村社会养老保险体系或参加农村合作医疗制度。各地不仅区别不同情况制定了适合当地 被征地农民特点的、纳入城镇或农村社会保障制度体系的参保办法，而且制定了适合被 征地农民特点的制度安排，即在现有的制度体系之外单独建立了一套保障水平介于城乡 现有制度之间的制度体系，如浙江省的“被征地农民基本生活保障制度”、上海的“镇 保”。那么，在分歧明显的情况下，被征地农民社会保障制度究竟如何定位才是科学合 理和现实可行的呢?
被征地农民是城镇化进程中处于过渡阶段的分化最快的特殊社会群体。随着被征地农 民就业状况的变化，被征地农民会迅速分化，进入城镇就业的被征地农民可能选择进入 城镇社会保险体系。如果没有政策支持，难以就业的被征地农民，则可能难以参加任何 社会保障制度。为切实维护社会稳定和被征地农民权益，政府都有责任建立被征地农民 社会保障制度。但根据中国国情、城乡社会保障制度建设的现状和被征地农民的经济承 受能力介于城乡居民之间的现实，建立保障水平介于城乡现有制度之间的新制度，既是 一种现实可行的选择，也是最有利于统筹城乡社会保障制度建设的战略性选择。
这样定位被征地农民社会保障制度的主要原因在于：(1)我国缺乏适应城镇化要求的社 会保障制度。(2)我国缺乏促进被征地农民城镇化的社会保障制度。(3)被征地农民参保 条件具有特殊性。一是被征地农民参保的时点取决于征地时间，而不是其就业和年龄状 况。在无条件强制参保的情况下，被征地农民参保不应以就业和年龄为前置条件；二是 被征地农民参保的资金来源主要是一次性的补偿资金，既非稳定的就业收入，也非来源 于农产品的稳定收入，缺乏可持续性，这决定了被征地农民的缴费方式应以一次性缴费 为主；三是被征地农民的法定补偿标准普遍不足以参加城镇社会保障制度体系，被征地 农民的经济承受能力决定了被征地农民的缴费标准应有别于城镇职工。如果一步到位简 单地将其纳入城镇职工养老保险制度体系，将超越被征地农民和许多地方财政的承受能 力，也是不现实的；(4)目前政府没有承担农村社会养老保险制度建设的责任，不考虑 政府对被征地农民应承担的责任，不考虑被征地农民职业已经非农化而成为下岗农民的 实际，将其继续留在农村制度体系内，既不能满足其对社会保障的需求，也不能有效维 护其合法权益。(5)政府承担被征地农民社会保障制度建设责任的大小和具体方式方法 ，最终取决于现实的财政能力和发展潜力。政府既要通过制定适合被征地农民特点的参 保办法帮助被征地农民更快更平稳地完成城镇化进程，又要从实际出发，立足于自我平 衡进行制度设计，或者拿出产生缺口如何处理的方案，以免形成超越财政能力的隐形债 务。(6)适合被征地农民特点的参保办法和缴费水平，决定了被征地农民享受社会保险 待遇的方式和待遇水平，进而决定了被征地农民社会保险制度模式应有别于城乡现行社 会保险制度模式，即应制定适合被征地农民特点的制度模式。
二、建立适合被征地农民特点的社会保障制度的政策建议
(一)制定积极的社会保障政策，切实确立以人为本的政策思想
目前，我国正处在城镇化快速发展的社会大转型阶段，也是社会矛盾、社会冲突、生 活风险和市场风险等城镇化风险的集中爆发期。为应对经济社会的动荡，发达国家根据 城镇化给经济社会带来的深刻变化逐步改变社会保障制度建设滞后的局面，为城镇化提 供制度保障的经验，值得高度重视。在我国现阶段，为加快城镇化进程，保持社会稳定 ，社会保障制度建设必须与城镇化保持同步发展，甚至必须快于城镇化的步伐。在城镇 社会保障体系基本建立起来的情况下，要突破社会保障制度建设的瓶颈制约，必须实行 积极的社会保障政策，将制度建设的重点转向农村，并先行将处于城镇化边缘的农民工 、被征地农民和有条件地方的农民纳入社会保障制度体系。
征地补偿安置中存在的种种问题，表面看是征地制度引发的城镇化速度超过城镇化能 力的政策不协调问题，实质是国家、集体与农民的利益矛盾问题，是经济的长远可持续 发展与当前发展的矛盾，是城镇化在快速推进的过程中缺乏相应的政策支撑和制度保障 的问题。因此，要解决好这一问题，必须从上到下齐心协力，各级各部门要真正以“三 个代表”重要思想为指导，从全面协调可持续发展的战略高度，将城镇化作为一个系统 工程，完善城镇化的政策体系，制定包括积极的工业化政策、积极的就业政策、积极的 社会保障政策、积极的农村政策在内的科学系统的积极城镇化政策体系。与此同时，下 决心调整征地过程中的利益分配机制，改进经济发展中的行政激励机制，完善干部使用 中的考核机制，从而切实改变一些地方存在的一味追求政绩、损害农民利益、粗放用地 的现象。特别是一定要高度重视征地补偿安置工作中被征地农民的基本生活、就业和社 会保障问题，加快制定将被征地农民纳入社会保障体系的积极的社会保障政策，切实处 理好发展与稳定、招商引资与农民利益、眼前利益与长远利益的关系，切实确立以人为 本的政策思想，在实践中找到一个国家、集体、农民多赢的结合点。
(二)改革征地制度，提高征地补偿标准，为解决被征地农民社会保障预留必要的政策 空间
——修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，切实改变 现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低，违反市场经济和城镇化基本规律的现状。
——根据被征土地的原有收益、未来用途、区位、质量、供求关系等综合因素，结合 当地城镇居民社会保障水平和被征地农民未来生存发展的实际需要，制定评估办法，合 理确定征地补偿标准，为解决被征地农民基本生活、就业和社会保障问题留下必要的政 策空间，为解决这些问题做出必要的制度安排。
——按照安置农民的实际社会成本，将妥善解决被征地农民基本生活、就业培训和社 会保障作为制定征地补偿标准的重要依据，制定补偿安置最低标准应遵循的基本原则， 合理提高补偿标准，改进补偿费的分配方法，完善补偿机制，杜绝压低征地费用的现象 。
——提高补偿标准的新增资金，主要用于被征地农民社会保障制度建设。
(三)明确政府在安置被征地农民中的主要责任
——要明确规定，政府有责任妥善解决因国家征地失去土地的农民的基本生活、培训 就业和社会保障问题，并形成政府、集体和个人之间的责任分担机制。
——要重新制定征地安置补助费和土地补偿费的测算办法，补助或补偿水平应按妥善 解决被征地农民基本生活、就业培训和社会保障的实际社会需要进行确定，具体标准包 括：保障水平不得低于当地居民最低生活保障标准、不得少于2年的失业保险金和必要 的培训就业费、建立大病医疗保险的必要资金。
——将安置补助费和土地补偿费的概念统一改为“补偿安置费”，并细分为基本生活 补偿安置费、就业补偿安置费和社会保障补偿安置费。
——要明确将被征地农民纳入当地社会保障体系，对一时安排不了工作的，要为被征 地农民办理失业保险，对享受二年失业保险待遇后依然缺乏就业能力、生活困难的，要 让他们享受当地的最低生活保障待遇。
——建立对安置工作不落实的责任追究制度。应明确规定，谁征地，谁出资建立被征 地农民社会保障制度。
(四)完善征地程序，将解决被征地农民的社会保障问题作为征地的前置条件
要从维护农民权益和规范政府行为出发，在征地程序上把好被征地农民补偿安置关， 把矛盾解决在征地之前。
——要在法律中强化土地利用总体规划和城镇建设规划的严肃性。
——要在明确征地目的、缩小征地范围的基础上，设立“公共利益的需要”的认定程 序。只有符合公共利益需要的项目才能批准征地。
——要对退出征用范围的用地项目取得农民集体土地，规定具体的原则、条件和办法 。
——要建立与农民平等协商的环节，关键是保障被征地农民的知情权、参与权和申诉 权。要明确规定，任何征地项目都要与农民集体和被征地农户充分协商，补偿安置工作 没有落实的，征地不得进行。
——要将解决被征地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，把不妥善解决社会保 障问题就不允许征地作为改革征地制度和完善征地程序的重要内容。
——要建立公平、可行的土地征用争议仲裁制度。
(五)理顺管理体制，明确政府各部门的职责
——将被征地农民社会保障制度建设问题列入国务院议事日程。
——明确由劳动和社会保障部、国土资源部和中财办牵头，吸收财政部、民政部、国 家税务总局、中国人民银行等部门人员和部分国土资源与社会保障专家参与，成立被征 地农民社会保障制度建设协调小组，制定全国性的指导意见。
——尽快制定被征地农民社会保障制度建设实施方案，明确被征地农民养老社会保障 的必要性、重要性与紧迫性，明确这一制度的性质与国家责任，明确这一政策与征地制 度改革政策的关联，明确发展目标、指导思想、基本原则与保障措施。
——制定试点方案、明确试点地区、试验期限及评估标准，报请国务院批准。
——明确管理体制，采取统一决策与部门分工负责制相结合的原则。被征地农民就业 培训、养老和医疗社会保险由劳动保障部门统筹负责，被征地农民最低生活保障与其他 社会服务业由民政部门负责，国土资源部门负责修订土地管理法中的有关条款，落实被 征地农民优先优惠参与并享受这些政策的待遇，并使被征地农民社会保障制度与征地制 度改革政策有机结合。
(六)设立被征地农民社会保障制度建设基金
该基金通过如下渠道筹集：一是政府一定比例的财政拨款。它体现国家或政府对被征 地农民社会保障制度建设所承担的公共财政责任。这方面的投入包括被征地农民社会保 障机构的管理及运行所需经费拨款、对被征地农民参加养老、医疗等保险项目的专项补 贴拨款、承担被征地农民减少缴费或提高待遇标准所需的支出；二是从政府土地出让金 净收益中提取不少于10-30%的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平 方米不高于30元的标准提取资金用于设立被征地农民社会保障制度建设基金；四是从土 地储备增值收益中提取10%的收益；五是从全国社会保障基金投资收益，社会各界捐献 、国有资产变现收入等渠道筹集资金。
被征地农民社会保障基金，政府出资部分必须率先到位；对难以当年支付到位的部分 ，可以考虑分若干年均衡支付，但必须列出财政每年定量注入的计划，确保资金不留缺 口。
(七)按照被征地农民利益优先优惠原则完善财税政策
——制定免征被征地农民农业税政策。
——制定被征地农民养老保险缴费的税收减免政策，制定免除养老保险基金的利息税 ，以及其他的财税支持方案。
——完善现行征地税费制度。对征地环节中发生的税费进行适当的调整和归并，主要 包括耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、新菜地开发建设基金、 征地管理费、森林植被恢复费、水利建设基金、教育附加费等。在不加大用地单位取得 土地成本的同时，适当提高应付给农民的补偿费用，理顺政府、用地单位、农民集体和 个人之间的土地收益分配关系，维护农民的利益。
——设立不动产税、增收土地增值税。
——改革现行建设项目投资概算制度，提高征地费用在建设项目投资的比例。
(八)制定适合被征地农民特点的就业促进政策，扶持其逐步致富
——比照下岗失业人员的就业政策，拓宽就业门路，多形式、多渠道安置被征地农民 ，制定适合被征地农民特点的促进就业政策体系。
——根据就业市场和城镇社区居民的现实需求，大力开发社区就业岗位，把解决被征 地农民再就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生、交通、便民服务等项事业结合起来 ，既使被征地农民实现再就业，又使城市发展受益、居民生活质量得到提高；要积极鼓 励多种形式再就业。要加强平等就业观念的宣传和教育，鼓励失地农民通过非全日制、 非固定单位、临时性、季节性、弹性工作等多种形式实现再就业。
——支持一时找不到就业门路的被征地农民，发挥其农业生产技能，承包经营农业园 区、基地等，继续从事种养业。
——将被征地农民纳入小额担保贷款的政策范围，为其再就业提供政策优惠。被征地 农民经商办厂、自主就业和自我组织起来就业，工商、城建、税务、金融、卫生、消防 等部门要为其提供方便，提供小额贷款及税费优惠照顾，以促进他们生活水平的逐年提 高。许多地方已经开始实施小额担保贷款等政策，要尽快将失地农民作为小额担保贷款 等优惠政策的实施对象，提高他们自主创业、自谋职业的积极性和成功率。
——建立再就业资金的财政性保障机制。再就业资金作为公共财政的重要组成部分， 各级财政都要调整财政支出结构，增加再就业资金投入，逐步形成再就业资金的制度性 保障。
——强化再就业技能培训，大力拓展创业培训。要不断创新培训模式和工作机制，围 绕劳动力市场的用人需求和结构变化，开展多层次、多形式的技能培训，增强再就业培 训的针对性、实用性和有效性。要广泛动员社会各方面力量参与再就业培训，并充分调 动他们的积极性；要大力开展创业培训，对有条件的被征地农民进行创办小企业基础知 识和必备能力的培训，培养和造就一批小企业创办者和自谋职业者，并带动更多的被征 地农民实现再就业，形成培训、创业与就业三者良性互动的效应。要增强创业培训的针 对性，将创业培训与开业指导、小额贷款、税费减免和后续扶持相结合，为帮助被征地 农民成功创业提供“一条龙”服务。有条件的地区还可以建立创业“孵化器”，帮助解 决经营场地等问题。
——进一步搞好再就业服务，优化就业环境。劳动保障部门要对被征地农民实行免费 的职业介绍和职业指导服务，不断拓展就业服务功能，强化劳动保障事务代理工作。公 共职业介绍机构要做到“一站式”服务，要让被征地农民进入一个职业介绍机构，就能 够得到信息咨询、求职登记、职业指导、培训鉴定、档案托管、社会保险接续等服务， 切实方便被征地农民。要加强劳动力市场建设和管理。形成布局合理、功能齐全、多层 次、全方位、规范的就业服务网络，为劳动者提供各类及时有效的就业信息。规范职业 中介行为，劳动保障、公安、工商等部门，要加大执法检查力度，坚决打击、查处非法 劳务市场，充分发挥市场在再就业工作的桥梁作用，同时切实保护被征地农民在求职过 程中的合法权益。要加强四级劳动保障工作体系建设，规定的机构、人员、经费、场地 、制度、工作等必须尽快到位。
——建立健全再就业援助机制，帮助有困难的被征地农民再就业。援助的重点是“405 0”人员(指女性40岁，男性50岁)和双失业家庭，争取双失业家庭至少要有一人再就业 。为此，要做好困难对象的调查摸底。进一步摸清“4050”人员和双失业人员的数量和 基本情况，建立跟踪服务制度，实行一人一卡管理，做到“五清”，即家庭情况清、就 业愿望清、技能水平清、收入情况清、就业去向清，增强促进再就业的针对性和实效性 ；要搞好“一条龙”服务。为困难对象提供政策咨询、职业指导、职业介绍、职业技能 培训及劳动保障事务代理等“一条龙”服务；要拓展公益性岗位。根据困难对象的特点 及需求拓展岗位，政府购买的公益性岗位，要优先安排“4050”人员和双失业人员；要 拓展长期稳定的再就业援助基地，落实相关优惠政策。
——加强宣传，营造环境。要继续采用群众喜闻乐见的各种形式，加大宣传力度，使 全社会及广大被征地农民更清楚地了解促进再就业的扶持政策，最大限度地发挥政策的 积极效应。要充分发挥舆论的宣传引导作用，大力宣传被征地农民转变就业观念、自主 创业的典型，在全社会树立“职业平等，劳动光荣”的新型就业观念。鼓励被征地农民 自强自立，不等不靠，做到有岗就上，有活就干，不放过任何可能的就业机会。
(九)完善党政干部政绩考核制度
将保护农民的基本生活、就业和社会保障权益列为考核内容和指标，从机制上避免政 府和部门片面追求经济增长率、搞形象工程、首长工程等，防止乱占滥用耕地，侵害农 民利益。
(十)完善各项配套政策
要扎实推进各项配套改革，即包括解决被征地农民的基本生活保障问题，及时引导他 们办理“农转非”，切实解决他们的就业、医疗、住房、子女入学等问题，以及积极推 进农村的社区化建设，推进各项工作的创新，努力提高被征地农民的基本生活保障水平 。
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