巨灾保险应该强制参保吗？——基于强制保险的发展逻辑，本文主要内容关键词为：参保论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、巨灾保险参保方式的争议
通过发展巨灾保险来实现对巨灾损失的补偿，已经得到越来越多国家的认同。然而，在巨灾保险的参保方式问题上，特别是巨灾保险是否应该采取强制参保的方式，各国政府的做法明显不同，而学者之间的观点也存在着明显的差异。
从目前国际上的巨灾保险实践来看，美国的洪水保险(NFIP)、法国的巨灾保险(Cat.Nat)、西班牙的保险补偿联盟(CCS)以及土耳其的地震保险(TCIP)等都在一定程度上采取了强制参保的做法，而美国加州的地震保险、日本的地震保险、英国的洪水保险等则采取了以自愿为基础的参保方式。
在学者之间，Schwarze和Wagner(2007)、Gurenko和Lester(2005)、Kunreuther和Pauly(2006)等从不同角度指出了巨灾保险强制参保的必要性，具体理由包括：第一，人们对巨灾保险的需求往往会受到现实世界的信息不完全、决策的非理性等因素的影响，这使得人们往往不愿意主动购买巨灾保险，而过低的覆盖率限制了巨灾保险的损失补偿作用发挥；第二，在强制参保方式下，特定的社会成员被要求参与到巨灾保险项目中来，这客观上有助于扩大巨灾保险项目的承保对象，增加巨灾保险基金的积累规模，最终有助于增强巨灾保险项目的经营稳定性；第三，在采取强制参保的方式时，政府通常会出台相应规定降低对未投保居民的灾后救助水平，这些做法会改变人们对政府救助行为和救助水平的预期，进而促使人们主动思考如何更有效地应对巨灾风险，并降低人们对政府救助的依赖。然而，Priest(1996)、Faure(2006)、Picard(2008)等却指出了强制参保方式所存在的一些负面影响，这主要包括：第一，强制参保相当于向特定地区的居民强行征税，这将给那些居住在高风险地区的低收入群体带来不小的经济压力；第二，对于一个巨灾风险分布很不均衡的国家或地区而言，过于追求巨灾保险的覆盖率将会出现明显的交叉补贴现象，也即低风险居民补贴高风险居民，这将会降低高风险地区居民的减灾激励；第三，强制参保是一种具有“家长制”色彩的干预方式，它会在一定程度上破坏自由竞争的市场秩序，影响经济主体的私有权利。
那么，到底该如何理解和看待各国政府和学者在巨灾保险强制参保问题上的争议呢？本文拟将研究对象转向强制保险两种最基本的形态——社会保险与强制性商业责任保险，通过考察它们的历史发展背景，总结出强制保险发展的历史逻辑，在此基础上从比较的视角对巨灾保险是否应该强制参保的问题进行探讨。
二、强制保险的基本形态、实施背景及发展逻辑
(一)强制保险的基本形态
强制保险是与自愿保险相对应的概念，因此对于强制保险概念的理解，我们应该从自愿保险的概念中引申而来。顾名思义，在自愿保险中，如果投保人愿意投保，而且保险人愿意承保，那么双方也就达成了自愿保险契约。由此我们可以推及，所谓强制保险，是指保险当事人一方或者双方不能完全遵循自己的自由意愿，但屈于法律等外力要求而必须投保或者承保，从而达成保险契约的法律行为。
基于上述这一定义，并纵观各国经济社会的发展现实，我们不难看到强制保险有着如下两种最基本形态：社会保险和强制性商业责任保险。
在社会保险领域，一国的法律通常会要求特定的劳动者及其所在单位依照一定的缴费标准缴纳社会保险费。参加社会保险是劳动者对社会应尽的一项义务，劳动者和所在单位不允许以不要退休金、失业津贴、疾病津贴、生育津贴等为借口而拒缴社会保险费，也不允许讨价还价。当约定的保险事故发生之后，国家将按照事先确定的标准进行给付。社会保险的强制属性还体现在国家的社会保险经办机构必须向符合条件的劳动者和用人单位提供社会保险，不得拒保。
在商业责任保险领域，不少国家的政府也都出台了相关规定，要求特定的经济主体对其所可能承担的民事赔偿责任向商业保险公司进行投保以转移风险。比如在机动车责任保险中，机动车所有人必须为自己可能因交通事故而导致第三方受损的责任风险向保险公司投保；雇主必须为雇员因为工作过程中出现职业伤害而影响劳动能力的责任风险向保险公司投保；从事石油运输、核能等领域的企业必须为自己可能造成的环境污染责任向保险公司投保；医生、会计师、律师等专业人员必须为自己的职业责任风险向保险公司投保，等等。
尽管同属强制保险，社会保险和强制性商业责任保险对保险当事人双方的要求并不完全相同。就相同点而言，二者都有强制投保的要求，也即特定的社会成员必须依据相关法律进行参保，否则将会受到一定的惩罚。然而，二者在强制承保的要求上并不相同，社会保险通常会要求社会保险的经办机构必须提供相应承保服务，不得拒保；但商业保险公司往往却没有必须承保某些责任保险的义务。从这个角度来看，强制投保或者说强制参保是强制保险的本质特征。
(二)强制保险的实施背景
1.社会保险强制参保的实施背景
从历史上看，现代意义上的社会保险从诞生之初就打上了强制参保的烙印。从社会保险的起源地德国来看，在19世纪末期，由于快速提高的工业化水平以及产业工人规模的日益增加，产业工人与资产阶级之间在基本权益保障方面的社会矛盾日益激化。为了缓解社会矛盾、平息工人运动，以俾斯麦首相为代表的德国政府开始推行新的社会政策，其中就包括建立社会保险制度。为此，德国先后推行了包括《疾病社会保险法》、《工伤保险法》、《养老、残疾、死亡保险法》等在内的一系列社会保险法案。根据这些法案，企业和工人必须共同缴纳社会保险费，建立专门的社会保险基金，并约定在工人出现退休、疾病、工伤等事件时进行给付。社会保险是德国政府社会管理体制的一个重要创新，相比于原来以“警察国家”和“贫困救济”为两大特色的社会管理体制，它顺应了德国经济社会的发展潮流，极大地缓解了劳资之间的社会矛盾。特别地，通过强制企业和工人参与社会保险，不仅从法律上强化了国家和企业对工人基本权益的保护责任，而且明确了工人自身所应当承担的责任，这种基于国家、企业和工人三者权责对等基础所建立的新型互助体系，在理念上大大超越了传统社会的管理体制。
在德国的社会保险体系建立起来之后，利用社会保险来保护劳动者权益、缓解社会矛盾的做法开始得到了越来越多国家的借鉴和传承。而在社会保险的传播和发展中，强制参保也成为社会保险中的基本理念，得到了各国的一致认同。比如，1935年8月，美国国会通过《社会保障法》，以此基本确立了由联邦政府、州和地方政府共同参与、分级管理的社会保险体制。根据该法律，所有受雇于私营企业的雇员必须缴纳占工资一定比例的养老保险费和失业保险费，与此同时，私营企业主也必须缴纳与雇员相同水平的税收作为社会保险费。再比如，1945年，英国经济学家贝弗里奇提交了社会保障发展史上具有划时代意义的著作《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》。在该报告中，贝弗里奇指出，社会保险并不是天上掉下来的“免费午餐”，劳动者如果不付出应有的努力，是不可能得到它的。他特别强调社会保险是社会责任与公民个人责任的统一，而实现这个统一的途径，就是社会保障成本必须由劳动者、企业和国家三方共同承担。他还指出，所有的参保人，不管个人风险程度和就业方式有何不同，都必须为相同的保障项目支付同样的缴费额。
2.强制性商业责任保险的实施背景
在19世纪后半期的工业化进程中，西欧和美国在工业化的过程中面临着越来越多的工伤事故、交通事故、环境污染等事件，为了应对不断增加的法律诉讼和赔偿案件，商业责任保险应运而生。商业责任保险的产生和发展，增强了加害人对民事责任的赔偿能力，加大了对受害人的保护力度，对进一步稳定社会秩序、增进社会公益起到了积极的作用。
然而，建立在自愿基础上的商业责任保险制度存在着一些缺陷：一方面，很多潜在的加害人往往会忽视自身所面临的责任风险，不愿意积极投保；另一方面，商业保险公司出于对巨额赔付的担忧，经常以各种理由拒绝一些投保人的投保要求。在民事责任制度的发展出现强化对受害人利益保护的背景下，用全面的社会保险去取代民事责任的赔偿机制，缺乏现实的经济基础和伦理道德基础，而以自愿为基础的商业责任保险又不能满足责任保险的政策目标。这样，在一定范围内适度推行强制责任保险，并由政府对商业保险公司进行一定的政策支持，不仅符合责任保险保护受害人的基本政策目标，也较好地平衡了民事赔偿责任在个人、企业和社会之间的分担。
(三)强制保险的发展逻辑
纵观社会保险和强制责任保险的实施背景，我们发现，尽管社会保险和商业责任保险所管理的风险有着很大的区别，但是二者在强制参保方式的最终选择上却有着相似的发展逻辑，这具体体现在以下三个方面：
第一，强制保险所承保的风险会带来明显的负外部性，一旦它们发生，不仅影响到特定社会成员的切身利益，而且可能危及社会经济的稳定和发展。比如，社会保险的承保对象涉及人的生、老、病、死、残、伤、失业等风险，它们是每个劳动者都可能面临的生存风险，如果这些风险得不到很好的处理，劳动者的生活状况可能就会受到影响。而强制性商业责任保险所承保的是潜在加害人可能面临的责任风险，这些风险对社会的危害比较严重，比如，在英国和日本，强制责任保险主要集中于机动车责任保险和雇主责任保险，而这两类领域所产生的索赔占因人身伤害而提出的索赔中的90％。
第二，当这些具有负外部性的风险造成损失后，保险机制是对这些损失进行补偿的最优方式。历史实践已经表明，对于人的基本生存风险而言，仅仅依靠政府或者企业单方面的力量是不可能满足起全社会劳动者不断攀升的基本权益需求的。而在社会保险机制下，由于参加保险的社会成员不可能同时发生危险，因此老年人与年轻人之间、健康者与非健康者之间、在职人员与失业者之间、高危行业者与非高危行业者之间、当前的生育者与未来的生育者之间能够比较充分地实现风险分散和成本分摊。另外，根据大数法则，参与社会保险的人数越多，风险分散就越彻底，社会成员所实际承担的成本就越低，社会保险的可持续发展能力也就越强。对于高危害性的责任风险而言，由于潜在加害人可能无力承担法律所要求的赔偿金额，并且其所面临的责任风险不可避免，因此，将或有的赔偿责任风险转移给保险公司自然可以减轻潜在加害人的负担，促进经济和社会生活的正常运行。
第三，如果采取自愿为基础的参保方式，特定经济主体的投保率会比较低，而过低的覆盖率不利于控制和降低这些风险的负外部性。对于社会保险而言，如果采取自愿的投保方式，那么企业可能出于利润最大化的动机而不会缴纳保险费，劳动者自身也可能会因为注重眼前利益和忽视长远利益而不愿投保。另外，自愿参保方式还可能会导致“逆选择”的现象出现，年老多病的、高风险的劳动者会更参与进来，而那些年轻健康的、低风险的劳动者则不会参与进来，长此以往，这必然导致社会保险项目出现财务危机。对于高危害性的责任风险而言，如果采取自愿参保的方式，那么潜在加害人出于节约成本的考虑往往不会投保，这意味着他们可能在未来面临自身无法承担的赔偿责任，显然不利于对潜在受害人的保护。
三、巨灾保险应该强制参保吗？
本文将立足于强制保险的发展逻辑，以此为衡量标准分别考察“巨灾保险的负外部性分析”、“巨灾保险在巨灾损失补偿中的作用评价”、“巨灾保险采取自愿参保方式的效果”三个问题。
(一)巨灾风险的负外部性分析
巨灾风险存在着明显的负外部性，对于这一点，几乎没有人能够否认。无数的实践已经证明，地震、洪水、台风等巨灾风险一旦发生，往往会造成大规模的财产损失和人员伤亡，而且还可能会危及一国和地区经济社会的稳定和发展。由于巨灾风险是自然力作用的结果，就特定的国家和地区而言，我们无法准确预测下一次巨灾风险发生的时间、地点和影响，但是通过总结过去长期的历史损失经验，我们还是能够清楚了解巨灾风险的分布状况，并且能够结合各地区的基础设施条件、人口分布状况等资料估算出未来巨灾风险的发生对特定地区的潜在负外部性。
(二)巨灾保险在巨灾损失补偿中的作用评价
从世界各国巨灾损失管理的发展历史来看，政府救助一直都是各国政府补偿巨灾损失所依赖的基本方式，而保险补偿方式的重要性则在近几十年里不断凸显。然而，在巨灾损失的补偿问题上，政府救助和巨灾保险这两种方式各有千秋，我们很难下结论认为巨灾保险是最优的巨灾损失补偿方式。
对于保险机制在巨灾损失补偿中的优势和作用，通常认为主要有如下几个方面：
第一，巨灾保险可以减轻政府的财政支出压力。保险机制所提供的损失补偿不同于政府所提供的损失补偿，它是一种基于大数法则基础之上的风险管理手段，保险机制补偿的资金来源于众多投保人所缴纳的保费，而不是纳税人的税收。因此，从这个角度来说，发展巨灾保险市场可以拓展全社会对巨灾损失的融资渠道，减轻政府的财政支出压力。
第二，巨灾保险可以为人们提供稳定的赔偿水平。保险机制是一种事前的损失融资机制，投保人通过向保险公司支付一定数额的保费，可以把自己未来不确定的巨灾风险转移给保险公司，也即将不确定性损失事先确定下来。当然，投保人可以根据自己的实际情况选择不同的保险金额，并可以约定不同的承保标的。在保险合同生效之后，只要未来发生了保险合同所约定的巨灾风险，投保人都能依据保险合同获得相应的赔偿。相比于政府的补偿而言，保险公司提供的补偿水平往往比较高，并且补偿的数额也在保险合同中事先明确约定，与政府的财政收支状况等其他因素没有直接的联系。
第三，可以在一定程度上激励人们防范和降低风险。减灾激励是保险机制相比于其他风险管理手段所特有的功能，它主要是通过如下两个途径来发挥作用的。一方面，保险公司通常会在正式承保之前要求投保人采取某些特定的防灾防损措施。尽管这些措施并不能改变和影响地震、洪水等巨灾风险的发生概率，但是它却有助于控制未来的损失规模。另一方面，保险公司通常会根据各个群体的实际风险水平制定出相应的保险费率，也即风险基础保费，这些价格可以向人们传递出他们的风险状况信息，从而在一定程度上激励人们防范和降低风险，最终有助于减少全社会的损失规模。
尽管如此，然而，相比于保险机制，政府在巨灾损失补偿中至少有两个不可比拟的优势，而这两个优势使得政府救助在巨灾损失补偿中不可或缺。
首先，当发生重大灾害后，政府能迅速组织和动员包括医护人员、专业技术人员、军队等在内的多方面力量投入到救灾抢险中去，并能为救灾提供紧急需要的物资和资金支持，从而保证灾民的基本生活保障。相比之下，其他社会组织都不具备这种在短时间内迅速动员救灾力量和调拨救灾资源的能力，对风险的应急反应和快速补偿能力要差得多。
其次，政府比一般组织和个人更善于消化巨灾损失，风险承受能力更强。通过先举债后偿还的方式，政府能够将风险分散到全体纳税人身上，从而在一个较长的时间维度上逐渐消化和吸收规模庞大的巨灾损失。相比之下，其他社会组织和个人都缺乏政府所具有的公信力和相对较长的经营周期，在巨灾损失的冲击下往往会陷入财务困境。
(三)巨灾保险采取自愿参保方式的效果
在相当长的一段时间里，各国的巨灾保险都是以自愿参保为基础的。然而，在自愿参保方式的影响下，人们对巨灾保险的需求会受到多方面因素的影响。第一，由于现实世界的信息不完全，人们对于巨灾风险发生的信息获取非常有限，这种认知能力上的先天不足制约了人们对巨灾保险的购买；第二，由于人们在决策中存在着非理性现象，人们更重视高概率、低损失的风险，容易忽视地震、洪水、台风等低概率、高损失的风险；第三，由于人们预期到即使他们不投保，当巨灾损失发生之后，政府仍然会对他们进行灾后救助。在这三个因素的共同作用下，需求不足成为各国巨灾保险市场的一个普遍现象。特别是在一些公众保险意识比较低、巨灾风险相对较高的发展中国家，人们对巨灾保险的投保率非常低。
那么，巨灾保险的覆盖率较低是否意味着不利于控制和降低巨灾风险的负外部性呢？答案是肯定的。如果人们事先购买了巨灾保险，就能够增加未来损失融资的来源，减轻政府的财政支出压力，从而可以早日投入到恢复生产和重建家园中来。
四、结论及反思
通过总结社会保险和强制性商业责任保险这两种基本强制保险的发展逻辑，并以其作为衡量标准探讨巨灾保险是否应该采取强制参保的方式，我们可以得出如下三个基本结论：
第一，巨灾风险的发生通常会造成大规模的财产损失和人员伤亡，而且还可能会危及一国和地区经济社会的稳定和发展，负外部性明显，这与人的基本生存风险和危害性责任风险存在着相似性。另外，随着人类认识能力的不断增强，我们能够对特定国家和地区发生巨灾风险的负外部性有更准确的认识。
第二，就巨灾损失的补偿来说，尽管巨灾保险能够减轻政府的财政压力和提供稳定的赔偿水平，并能够在一定程度上激励人们防范风险，但是政府的灾后救助却具有“能快速进行损失补偿”和“善于消化巨灾损失”这两个独特优势，也就是说，我们很难说巨灾保险是最好的巨灾损失补偿方式。这是巨灾风险与社会保险和强制性责任保险所管理的风险的一个重要区别。
第三，如果采取自愿参保的方式，受信息不完全、非理性决策、政府习惯性的灾后救助等多种因素的影响，人们往往并不愿意购买巨灾保险，但是过低的覆盖率会在一定程度上影响巨灾风险负外部性的控制。就这一点而言，巨灾保险与社会保险强制责任保险也存在着相似性。
综上所述，如果把基本强制保险的发展逻辑作为判断巨灾保险是否应该采取强制参保的衡量标准，那么，虽然巨灾保险满足了其中的第一个和第三个标准，但却没有满足其中的第二个标准，也即，巨灾保险并没有满足采取强制参保方式的所有标准。从这个角度来看，在巨灾保险中采取强制参保的方式并不像社会保险和强制性商业责任保险那样具备坚实的基础。
值得注意的是，也许正是因为巨灾保险只是部分地满足了采取强制参保方式的标准，这才导致各国政府以及学者对巨灾保险是否应该强制参保的问题存在着不同的意见。换句话说，对于巨灾保险业务，采取强制参保的方式或者采取自愿参保的方式既有其合理性所在，也有其值得商榷之处。因此，对一国或地区来说，在推行巨灾保险时到底应该采取强制参保方式还是自愿参保方式，也许不应该仅仅停留在理论层面简单地加以肯定或者否定，而是应该紧密结合实际国情进行综合性的利弊考察。
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