乡镇政府的角色冲突：分析框架与表征诊断，本文主要内容关键词为：表征论文,框架论文,冲突论文,角色论文,乡镇政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1004-8634（2009）02-0020-（08）
自100多年前的晚清时期以来，乡镇政府一直是国家为加强税负而设置的基层一级政权机构。新中国成立以来，乡镇组织的设立虽几经波折，但仍然作为我国最基层的国家政权组织而存在，在农村治理结构中发挥了重要作用，并在“国家—社会”、“国家—农民”的关系网络中占据重要地位。[1]从学理上分析，乡镇政府存在的意义不言而喻。乡镇政府作为国家权力的末梢，是连接国家与农民之间的桥梁、消解社会矛盾的缓冲带与政府公共服务职能的执行者。“国家”权力通过乡镇政府在乡村社会中得以实现，国家与农民关系的调整主要依靠乡镇政府去执行，中央政府与地方政府的惠农政策与措施主要靠乡镇政府落实。乡镇政府的角色及其行为，在相当程度上影响着“国家”权威在乡村社会的建构与拓展。正因为如此，在现代中国的治理结构与治理体系中，乡镇政府已是无法忽略的一环。从现实情况看，我国乡镇政府事实上存在着角色定位不清、事权与财权的严重不对等、绩效不佳等角色冲突问题。如果不尽快解决乡镇政府的角色冲突问题，必然加剧乡镇政府“不作为”状态的进一步恶化，从而使乡镇政府陷于“可有可无”的“悬浮”状态，使其职能异化问题越来越严重，危及国家与农民关系的调整和政权结构的完整。从完善农村治理结构的视角看，探讨乡镇政府角色冲突的行为特征、形成原因及治理对策，对于破解我国“三农”问题的体制机制困局、探讨国家与农民关系的调整方向具有重要的理论价值与实践意义。
一、乡镇政府角色冲突：分析框架与表征诊断
角色冲突是组织理论的重要应用领域和重要内容之一，它具有深厚的实证主义与行为主义哲学基础。角色冲突理论在突破传统组织理论与方法论的同时，注意在社会背景下考察组织活动，从行为角度描述和理解组织行为主体，将个体研究与团体研究、主体地位与主体行为相结合，这为深入探讨组织关系、组织行为、组织预测、组织功能和组织过程提供了方向与可能。正因为如此，本文将角色冲突理论纳入农村治理结构中乡镇政府职能与作用的分析框架。
角色冲突，本意是指个人同时接受两个或多个不一致甚至相反期望（价值目标）的行为。引申到特定组织当中，主要是指作为行为主体的特定组织，在扮演组织所界定的角色行为中，同时接受两个或两个以上不同且不一致的期望，满足其中任何一个期望，都不可能或很难满足其他的角色期望。此时可能会因行为主体的内在标准、价值观、能力或特质之影响，而与组织（包括他人、规范或参考团体等）所期望的行为不一致，进而形成角色冲突。角色冲突理论对于解释农村治理结构中乡镇政府存在的职能异化问题提供了理论依据。
本文以为，乡镇政府的角色冲突是指乡镇政府作为行为主体的角色行为与其自身所提出的期望与要求之间产生矛盾。当乡镇政府作为行为主体面对多种角色期盼时，可能扮演好某一种角色，却无法同时扮演另一个角色，因而造成角色冲突。这种角色冲突往往表现为，乡镇政府缺乏必要的能力和财政资源同时满足众多角色的要求，使乡镇政府陷入困境。
乡镇政府自身的角色要求与公众的社会期望之间所产生的冲突，具有“被动性”和“非对称性”特征。所谓“被动性”，主要是指乡镇政府位居政权层级的末端，自身没有创制制度的权力，只能被动地接受上级政府对其社会角色所做的制度安排和激励。所谓“非对称性”，主要是指在“压力型体制”下，乡镇政府由于自身地位的有限性，在与上级政府进行谈判和利益博弈中，其权力与责任、权力与权利具有不对等性；作为合法的一级政府，其作为、绩效与社会公众的期待也具有不对等性。乡镇政府的这种“被动性”和“非对称性”，其行为特征至少表现在4个方面：
首先，从权责非对称性配置的视角看，乡镇政府存在着宪法确认的属地一级政权机构与事实上的条块分割、多头负责、责任大于权力的角色冲突。乡镇政权作为基层一级政权，在辖区内具有总揽全局和综合协调的职能。但是，由于权力配置不配套，使许多本来属于乡镇的权力被上级政府延伸的“条条”所控制，导致条块之间、城乡之间摩擦日益加剧，造成体制错位、机制不顺的矛盾。而且，乡镇政府的主要人事任命由上级负责，工作任务由上级有关部门布置和监督，必须向上级负责；而在财政上，乡镇则要依赖于乡村经济组织。造成在自上而下准动员型行政体制下，乡镇政府对上负责有余而对下负责不足。这种权责的非均衡性，很容易使县级政府将其职能扩张所造成的财政负担以下派任务指标的形式强加给乡镇政府，乡镇政府再将这些负担转嫁成农民负担。这种角色冲突的弊端日趋突出：一是肢解了乡镇政府应有的职能。按照宪政原则，乡镇政府最主要的职能是执行国家经济和社会发展计划和预算，管理本行政区域的经济、教育、卫生、财政、公安等工作。但目前乡镇政府没有自主权，不能根据自身的发展统筹兼顾、因事设岗，而是被条条所控制和左右；二是严重破坏了责、权、利三结合的行政管理基本原则。乡镇责任重大，但有“利”的事、有“权”的工作都被条条所垄断，乡镇政府权责失衡，无权无利只有责，形成“权在县上，利在线上，责在乡上”的责、权、利脱节的现象。
其次，从财权与事权非对称性配置的视角看，乡镇政府的行为特征表现为财权与事权的严重冲突。在目前的行政管理体制中，乡镇政府扮演着“双重角色”，它既是提供乡村公共产品一时难以替代的供给者，又是增加农民负担的一个诱因。尤其是分税制实施后，上级政府与乡镇政府的财政收支状况与分税制前相比变化呈“反向剪刀状”，乡镇政府的财政收入占全国财政总收入的比例逐渐减少，财力上移，但其财政支出占全国财政总支出比例不断增大，造成乡镇政府的财权与事权严重不对称。不仅如此，中央、省（直辖市、自治区）、县各级政府还不断将具体的事权通过规划和指标下达，层层分解。乡镇政府作为基层一级政府，通常是掌握的财源最少，而承担的事权负担最重，形成各级地方政府间事权层层下放，而财权却层层上收。据调查，税费改革以前，在农村的义务教育经费分摊比例中，中央只负担2％，省地两级负担11％，县级负担9％，78％的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由占人口大多数的农民负担。[2](P225)这就是所谓的“财权上移、事权下移”和“中央‘请客’、地方‘埋单’”之说。税费改革以后，农村公共产品的部分成本改由县级以上政府承担，虽然在一定程度上缓解了乡镇政府的部分财政压力，但是，财权与事权非对称性配置的问题并没有得到根本解决。
再次，从制度约束与财政激励的非对称性视角看，分税制使得乡镇政府在正向激励效应与负向激励效应的选择中出现角色冲突。应当看到，分税制对于集中国家财力的正向激励效应不容置疑，但也不能忽视由此而带来的负向效应，即乡镇政府在财力不断减少而事权不断膨胀、财权与事权严重不匹配的情况下转向另一种约束激励机制。基于自身利益的考虑和维护机构运转的需要，乡镇政府不得不扩大财源，追求自身的利益目标，促进本级政府利益最大化。这一制度安排的转变，在一定程度上强化了乡镇政府“经济人”的特性。由此，乡镇政府的行为特征表现为“国家代言人（代理人）”与“国家型经纪人”的角色冲突。[3](P3)从学理上分析，组织的控制环境，包括行为控制、产出控制以及专业控制，对角色冲突有显著的正向影响。具体到乡镇政府而言，乡镇财政的建立使乡镇政府掌握了一定的财政实力，而分税制的推行，为乡镇政府自利倾向的形成和自利行为的实践奠定了基础。正是国家推行的一系列涉及乡镇政府的财政管理改革的影响，导致乡镇政府“公共倾向”的衰落，“自利倾向”的产生，[4]最终促成了乡镇政府从“国家代言人（代理人）”向“国家型经纪人”的角色冲突与转变。[5]
最后，从组织绩效与公众期待的非对称性视角看，乡镇政府的行为特征表现为公众期待的公共绩效正效应与乡镇政府运作绩效的负增长的冲突。一般而言，乡镇政府可以被视作一种具体的结构，进而进行结构分析，每一种结构都是由各种角色组合构成。采用角色和结构两个术语，而不用职位和机构这两个用语，是为了强调参与政治的个体行为，亦即阿尔蒙德所强调的政治机构的实际行为。乡镇政府“国家代言人（代理人）”与“国家型经纪人”的角色冲突（职能异化）会动摇群众基础，危及国家政权。[6]从管理学角度分析，角色冲突作为角色压力的两种构成形式之一，产生的结果是焦虑和工作不满足，在直接降低个人绩效的同时，也间接导致较差的组织绩效。总的说来，两者呈现负相关的作用关系。根据组织行为学的相关研究，角色冲突一般都会从根本上降低组织绩效，进而导致整体组织绩效不佳，甚至导致运作绩效的负增长。[7]本文提出的“乡镇政府运作绩效的负增长”，主要是指乡镇政府为了缓解财政缺口，往往寄希望于“跑借贷、跑项目、跑变卖”，导致背离其为辖区民众提供公共服务的职能与乡镇政府存在的社会价值，由“公共物品提供者”转变为“谋利型政府经营者”。从管理体制和组织绩效的作用关系看，由于资源禀赋的差异导致区域财力不平衡，导致乡镇政府的行为特征表现为过度追求财政收入而忽视民众的利益，无力提供农村最基本的公共服务。研究表明，政府管理体制对组织绩效有显著影响。在政府管理领域，财政是政府施政计划具体实现的首要途径，也是政府部门中影响组织行为最强有力和起支配作用的因素。因而财政管理导向政府绩效的因果关系是确定无疑的。在财政管理特别是在财政收入方面，资源禀赋的影响作用也是非常显著的。由资源禀赋差异而产生的经济发展不平衡，是导致地区或国家之间财力不平衡的主要影响因素之一。譬如，推行分税制以来，在以工商业为主的沿海经济发达地区，这一体制有助于积聚财力，而在以农业为主的地区成效却不大，因为其财力来源受制于农业的有限产出。因此，一部分乡镇政府在组织财政收入的过程中，对政府职能部门实行企业化管理，导致这些职能部门求利动机突出，履行公共职能的责任感下降，甚至违规收费和乱罚款，运用非法手段执行公务，强制向农民收取钱物。可见，财政管理体制与组织绩效之间并非呈现正相关，在特定行为主体出现角色冲突时，亦可能呈现负相关。
二、乡镇政府角色冲突的成因分析
综观国内有关乡镇政府角色冲突的成因分析，存在两种不同的研究取向，即“结构—制度”研究取向和“过程—事件”研究取向。“结构—制度”研究取向认为结构和制度因素对乡镇政府的角色冲突起决定性作用，因此，持这种研究取向的研究者，在研究乡镇政府（基层政府）的角色和行为时，重点考查影响乡镇政府的行政体制、财税制度等结构性和制度性因素。其中最有影响力的研究结论有“压力型体制”和“经营者”。“过程一事件”研究取向主要受后现代理论流派的影响，近年来国内不少社会学者采用“互动论”理论视角，以动态的、微观的研究视角来分析事件的过程。持这种研究取向的学者认为，应回到问题本身去解读社会现象，认为对行动（行动者）的研究才可以更好地解释社会现象。[8]他们引入策略行动者假设，通过“过程—事件”或“关系—事件”分析策略，在具体实践中、在事件中、在过程中把握国家与社会的关系本质。[1]
以上两种研究视角，虽有诸多合理之处，但他们过于强调乡镇政府角色冲突的现象分析，忽视乡镇政府在农村治理结构中所承担的历史使命以及应该发挥的职责和功能。本文以为，乡镇政府的角色冲突源于财权与事权不对称，财权与事权的冲突必然加深乡镇政府职能异化问题的产生。
一方面，“压力型”财政体制使得乡镇政府的财权与事权不对称。按照系统论观点，政府组织可视作一个不透明的“黑箱”。政府组织从外界输入各种资源，输出结果，对于外界来说，是可直接观测和认识的事情，而对于政府组织这一“黑箱”内部的作用关系、运作流程则一无所知或知之甚少。事实上，长期以来，我国自上而下普遍存在着压力型体制。各级政府财权与事权的确定，完全是一个由上级政府主导的结果。因此，就财权而言，上级政府一般都能顺利将下一级财政收入包干基数提得较高，而将支出包干基数压得较低，以此减轻本级政府的财政压力；就事权而言，上级政府直接承担的社会管理和公共服务职能较少，而下级政府直接承担的社会管理和公共服务职能较多。位居中国政府层级体系末端的乡镇政府，先后经历了“分灶吃饭”和“层层包干”式的财政体制及以分税制为导向的财政体制两个阶段。在分税制以前，乡镇财政的收入来源相对比较随意，即便是财政困难，上级财政还有一定的转移支付。相对而言，乡镇政府的财政利益基本上得到了保证。而分税制改革的实质是调整中央政府与地方政府的财政分配关系。在中央与地方的财政分配关系重新调整以后，财政出现层层向上集中的趋势，这样虽然在一定程度上缓解了中央财政的匮乏局面，但却造成地方政府特别是广大乡镇政府普遍陷入“财政困境”。“分税制”使得县乡两级财政关系表现为“分税包干，自求平衡”与“县级统筹”。由于乡镇财政没有或较少具备实质的财权，不管哪种形式，县级财政总有主导或者绝对主导的地位，乡镇财政总是处于弱势地位，在财政匮乏背景下，乡镇政府预算总是呈现“非递增”的特征。从2000年起，我国大部分省、市、自治区推行旨在规范农村税费制度的税费改革。税费改革减轻了农民负担，保护了农民利益，但也限制了乡镇政府收入的随意性，同时也使乡镇政府无法直接向其服务对象收费，降低了收入来源，增加了收入的不稳定性，因而在很大程度上进一步加剧了乡镇的财政困境。从上述来看，在财政匮乏和困难背景下，从县乡财政分权，到分税制和预算管理，再到税费改革，乡镇政府的财政来源逐步缩减，财政困境加剧，自上而下、集权化的“压力型”财政管理特征渐趋明显。
与财政困境不相适应的是，乡镇政府所承担的社会事务却日益增多，在财力逐层向上集中的同时，社会管理事务和公共服务职能却逐渐下移，特别是在乡镇层级，财权与事权高度不对称。按照事权划分原则，区域性公共物品由地方相应层级政府提供。然而在财权向上集中的过程中，乡镇政府却仍然需要承担地方公共物品（包括传统的和应公众需求新增加的公共物品）的提供职责，同时还要承担上级政府指派临时性任务。[9]因此，在具体事务增多或公众需求结构变化比较大的情况下，乡镇政府所掌控的财政资源不但没有相应增加，相反还逐渐减少，因而乡镇财政普遍面临沉重的“压力”。
另一方面，财权与事权冲突必然导致乡镇政府的职能异化。一般而言，整个社会的组织结构由经济部门、社会部门和政府部门三个部门所构成。三个部门中的任何组织都必须同时应对内外环境，因而都具有对内（组织的自我利益需求）对外（为辖区民众提供公共服务）的双重职能，并且其组织双重职能结构的差异决定了组织的根本性质。乡镇政府作为我国政府体系中的最低层级，具有对内的自我利益需求和对外直接为辖区民众提供公共服务的双重角色。其中，对外直接为辖区民众提供公共服务是其最主要的职能，这体现了乡镇政府的本质属性和存在的社会价值；相反，对内满足其自我利益需求的职能是次要的。但在特定压力环境下，自上而下集权化、层级节制的“压力型”财政管理体制，使得乡镇财政收支规模、结构受到上级政府尤其是县级政府的限制，预算参与程度低、预算控制较强，财权事权不对称的乡镇政府，其职能结构就会发生动态调适。
面对日益增加的财政压力，乡镇政府可以选择的调适手段，无外乎“开源”与“节流”两种对策，亦即管理学意义上的对抗策略或者缓和策略。就乡镇政府的对抗策略而言，也有两种选择：其一，对上要求上级政府减少本辖区的财政上缴额度从而增加乡镇政府的财政收入；其二，对下增加本辖区民众的缴纳税负，达到增加乡镇政府财政收入的目的。然而，事实上，在我国整体财源匮乏的情况下，基于集权化、自上而下的财政管理体制，乡镇政府无法从传统的税收中增加收入；同时，在农村税费改革后，乡镇政府无法直接面向作为服务对象的民众收取任何费用。因此，对抗策略是不可行的。而乡镇政府的缓和策略，主要是针对财政支出的角度而言的。缓和策略意味着减少支出，即重新界定支出方向，限制支出规模。相对于对抗策略不太可行的情况下，对乡镇政府来说，选择缓和策略相对较为现实，符合乡镇政府的理性需求选择特征。
在整体财源匮乏背景下，如果当增加收入变为不可行，并且财政压力大到足以影响乡镇政府自身生存与发展的时候，乡镇政府便会限制支出规模，调整支出结构的优先次序，主要是限制公共支出需求，减少公共支出数额，维持自身生存与运转。改革使政府间的利益分化，也使乡镇政府与社区的利益分化，乡镇政府成为具有独立利益的集团。为了获取自身利益，乡镇政府开始偏离其管理社区、组织社区生活的公共职责。此时，乡镇政府角色从以公共服务职能为主转变为以满足自我利益需求为主，甚至还有可能采取以牺牲或利用公共服务职权的方式来维持或谋求自身生存与发展，从而徘徊于“公共物品提供者”与“谋利型政府经营者”之间（公共和自身职能异化），使得乡镇政府的组织角色异化为“非公共服务”性质的行为主体，我们将这种特性称为“谋利型政府经营者”。在某种意义上，它集多重角色于一身，既是国家利益的代理人，又是谋求自身利益的行动者。但是，相对而言，改革后的乡镇政府因其自身利益的出现而具有不同于以往基层政府的特性。与此相适应，在行政首长负责制特征尤甚的乡镇政府中，乡镇政府的行政首长往往既要面对辖区民众与机构内部公务员两大利益相关主体的利益要求，往往需要同时扮演“公共利益维护者”与“组织自我利益保护者”的两大角色。由于乡镇行政首长的行为选择在很大程度上决定了整个乡镇政府的行为特征，因而财政压力下乡镇行政首长处理内外利益时，往往在个人内在、组织期望、个人资源以及多重角色扮演方面的冲突，很大程度上决定了乡镇政府职能的异化。
乡镇政府角色冲突必然导致其职能异化与绩效负增长。基于前述，乡镇政府面临的大问题是乡镇政府角色冲突与角色异化的问题。这种角色冲突与角色异化直接引发乡镇政府职能处于悬浮状况与运作绩效的负增长。所谓乡镇政府的“职能悬浮”，主要是指乡镇政府不但没有转变为服务农民、农村、农业的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级“悬浮型”政府。乡镇政府作为国家与农民直接联系的节点，是协调国家与农民关系的桥梁和纽带。一方面，乡镇政府受上级政府的监管；另一方面，乡镇政府扎根于乡村社会，是提供公共服务、维持社会稳定、影响农村社会结构实施基层“治理”的关键环节。面对财政能力缺失的困境，乡镇政府在没有或很少有上级转移支付的情况下，完全依靠自己的财力为农民提供公共服务、承担农村公共服务职能，组织农业基础设施建设，是根本不可能的。乡镇政府角色异化带来的“职能悬浮”问题，有可能使得整个国家政府“悬浮”于乡村社会之上。
三、乡镇政府角色冲突的协调与化解
现行的乡镇体制，是在计划经济体制下强化权力的制度安排，这种体制的最大弊端在于乡镇政府在农村治理结构中的作用日趋式微，与民众的愿望和利益诉求相悖，乡镇政府的角色冲突越来越突出。从学理上分析，政府公共管理职能的要旨，就是尽可能使政府角色与社会要求、社会成员的公共需要相一致，尽可能地减少政府角色冲突的出现。当然，政府的角色冲突有时无法回避。一旦政府的角色冲突发生，政府应当依据社会的期望、公共需求以及特定的行政环境，不断反思自己的角色行为，不断审视自己的角色形象，不断衡量自己的角色定位与行政能力，向角色要求靠拢。当前，要协调与化解乡镇政府的角色冲突，发挥乡镇政府在农村治理结构中的应有作用，使之成为国家—农民关系的“协调者”和“黏合剂”，有必要改革乡镇行政体制，理顺乡镇政府的事权关系，强化乡镇政府的服务职能，建立乡镇公共财政体制，创新乡镇公共服务供给机制。
1.着眼于乡镇政府公共职能的回归，厘清乡镇行政体制转型的思路。近年来，人们围绕乡镇政府体制转型问题提出了各种主张，譬如“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“乡公所制”、“县政乡派村治”、“削弱乡镇”或“加强乡镇”，等等。这表明人们对于乡镇政府的基本职能还存在着严重分歧与争论，亟须厘清思路。首先，乡镇行政体制转型的根本出路在于功能重构。当前，应立足于农民的公共需求和农村经济社会发展的需要，从社会结构和政府能力等宏观制度层面来重新定位乡镇政府的功能；其次，乡镇行政体制转型要更多涉及国民收入再分配、财税制度、户籍制度、农民义务教育制度、农村公共产品供给体制等深层次的改革，而不是寄希望于简单的“撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样低层次的改革；第三，在乡村公共服务体系尚不健全，农民的公共需求没有得到根本满足，农村社会经济发展水平不高的情况下，保持乡镇行政地域的完整性、人口规模的适度性、管理层级的有序性、职能定位的科学性、机构设置的合理性、人员编制的法律约束性、政府层级的稳定性和政府运作程序的规范性是必需的。
2.着眼于政府的角色冲突，理顺乡镇政府的事权关系。乡镇政府转型为“惠农型政府”，需要理顺三方面的事权关系：一要处理好乡镇与上级政府的事权关系。合理划分事权是纠正乡镇政府职能错位的基础，但事权的行使需要财权作保障，因而拥有与事权相一致的财权成为实现乡镇政府职能转变的前提。目前，我国尚未形成一部合理界定各级政府“事权”的法律或法规，结果导致乡镇政府穷于应付上级政府的各种任务，乡镇政府承担过多事权，无力（人力、财力）也无暇顾及农民的公共需求，乡镇政府根本无法履行其应有的职能。因此，应合理、清晰地划分各级政府事权，确立各级政府的事权与财权相统一的原则，将不适当下放的事权上收，或在事权不上收的情况下，加大中央和省级政府财政转移支付的力度。凡属上级政府的事权，交由乡镇政府承担的，应遵循“谁派任务谁花钱”的原则，由下派任务的一级政府提供相应的财政支持。二要处理好乡镇与上级政府部门间的事权关系。乡镇政府改革，首先必须明确它该管什么，不该管什么，哪些应重点管，哪些要一般管，哪些该直接管理，哪些该间接管理。一般说来，乡镇政府应直接提供公共安全、消防、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区文化中心、社区医疗中心等受益范围限于乡镇的公共品。至于农村基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护、防洪灌溉等跨区域公共品的提供，则应由中央和省级政府承担相应的份额，并通过转移支付划拨资金。而计划生育、民兵训练、优抚等全国性公共品的提供，则应由中央政府来承担，通过转移支付委托乡镇完成。三要处理好乡镇与村委会的事权关系。要依法制定一套科学、准确、规范的村民委员会换届选举的选举原则和程序，制定有关乡镇政府指导村委会的工作细则，采取列举授权的方式，合理划分乡镇政府和村委会各自的权限。乡镇政府与村委会，也必须建立相应的法律制度，规范自己的行为。这既可保证乡镇政府行使合法的行政行为，克服不合理的行政干预，又可保证村委会在维护村民合法权益的基础上，接受乡镇政府的指导，避免过分追求个人和地方利益的违法行为，从而保证村民自治的发展方向。为此，乡镇干部要深刻理解村民自治制度的根本宗旨，放手让村民自己选自己的领导人，自己管理自己的事情，这样才能自觉维护村民的权利，自觉为村民自治活动创造有利条件。为此，要把公安、司法、交通、林业等机构的管理职能上移到县级政府，实行垂直管理，乡镇只对其党务进行管理；对应由村级组织民主管理的事项，要退回给村民自治；要剥离部分经济和社会职能，引导乡镇直属事业单位转换机制，实现企业化、市场化、社会化；除公益性事业单位经费主要由财政保障外，其他经营性事业单位要逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务组织。
3.着眼于“惠农”的薄弱环节，强化乡镇政府的服务职能。乡镇“汲取型政府”的终结与“惠农型政府”的构建，不仅从根本上改变了乡镇财政的收支结构，也使得乡村干部摆脱了收粮、派款等具体事务，这为合理界定乡镇政府的服务职能提供了有利条件；同时，农村市场经济的繁荣发展，迫切要求乡镇政府集中精力为其提供良好的服务环境。目前，乡镇政府需要强化的服务职能有三：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；二是为农民提供更多的发展机会，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展；三是加强农村社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。
4.着眼于“惠农”所需的物质基础，建立乡镇公共财政体制。“一级政府一级财政”，是我国财政法规中的一条重要原则。乡镇政府在没有被合法撤销前，应拥有健全独立的乡镇财政。当前，在不少地方推行的“乡财县管”模式本质上是变相取消乡级财政，也很大程度上体现了对乡级政府财政管理能力的质疑和严重不信任。它暗含的前提就是县级政府财政管理水平比乡级政府强。那么，如果县级财政管理不佳或者财政收入减少，是否也应该“县财市管”或“县财省管”？“乡财县管”并不能增加县乡财政总收入，反而有可能增强“压力型行政生态”，不利于乡镇“惠农型政府”的构建。“巧妇难为无米之炊”，乡镇在财政被“剥夺”以及收入严重缺乏的情况下，也压缩了基层政府的政治运作空间，这与乡级政府的“基础”地位不相协调。财权与事权对称原则，不仅要在文本上得以体现，更应在实践中得到全面贯彻。应该进一步完善分税制，加大转移支付力度。上级政府不得利用其所占据的强势地位“侵蚀”下级政府，无论是在经济权力方面，还是在政治权力方面。同时，乡镇政府要善于利用行政资源，优化行政配置，做到有所为有所不为。针对乡镇政府的财政危机，适度调整中央与地方、省与市、县与乡镇之间的财政分配关系，在当前是一个必要的举措。
5.着眼于农民的公共需求，创新乡镇公共服务供给机制。农业税和农村“三提五统”费用的终结，意味着包括基础教育、基本医疗、计划生育、部分农村水利基础建设等在内的农村公共物品不应由农民来负担，这在客观上要求乡镇政府要以“惠农”为目标，创新公共服务的供给机制。一是建立以农民需求为导向的服务提供机制。在“惠农型政府”的建设中，要纠正一些错位现象，如以行政命令替代农民意愿，以精英设计替代农民参与，忽视农民需求和偏好，等等。建立以农民需求为导向的公共服务机制，迫切需要农村公共服务供给思路从政府本位、官本位向社会本位、农民本位转变的一个根本选择，也是“惠农型政府”目标价值的体现。二是树立政府提供公共物品不等于政府生产的观念，通过引入市场竞争机制改进农村公共服务。农机、水利、畜牧防疫、医疗卫生、计划生育以及广播电视等方面的公共服务，可通过公开招投标、内部竞争、合同外包等方式营造公开、公平的市场竞争环境，改进服务质量。三是通过转移政府服务，加强政府间的统一协调，发展农村公共服务的协作机制。当前，要突破传统的以乡镇为基本单位组织和提供公共服务和公益事业的供给模式，构建以县域为基础、以中心镇为节点、接受区域中心城市辐射的农村公共服务体系。四是完善政府服务提供的责任机制。政府服务提供机制的转变，并不意味着政府公共服务责任的消失，而是表现为以一种责任形式替代另一种责任形式。因此，政府要调查解决公共服务中出现的各种问题，而不是推卸政府的责任，关注公共服务的质量，切实对公共服务负起责任。
总之，公共组织角色理论的研究成果表明，为了克服和缓解政府的角色冲突，政府行为主体应从许多角色中摆脱出来，把自己的主要资源用于扮演最重要、最迫切的角色。这类角色选择的根据是该角色对主体自身的意义、不扮演某些角色可能引起社会积极的和消极的影响、民众对政府公共职能异化可能做出的反应等等。毫无疑问，探讨乡镇政府的角色冲突与职能异化问题，旨在分析和思考乡镇政府职能的回归。就目前而言，探讨乡镇政府职能的回归，首要任务是准确定位其社会管理与公共服务职能，使中央自上而下的行政体制与地方基层社会治理结构实现有效的对接，努力把乡镇转型为有活力、有权威、有效能的“惠农型政府”。
收稿日期：2008-11-30
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